【文章內(nèi)容簡介】 這一時期的公共行政學理論被稱為傳統(tǒng)行政學理論 ， 其基本理論構架有三個：政治與行政分開理論；理性行政組織理論；企業(yè)管理取向的行政理論 。 知識經(jīng)濟時代 （ 1） 20世紀 80年代以來 ， 以信息技術 、 生物技術為代表的高新技術及產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展 ，人類社會開始邁入知識經(jīng)濟時代 。 這一時期占主導地位的經(jīng)濟組織形式是跨國公司 、 風險投資公司和機構投資者為主導的公司治理結構 ， 人類社會進入了全球化的市場經(jīng)濟時期 。 知識經(jīng)濟時代 （ 2） 這一時期 ， 人們認識到政府與市場一樣 ， 也存在缺陷和失靈的現(xiàn)象 。 政府失敗既表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟干預過度造成市場進一步失靈 ， 又表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟干預不足使市場無法正常運行 。同時 ， 政府還存在官僚主義猖獗 、 行政效率低下 、 官員特權橫行 、 機構自我膨脹 、 管理費用高昂 、 財政赤字劇增 、 以權謀私嚴重 、 大量財政經(jīng)費落入特殊利益集團私囊等問題 。 因此 ，以 “ 失敗的政府 ” 去干預 “ 失敗的市場 ” ， 必然是敗上加敗 。 知識經(jīng)濟時代 （ 3） 市場有失敗 ， 政府也有失敗 ， 那應如何選擇 ？ 美國蘭德公司的研究報告 《 市場或政府 —— 權衡兩種不完善的選擇 》 (查 ?沃爾夫主持完成 ） 的結論是： 既要使政府在改善和擴展市場中發(fā)揮作用，又要利用市場力量改善政府功能。即利用政府彌補市場缺陷，利用市場克服政府失敗。 知識經(jīng)濟時代 （ 4） 因此 ， 當代西方學者既不贊成政府只承擔守夜人職能的自由主義 ， 也不贊成政府全面干預經(jīng)濟的干預主義 ， 而主張有選擇地干預 “ 市場失敗 ” 。 ， 即政府只能干預市場的根本性失敗 ，不能干預市場的非根本性缺陷 。 在這一時期 ， 西方國家政府迫于財政壓力和債務負擔 ， 開始實行公共服務社會化和市場化的改革 ， 并從部分公共產(chǎn)品領域退出 ， 注重發(fā)揮市場和其他非政府組織在公共產(chǎn)品與服務供給領域的作用 。 知識經(jīng)濟時代 （ 5） 現(xiàn)在許多西方國家將公共服務或部分政府職能委托給民間團體或私人管理。例如： 日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公共設施、修建學校等社會公共事務委托給地方自治體、民間團體或私人管理，除社會福利設施外，其他社會公共事務委托管理面達 80％左右。 美國大約有 35％的地方政府讓私營公司負責收集城市垃圾， 42％的地方政府使用私營企業(yè)經(jīng)營城市公共汽車系統(tǒng)。 知識經(jīng)濟時代 （ 5） 這一時期 ， 公共管理從具體內(nèi)容到組織形式都發(fā)生了根本性變化 。 首先是公共管理主體呈現(xiàn)多元化趨勢 ， 除了政府組織承擔公共事務的管理和公共產(chǎn)品與服務的供給以外 ， 其他非政府的公共組織 ， 也在輔助政府承擔部分公共事務的管理和公共產(chǎn)品與服務的供給責任 。 其次是社會公共事務呈現(xiàn)不斷擴展的趨勢 。 隨著社會的發(fā)展與進步 ， 一方面社會公共事務的具體內(nèi)容逐漸擴大 ， 整體性更加突出；另一方面社會公共事務涉及的地域范圍也逐漸擴大 ，并且出現(xiàn)了全球范圍的社會公共事務 。 知識經(jīng)濟時代 （ 6） 在這種背景下 ， 公共行政學者開始反思傳統(tǒng)行政弊病 ， 并提出 新公共管理理論 。 主要觀點： 公共行政應從注重程序和過程轉向注重產(chǎn)出和責任 ， 更清楚地設置公共組織目標 ， 更關心公共部門直接提供服務的效率 ， 更注重系統(tǒng)使用績效指標衡量公共組織成果 ， 并強化國家的核心競爭能力 。 公共行政應離開經(jīng)典的理想官僚制理論 ， 使公共行政組織與人力資源管理更為靈活 ， 用分權的管理取代高度集權的等級制組織結構 ， 使高級文官應更傾向于負有政治責任而不僅僅是原來的無黨派傾向和政治中立 。 知識經(jīng)濟時代 （ 7） 主張公共部門進行企業(yè)化管理 ， 加強競爭和市場導向 ， 借用私營部門的管理理論 、 模式 、 原則 、 方法和技術 ， 包括成本 —— 效益分析 、 全面質(zhì)量管理 、 目標管理等 ， 全面提高公共部門的管理績效 。 認為政府的職能是 “ 掌舵 ” 而不是 “ 劃槳 ” 。政府應集中精力做好公共政策的制定工作 ， 而把具體的公共服務性工作承包給私營企業(yè)和非營利性機構去做 。 這樣 ， 政府就可居高臨下 ，用政策吸引競爭者 ， 保持最大的靈活性來應付變化著的環(huán)境 ， 出色地扮演好自己的角色 。 知識經(jīng)濟時代 （ 8） 這一時期有代表性的理論主要有： 公共選擇理論 企業(yè)型政府理論 治理理論 第三節(jié) 公共管理代表性理論 公共選擇理論 企業(yè)型政府理論 治理理論與善治理論 公共選擇理論 （ 1） 公共選擇理論運用經(jīng)濟學的方法和基本假設來分析現(xiàn)實生活中政治個體和政治團體特別是政府的行為特征 ， 討論政策選擇和政府失靈問題 ， 并據(jù)此提出了改革政府公共政策選擇機制失靈的兩條思路 。 公共選擇理論的代表人物主要有布坎南等人 。 公共選擇理論 （ 2） 公共選擇理論認為 ， 人類社會由兩個市場組成 ，一個是經(jīng)濟市場 ， 另一個是政治市場 。 在經(jīng)濟市場上活動的主體是消費者和廠商 ， 他們之間交易的對象是私人物品 ， 人們通過貨幣選票來選擇能給他帶來最大滿足的私人物品 。 在政治市場上活動的主體是選民 、 利益集團和政治家 、 官員 ， 選民和利益集團是政治市場上的需求者 ， 政治家和官員是政治市場上的供給者 ， 他們之間交易的對象是公共物品 ， 人們通過民主選票來選擇能給他帶來最大利益的公共物品 、 政治家 、 政策法案和法律制度 。 公共選擇理論 （ 3） 在西方民主制度下 ， 把個人對公共物品的偏好轉換成集體選擇 ， 主要采用兩種決策體制： 一是代議民主制 ， 即議員代表公民投票表決； 二是直接民主制 ， 即全體公民直接投票表決 。 公共選擇理論認為 ， 這兩種決策選擇機制都不是最優(yōu)選擇機制或有效率的選擇機制 。 下面看看代議民主制 、 直接民主制的決策選擇情況 。 公共選擇理論 （ 4） 公共選擇理論認為 ， 政府是由政治家和政府官員組成的 ， 政府的行為和目標在很大程度上受政治家和政府官員的動機支配 。 政治家從事政治活動的目的是追求政治支持最大化 ， 因此支持能贏得更多選票的政策 。 政治家為了獲得政治支持最大化 ， 往往屈服于代表特殊利益的壓力集團 。 政府官員則追求效用最大化即預算撥款最大化 ，因為政府官員的薪金 、 所在機構或職員的規(guī)模 、社會名望 、 額外所得 、 權力和地位等 ， 直接與預算撥款規(guī)模正相關 。 公共選擇理論 （ 5） 在政治市場上 ， 政治家和政府官員在擴大政府預算規(guī)模上 “ 不謀而合 ” ： 一方面 ， 政治家對撥出的使公共物品產(chǎn)量最大化的預算感興趣 ， 因為滿足了選民對公共物品的需要將有助于保證他再次當選； 另一方面 ， 政府官員希望最大化他的預算規(guī)模 ，因為這為他提供了獲得效用最大化的資源 。 這種由各自最大化動機出發(fā)的 “ 一拍即合 ” ，導致政府規(guī)模不斷膨脹 。 公共選擇理論 （ 6） 在西方民主制下 ， 通行的選擇規(guī)則主要有兩種： 一致同意規(guī)則和多數(shù)票 （ 通過 ） 規(guī)則 。 在一致同意規(guī)則下 ， 一項議案只有獲得全體投票人的一致贊成才能獲得通過 。 根據(jù)這種規(guī)則做出的集體決策可以滿足所有投票人的偏好 。 但在實際生活中 ， 除了像聯(lián)合國常任理事國會議等少數(shù)場合外 ， 一致同意規(guī)則很少被使用 。因為使用這種規(guī)則進行決策的成本太高 ， 需要大量的協(xié)商 、 磨合 、 討價還價 。 同時這種規(guī)則往往使多數(shù)人擁護的議案不能獲得通過 ， 使很多公共選擇有過程而沒有結果 。 公共選擇理論 （ 7） 多數(shù)票規(guī)則 是民主國家經(jīng)常使用的投票規(guī)則 。這種決策規(guī)則就是少數(shù)服從多數(shù) 。 這里的 “ 多數(shù) ” 可以是簡單多數(shù)即超過半數(shù) ， 也可以是特定多數(shù)如三分之二等 。 多數(shù)票規(guī)則也不是一種理想的公共選擇規(guī)則 。因為多數(shù)票規(guī)則沒有如實反映個人偏好的強度 ，按照多數(shù)票規(guī)則進行選擇往往難以獲得均衡的結果 。 同時 ， 在多數(shù)票規(guī)則下 ， 選擇的結果取決于多數(shù)人的偏好 ， 單個人的偏好對選擇結果影響很小 ， 因此會導致選民對公共選擇活動的冷漠 。 公共選擇理論 （ 8） 綜上所述 ， 在現(xiàn)行民主制度下 ， 沒有一種選擇機制稱得上最優(yōu)或有效率的選擇機制 。 西方民主制度既選出了像林肯 、丘吉爾和羅斯福這樣一些杰出的政治家 ，也選出了像希特勒 、 墨索里尼和庇隆這些給人類社會帶來災難的政治家 。 公共選擇理論 （ 9） 既然政治市場上現(xiàn)行的選擇機制是失靈的 ， 那么出路何在 ？ 公共選擇理論為此提出了兩條思路： 一是市場化改革 ， 即把經(jīng)濟市場的競爭機制引入政治市場來提高后者的運行效率； 二是憲法制度改革 ， 即通過重新確立一套經(jīng)濟和政治活動的憲法規(guī)則來對政府權力施加憲法約束 ， 通過改革決策規(guī)則來改善政治 。 企業(yè)型政府理論 （ 1） 企業(yè)型政府理論的代表作 ， 是美國的戴維 奧斯本和特德 蓋布勒合著的 《 改革政府 》 一書 。 奧斯本和蓋布勒在 《 改革政府 》 一書中指出 ，那種適應傳統(tǒng)工業(yè)社會的需要而設計的政府 ，帶有致命的弱點 ， 如龐大的機構 ， 集權式管理 ，標準化的統(tǒng)一服務模式等 ， 因而不適應瞬息萬變的信息社會和以知識密集為基礎的經(jīng)濟發(fā)展的需要 。 奧斯本和蓋布勒認為 ， 政府是我們用來解決社會問題的一種工具 。 現(xiàn)在這個工具過時了 ， 我們應該重新塑造它 。 企業(yè)型政府理論 （ 2） 奧斯本和蓋布勒要重新塑造的政府是： 導航性的政府 。 政府應集中精力做好遠景規(guī)劃 ，明確發(fā)展的方向與目標 ， 引導民間機構去執(zhí)行 ， 即政府導航掌舵 ， 而把具體的服務性工作交給民間的營利和非營利性機構承擔 。 還權于民的政府 。 政府應將社會管理和服務的權力下放給社區(qū)和非政府組織 ， 讓民眾自己管理自己的事情 。