【文章內(nèi)容簡介】 這一時期的公共行政學(xué)理論被稱為傳統(tǒng)行政學(xué)理論 ， 其基本理論構(gòu)架有三個：政治與行政分開理論；理性行政組織理論；企業(yè)管理取向的行政理論 。 知識經(jīng)濟時代 （ 1） 20世紀(jì) 80年代以來 ， 以信息技術(shù) 、 生物技術(shù)為代表的高新技術(shù)及產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展 ，人類社會開始邁入知識經(jīng)濟時代 。 這一時期占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟組織形式是跨國公司 、 風(fēng)險投資公司和機構(gòu)投資者為主導(dǎo)的公司治理結(jié)構(gòu) ， 人類社會進入了全球化的市場經(jīng)濟時期 。 知識經(jīng)濟時代 （ 2） 這一時期 ， 人們認識到政府與市場一樣 ， 也存在缺陷和失靈的現(xiàn)象 。 政府失敗既表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟干預(yù)過度造成市場進一步失靈 ， 又表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟干預(yù)不足使市場無法正常運行 。同時 ， 政府還存在官僚主義猖獗 、 行政效率低下 、 官員特權(quán)橫行 、 機構(gòu)自我膨脹 、 管理費用高昂 、 財政赤字劇增 、 以權(quán)謀私嚴(yán)重 、 大量財政經(jīng)費落入特殊利益集團私囊等問題 。 因此 ，以 “ 失敗的政府 ” 去干預(yù) “ 失敗的市場 ” ， 必然是敗上加敗 。 知識經(jīng)濟時代 （ 3） 市場有失敗 ， 政府也有失敗 ， 那應(yīng)如何選擇 ？ 美國蘭德公司的研究報告 《 市場或政府 —— 權(quán)衡兩種不完善的選擇 》 (查 ?沃爾夫主持完成 ） 的結(jié)論是： 既要使政府在改善和擴展市場中發(fā)揮作用，又要利用市場力量改善政府功能。即利用政府彌補市場缺陷，利用市場克服政府失敗。 知識經(jīng)濟時代 （ 4） 因此 ， 當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)守夜人職能的自由主義 ， 也不贊成政府全面干預(yù)經(jīng)濟的干預(yù)主義 ， 而主張有選擇地干預(yù) “ 市場失敗 ” 。 ， 即政府只能干預(yù)市場的根本性失敗 ，不能干預(yù)市場的非根本性缺陷 。 在這一時期 ， 西方國家政府迫于財政壓力和債務(wù)負擔(dān) ， 開始實行公共服務(wù)社會化和市場化的改革 ， 并從部分公共產(chǎn)品領(lǐng)域退出 ， 注重發(fā)揮市場和其他非政府組織在公共產(chǎn)品與服務(wù)供給領(lǐng)域的作用 。 知識經(jīng)濟時代 （ 5） 現(xiàn)在許多西方國家將公共服務(wù)或部分政府職能委托給民間團體或私人管理。例如： 日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公共設(shè)施、修建學(xué)校等社會公共事務(wù)委托給地方自治體、民間團體或私人管理，除社會福利設(shè)施外，其他社會公共事務(wù)委托管理面達 80％左右。 美國大約有 35％的地方政府讓私營公司負責(zé)收集城市垃圾， 42％的地方政府使用私營企業(yè)經(jīng)營城市公共汽車系統(tǒng)。 知識經(jīng)濟時代 （ 5） 這一時期 ， 公共管理從具體內(nèi)容到組織形式都發(fā)生了根本性變化 。 首先是公共管理主體呈現(xiàn)多元化趨勢 ， 除了政府組織承擔(dān)公共事務(wù)的管理和公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給以外 ， 其他非政府的公共組織 ， 也在輔助政府承擔(dān)部分公共事務(wù)的管理和公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給責(zé)任 。 其次是社會公共事務(wù)呈現(xiàn)不斷擴展的趨勢 。 隨著社會的發(fā)展與進步 ， 一方面社會公共事務(wù)的具體內(nèi)容逐漸擴大 ， 整體性更加突出；另一方面社會公共事務(wù)涉及的地域范圍也逐漸擴大 ，并且出現(xiàn)了全球范圍的社會公共事務(wù) 。 知識經(jīng)濟時代 （ 6） 在這種背景下 ， 公共行政學(xué)者開始反思傳統(tǒng)行政弊病 ， 并提出 新公共管理理論 。 主要觀點： 公共行政應(yīng)從注重程序和過程轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)出和責(zé)任 ， 更清楚地設(shè)置公共組織目標(biāo) ， 更關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率 ， 更注重系統(tǒng)使用績效指標(biāo)衡量公共組織成果 ， 并強化國家的核心競爭能力 。 公共行政應(yīng)離開經(jīng)典的理想官僚制理論 ， 使公共行政組織與人力資源管理更為靈活 ， 用分權(quán)的管理取代高度集權(quán)的等級制組織結(jié)構(gòu) ， 使高級文官應(yīng)更傾向于負有政治責(zé)任而不僅僅是原來的無黨派傾向和政治中立 。 知識經(jīng)濟時代 （ 7） 主張公共部門進行企業(yè)化管理 ， 加強競爭和市場導(dǎo)向 ， 借用私營部門的管理理論 、 模式 、 原則 、 方法和技術(shù) ， 包括成本 —— 效益分析 、 全面質(zhì)量管理 、 目標(biāo)管理等 ， 全面提高公共部門的管理績效 。 認為政府的職能是 “ 掌舵 ” 而不是 “ 劃槳 ” 。政府應(yīng)集中精力做好公共政策的制定工作 ， 而把具體的公共服務(wù)性工作承包給私營企業(yè)和非營利性機構(gòu)去做 。 這樣 ， 政府就可居高臨下 ，用政策吸引競爭者 ， 保持最大的靈活性來應(yīng)付變化著的環(huán)境 ， 出色地扮演好自己的角色 。 知識經(jīng)濟時代 （ 8） 這一時期有代表性的理論主要有： 公共選擇理論 企業(yè)型政府理論 治理理論 第三節(jié) 公共管理代表性理論 公共選擇理論 企業(yè)型政府理論 治理理論與善治理論 公共選擇理論 （ 1） 公共選擇理論運用經(jīng)濟學(xué)的方法和基本假設(shè)來分析現(xiàn)實生活中政治個體和政治團體特別是政府的行為特征 ， 討論政策選擇和政府失靈問題 ， 并據(jù)此提出了改革政府公共政策選擇機制失靈的兩條思路 。 公共選擇理論的代表人物主要有布坎南等人 。 公共選擇理論 （ 2） 公共選擇理論認為 ， 人類社會由兩個市場組成 ，一個是經(jīng)濟市場 ， 另一個是政治市場 。 在經(jīng)濟市場上活動的主體是消費者和廠商 ， 他們之間交易的對象是私人物品 ， 人們通過貨幣選票來選擇能給他帶來最大滿足的私人物品 。 在政治市場上活動的主體是選民 、 利益集團和政治家 、 官員 ， 選民和利益集團是政治市場上的需求者 ， 政治家和官員是政治市場上的供給者 ， 他們之間交易的對象是公共物品 ， 人們通過民主選票來選擇能給他帶來最大利益的公共物品 、 政治家 、 政策法案和法律制度 。 公共選擇理論 （ 3） 在西方民主制度下 ， 把個人對公共物品的偏好轉(zhuǎn)換成集體選擇 ， 主要采用兩種決策體制： 一是代議民主制 ， 即議員代表公民投票表決； 二是直接民主制 ， 即全體公民直接投票表決 。 公共選擇理論認為 ， 這兩種決策選擇機制都不是最優(yōu)選擇機制或有效率的選擇機制 。 下面看看代議民主制 、 直接民主制的決策選擇情況 。 公共選擇理論 （ 4） 公共選擇理論認為 ， 政府是由政治家和政府官員組成的 ， 政府的行為和目標(biāo)在很大程度上受政治家和政府官員的動機支配 。 政治家從事政治活動的目的是追求政治支持最大化 ， 因此支持能贏得更多選票的政策 。 政治家為了獲得政治支持最大化 ， 往往屈服于代表特殊利益的壓力集團 。 政府官員則追求效用最大化即預(yù)算撥款最大化 ，因為政府官員的薪金 、 所在機構(gòu)或職員的規(guī)模 、社會名望 、 額外所得 、 權(quán)力和地位等 ， 直接與預(yù)算撥款規(guī)模正相關(guān) 。 公共選擇理論 （ 5） 在政治市場上 ， 政治家和政府官員在擴大政府預(yù)算規(guī)模上 “ 不謀而合 ” ： 一方面 ， 政治家對撥出的使公共物品產(chǎn)量最大化的預(yù)算感興趣 ， 因為滿足了選民對公共物品的需要將有助于保證他再次當(dāng)選； 另一方面 ， 政府官員希望最大化他的預(yù)算規(guī)模 ，因為這為他提供了獲得效用最大化的資源 。 這種由各自最大化動機出發(fā)的 “ 一拍即合 ” ，導(dǎo)致政府規(guī)模不斷膨脹 。 公共選擇理論 （ 6） 在西方民主制下 ， 通行的選擇規(guī)則主要有兩種： 一致同意規(guī)則和多數(shù)票 （ 通過 ） 規(guī)則 。 在一致同意規(guī)則下 ， 一項議案只有獲得全體投票人的一致贊成才能獲得通過 。 根據(jù)這種規(guī)則做出的集體決策可以滿足所有投票人的偏好 。 但在實際生活中 ， 除了像聯(lián)合國常任理事國會議等少數(shù)場合外 ， 一致同意規(guī)則很少被使用 。因為使用這種規(guī)則進行決策的成本太高 ， 需要大量的協(xié)商 、 磨合 、 討價還價 。 同時這種規(guī)則往往使多數(shù)人擁護的議案不能獲得通過 ， 使很多公共選擇有過程而沒有結(jié)果 。 公共選擇理論 （ 7） 多數(shù)票規(guī)則 是民主國家經(jīng)常使用的投票規(guī)則 。這種決策規(guī)則就是少數(shù)服從多數(shù) 。 這里的 “ 多數(shù) ” 可以是簡單多數(shù)即超過半數(shù) ， 也可以是特定多數(shù)如三分之二等 。 多數(shù)票規(guī)則也不是一種理想的公共選擇規(guī)則 。因為多數(shù)票規(guī)則沒有如實反映個人偏好的強度 ，按照多數(shù)票規(guī)則進行選擇往往難以獲得均衡的結(jié)果 。 同時 ， 在多數(shù)票規(guī)則下 ， 選擇的結(jié)果取決于多數(shù)人的偏好 ， 單個人的偏好對選擇結(jié)果影響很小 ， 因此會導(dǎo)致選民對公共選擇活動的冷漠 。 公共選擇理論 （ 8） 綜上所述 ， 在現(xiàn)行民主制度下 ， 沒有一種選擇機制稱得上最優(yōu)或有效率的選擇機制 。 西方民主制度既選出了像林肯 、丘吉爾和羅斯福這樣一些杰出的政治家 ，也選出了像希特勒 、 墨索里尼和庇隆這些給人類社會帶來災(zāi)難的政治家 。 公共選擇理論 （ 9） 既然政治市場上現(xiàn)行的選擇機制是失靈的 ， 那么出路何在 ？ 公共選擇理論為此提出了兩條思路： 一是市場化改革 ， 即把經(jīng)濟市場的競爭機制引入政治市場來提高后者的運行效率； 二是憲法制度改革 ， 即通過重新確立一套經(jīng)濟和政治活動的憲法規(guī)則來對政府權(quán)力施加憲法約束 ， 通過改革決策規(guī)則來改善政治 。 企業(yè)型政府理論 （ 1） 企業(yè)型政府理論的代表作 ， 是美國的戴維 奧斯本和特德 蓋布勒合著的 《 改革政府 》 一書 。 奧斯本和蓋布勒在 《 改革政府 》 一書中指出 ，那種適應(yīng)傳統(tǒng)工業(yè)社會的需要而設(shè)計的政府 ，帶有致命的弱點 ， 如龐大的機構(gòu) ， 集權(quán)式管理 ，標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一服務(wù)模式等 ， 因而不適應(yīng)瞬息萬變的信息社會和以知識密集為基礎(chǔ)的經(jīng)濟發(fā)展的需要 。 奧斯本和蓋布勒認為 ， 政府是我們用來解決社會問題的一種工具 。 現(xiàn)在這個工具過時了 ， 我們應(yīng)該重新塑造它 。 企業(yè)型政府理論 （ 2） 奧斯本和蓋布勒要重新塑造的政府是： 導(dǎo)航性的政府 。 政府應(yīng)集中精力做好遠景規(guī)劃 ，明確發(fā)展的方向與目標(biāo) ， 引導(dǎo)民間機構(gòu)去執(zhí)行 ， 即政府導(dǎo)航掌舵 ， 而把具體的服務(wù)性工作交給民間的營利和非營利性機構(gòu)承擔(dān) 。 還權(quán)于民的政府 。 政府應(yīng)將社會管理和服務(wù)的權(quán)力下放給社區(qū)和非政府組織 ， 讓民眾自己管理自己的事情 。