【文章內(nèi)容簡介】 月財政部發(fā)布 “ 43號文 ” ， 明確提出剝離城投公司的政府融資職能 ， 提出 “ 推廣使用政府與社會資本合作模式 。 鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式 ， 參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營 。 ” 過去地方政府的投融資需求很大 ， 但大家并沒有動力去推動 PPP， 核心原因就是城投公司作為地方融資平臺把融資問題解決了 ， 地方政府借由這個 “ 影子 ” 突破了地方政府舉債的限制 ，輕松加杠桿 。 但 43號文把這些 “ 歪門 ” 給堵死了 ， “ 正門 ” (地方政府債券 )還沒有完全打開 ， 地方政府自然有動力去尋找新的融資渠道 ， 這實際上為 PPP模式的起飛埋下了最重要的種子 ， 當(dāng)然也為日后 PPP的變味埋下了隱患 。 48 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 二 初期探索階段，部委推動為主 （ 2） 點燃熱情 ： 43號文倒逼地方尋找出路 隨后的新預(yù)算法為 PPP推波助瀾 。 2023年 1月 1日 ， 預(yù)算法新規(guī)開始執(zhí)行 ， 規(guī)定 “ 除法律另有規(guī)定外 ， 地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保 ” ， 切斷了隸屬于政府的融資平臺公司特別是城投公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道 ，進一步強化了 43號文件促進 PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運營的精神 ， 進一步為 PPP推波助瀾 。 49 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 二 初期探索階段，部委推動為主 （ 2） 點燃熱情 ： 43號文倒逼地方尋找出路 另外 ， 預(yù)算法新規(guī)注重績效 ， 要求 “ 各級政府 、 各部門 、 各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價 ” ， 對社會資本的運營能力提出了更大的挑戰(zhàn) ， 并且 ， PPP項目中涉及財政性資金支付的 ， 均應(yīng)依法納入預(yù)算 ， 并應(yīng)經(jīng)人大審批 ， 規(guī)范財政資金使用流程 ， 提高財政資金的使用效率 。 50 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 二 初期探索階段，部委推動為主 （ 3） 財政部推動 ：頒布指南，成立 PPP中心，推出示范項目。 2023年 11月和 12月，財政部和發(fā)改委分別頒布了 《 政府和社會資本合作模式操作指南 (試行 )》 和 《 關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見 》從項目操作流程、創(chuàng)新金融支持等多層次多角度指導(dǎo) PPP項目運作實施，標(biāo)志著 PPP正從理論走向?qū)嵺`。 2023年 12月，財政部成立 PPP中心 ，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計和國際交流等，并公布首批示范項目，共計 30個，總投資規(guī)模約 1800億元。示范項目是由各省財政部門推薦，財政部組織專家評審選出的，涉及 軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等 多個方面，以存量項目為主，且多已投入運行。 51 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 二 初期探索階段，部委推動為主 （ 3） 財政部推動 ：頒布指南，成立 PPP中心，推出示范項目。 2023年 4月，財政部印發(fā) 《 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引 》 ，要求財政部門在識別和測算 PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任后，采用定量和定性分析方法進行財政承受能力評估?！巴ㄟ^論證”的項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用 PPP模式。希望借助于此，規(guī)范 PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風(fēng)險，實現(xiàn) PPP 可持續(xù)發(fā)展。 52 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 二 初期探索階段，部委推動為主 （ 4） 發(fā)改委推動 ：聯(lián)合國開行引導(dǎo)開發(fā)性金融支持 PPP。 2023 年 3月，發(fā)改委聯(lián)合國開行發(fā)布 《 關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知 》 ，要求加強與開發(fā)銀行等金融機構(gòu)的溝通合作，及時共享 PPP信息，協(xié)調(diào)解決項目融資和建設(shè)中存在的問題和困難，旨在充分發(fā)揮好開發(fā)性金融在增加公共產(chǎn)品供給的作用，充分利用開發(fā)性金融的引導(dǎo)示范效應(yīng)，為融資工作的順利推進創(chuàng)造條件。 總體來看， 新 PPP在這個階段真正的出生了 ，簽約量從無到有，邊際改善很大，與此同時，各地也開始大規(guī)模的收集匯總 PPP項目，為下一步的發(fā)改委項目庫做準(zhǔn)備。但 這個階段主要還是發(fā)改委和財政部從部委層面各自為戰(zhàn) ，中間產(chǎn)生了很多部門協(xié)調(diào)的問題，也直接觸發(fā)了接下來政策的進一步升級。 53 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動 2023年 5月到 2023年 11月 ，加速爆發(fā)階段，中央頂層推動。 2023年 5月是近幾年中國宏觀政策的一個 重要拐點 。 4月底政治局會議對經(jīng)濟形勢判斷發(fā)生重要變化，首次提出“經(jīng)濟下行壓力較大”，整個宏觀政策的重心開始從供給收縮向需求擴張轉(zhuǎn)移，穩(wěn)增長的權(quán)重明顯上升。從 5月開始，國務(wù)院各部委開始積極落實中央的穩(wěn)增長要求，而PPP作為 43號文之后地方政府最重要的融資方式之一，自然不可能缺席這場穩(wěn)增長盛宴。 54 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動 （ 1） PPP小“基本法” ：六部委聯(lián)合發(fā)布特許經(jīng)營管理辦法。 2023 年 4月，財政部、發(fā)改委、住建部等六部委聯(lián)合發(fā)布 《 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 》 ，于 2023年 6月 1日起施行，是現(xiàn)有 PPP立法中效力層級較高的。 《 辦法 》 明確界定了特許經(jīng)營的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點強調(diào)了財政預(yù)算制度對于特許經(jīng)營活動的約束、項目前期融資方案的制定和創(chuàng)新融資渠道，并規(guī)定績效評價強化對項目運營的監(jiān)管。在特許經(jīng)營與 PPP的關(guān)系上，官方的解釋是特許經(jīng)營只是 PPP的一種模式，大家雖然把這個 《 辦法 》 稱為 PPP基本法，但嚴(yán)格意義上講，這只能 算是一個 PPP小基本法。 55 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動 （ 2）首次登上常務(wù)會 ：國務(wù)院常務(wù)會議部署推廣 PPP。 2023年 5 月 13日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議 ，部署推廣PPP模式時明確表示，在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，推廣 PPP模式，是當(dāng)前穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動投資增長的有效手段。并特別提出支持地方政府與金融機構(gòu)共同設(shè)立基金 ，用好稅收優(yōu)惠、獎勵資金、轉(zhuǎn)移支付等手段，多措并舉吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項目的投資與運營管理，自此， PPP成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的主要著力點。 56 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動 （ 3）“里程碑”文件 ：三部委齊推 PPP指導(dǎo)意見，放開融資平臺限制。 2023年 5月，財政部、發(fā)改委、人民銀行三部門聯(lián)合發(fā)布 《 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見 》 ，并由國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)，這是中央層面專門針對 PPP出臺 第一份重磅文件 ，這成為觸發(fā) PPP加速爆發(fā)的一個 里程碑式文件 。 57 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動 （ 3）“里程碑”文件 ：三部委齊推 PPP指導(dǎo)意見，放開融資平臺限制。 《 意見 》 的內(nèi)容并無太多新意，主要是 系統(tǒng)闡釋了推廣 PPP的重大意義 ，并對實施過程中的總體要求、制度體系、實施路徑、政策保障、組織實施進行了詳細(xì)的說明，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào) PPP項目推廣實施。但值得一提的是， 《 意見 》 放開了融資平臺參與地方政府 PPP項目的限制 ，規(guī)定已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的融資平臺公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。 58 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動 （ 4）項目大潮來襲 ：發(fā)改委推出 PPP項目庫 2023 年 5月，發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站上 開辟 PPP項目庫專欄 ，公布首批推介項目，共計 1043個，總投資 ，涵蓋 水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域 。如果說半年前，財政部的示范項目是試水，那發(fā)改委便開始大刀闊斧推廣 PPP，明確標(biāo)明項目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的 PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，吸引社會資本聯(lián)系參與。 值得注意的是，在讓地方上報 PPP項目庫的過程中，被 43號文憋壞了的地方政府開始瘋狂的包裝 PPP項目。很多地方把很多過去的難點項目包裝成 PPP混入項目庫， 各地一時掀起了 PPP推介的浪潮， PPP開始異化為一種融資模式 。 59 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動 （ 4）項目大潮來襲 ：發(fā)改委推出 PPP項目庫 總體來看，從 2023年 5月 中央的頂層設(shè)計明確 之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。第一，幾個代表性的省市先后召開 PPP簽約大會進行集中推介、招標(biāo)和簽約，簽約規(guī)模急劇攀升。第二，簽約的好項目越來越多，一些經(jīng)典項目產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)，形成良性循環(huán)，加快了簽約速度。第三，一些地方開始成立地方性的 PPP引導(dǎo)基金，真金白銀的刺激了 PPP發(fā)展。總體來看，由于政策陸續(xù)突破，前期積累的 好項目多，而且問題還未充分暴露， PPP各方還 處于蜜月期 ，所以 PPP經(jīng)歷了發(fā)展最快的一段時 期。 60 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動 （ 4）項目大潮來襲 ：發(fā)改委推出 PPP項目庫 好項目落地 首單 PPP城際高鐵項目簽約，濟青高鐵濰坊段 PPP招標(biāo)大獲成功 2023 年 6月 8日，作為中國高鐵首單、濰坊首次 PPP項目，濟青高鐵濰坊段沿線土地征收拆遷 43億元 PPP項目，在招標(biāo)階段成功吸引到400億社會資本投標(biāo)，為 PPP項目的推廣打響了頭炮。最終，成功通過競爭性磋商方式，在 11家社會資本中選定了一家社會資本。中國郵政儲蓄銀行及其合作資本方成功中標(biāo)，復(fù)星、中信民營資本敗走首單高鐵項目。 61 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動 （ 4）項目大潮來襲 ：發(fā)改委推出 PPP項目庫 地方集中推廣 重慶市敢為人先，集中簽約 1300億 PPP項目，改革全面推開 重慶作為改革的先行者，一直敢為人先。在 PPP項目的推廣上也不例外，按照黃奇帆的計劃： 2023年到 2023年由政府導(dǎo)向的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目有 18000 億元，其中 8000億元以 PPP模式實施，也就是從 2023年到 2023年的6年期間，平均每年有 1300億元的 PPP項目推出。 2023年 7月 27日，重慶市已完成 2023年 33個總金額為 1300億元的 PPP項目集中簽約。其中重慶中國建筑 [% 資金 研報 ]集團有 5個 PPP合作項目與重慶市政府達成意向協(xié)議，分別是軌道交通九號線、重慶沙坪壩鐵路樞紐綜合改造工程、曾家?guī)r嘉陵江大橋、白居寺長江大橋、郭家沱長江大橋。由此可見，基建投資作為穩(wěn)增長的重要抓手，依然是 PPP項目的主力軍。 62 江新 第二章 中國 PPP政策與發(fā)展脈絡(luò)全梳理 三 加速爆發(fā)階段，中央頂層推動 （ 4） 項目大潮來襲 ：發(fā)改委推出 PPP項目庫 資金引導(dǎo) 首只地方 PPP基金 ， 發(fā)改委批復(fù)河南 1000億 PPP發(fā)展投資基金 2023 年 7月 ， 發(fā)改委批復(fù)河南投資集團籌備 PPP發(fā)展投資基金 ， 總規(guī)模 1000億元 ， 這是全國第一只獲得國家批復(fù)的 PPP基金 。 1000億元 PPP發(fā)展投資基金是母基金 ， 以撬動更多的社會資本 。 依據(jù) 《 河南省 PPP開發(fā)性基金設(shè)立方案 》 ， 基金將按照優(yōu)惠的資金成本給 PPP項目提供資本支持 。 對于新增項目 ， 基金按照項目公司中政府出資部分的 30%給予資本金支持 ， 總投資在 10億元以下 (含 )的單個項目最高支持 2023萬元 ， 總投資超過 10億元的項目最高支持 5000 萬元 。對于存量項目采用 PPP模式改造的 ， 基金按不超過項目總投資的 5