【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 司社區(qū)黨組織街道辦事處居民委員會(huì)指導(dǎo) 產(chǎn)生 負(fù)責(zé) 領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)指導(dǎo) 合同指導(dǎo)四、社區(qū)管理組織的功能（五）穩(wěn)定功能（四）協(xié)調(diào)功能（三）組織功能（二）管理功能（一）滿足需求功能社區(qū)管理組織的功能第三節(jié) 我國(guó)社區(qū)管理體制的歷史沿革? 新中國(guó)成立后，我國(guó)在城市基層社會(huì)逐步建立了以 “單位制 ” 為主、以基層地區(qū)管理（ “ 街居制 ” ）為輔的管理體制。國(guó)家通過(guò)單位這一組織形式管理職工，通過(guò)街居體系管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市全體社會(huì)成員的控制和整合，達(dá)到了社會(huì)穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。但是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型之后，單位制逐漸被打破，單位管理模式趨于失效。街居制也由于基層社會(huì)的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實(shí)難題，在管理上陷入困境。因此，城市基層社會(huì)迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來(lái)解決社會(huì)中出現(xiàn)的問(wèn)題和各種矛盾，承擔(dān)起重新整合社會(huì)的功能。社區(qū)制的出現(xiàn)是一種必然要求，它改變了傳統(tǒng)的城市基層社會(huì)管理的理念和方法，必將在未來(lái)對(duì)我國(guó)城市社會(huì)的發(fā)展起到重大的作用。 一、走入歷史的單位制? 單位制是新中國(guó)成立后社會(huì)管理的產(chǎn)物，單位是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。? 1986年，哈佛大學(xué)社會(huì)學(xué)教授 華爾德《共產(chǎn)黨社會(huì)的新傳統(tǒng)主義 —— 中國(guó)工業(yè)中的工作環(huán)境和權(quán)力結(jié)構(gòu)》最早對(duì)中國(guó)的單位制進(jìn)行研究，他通過(guò)對(duì)80多位內(nèi)地國(guó)有企業(yè)的職工進(jìn)行倡導(dǎo)500小時(shí)的訪談，加上對(duì)中國(guó)文件的閱讀，對(duì)中國(guó)工業(yè)中的工作和權(quán)威問(wèn)題進(jìn)行了研究。? 研究指出：中國(guó)的國(guó)有企業(yè)是一種完全不同于西方企業(yè)組織形式的獨(dú)特的組織形式。特點(diǎn)一是制度性的依附，二是工廠的制度文化? 1989年，路風(fēng)發(fā)表了《單位：一種特殊的社會(huì)組織形式》。明確提出了單位體制的概念。認(rèn)為所謂單位是我國(guó)各種社會(huì)組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制的基礎(chǔ)。劉震云，著名作家。 1958年 5月生于河南省延津縣。1973年至 1978年服兵役。 1978年至 1982年就讀于北京大學(xué)中文系。 1982年開(kāi)始發(fā)表作品，現(xiàn)有長(zhǎng)篇小說(shuō)《故鄉(xiāng)天下黃花》、《故鄉(xiāng)相處流傳》、《故鄉(xiāng)面和花朵》 (四卷 )、《一腔廢話》等，作品集《劉震云文集》 (四卷 )、《劉震云》等，中短篇小說(shuō)《塔鋪》、《新兵連》、《單位》、《一地雞毛》、《溫故一九四二》等。共四百多萬(wàn)字。作品多次獲獎(jiǎng)、被評(píng)介、改編和翻譯。 建議閱讀小說(shuō) 《新兵連》、《單位》、《一地雞毛》。路風(fēng)， 1989，《單位：一種特殊的社會(huì)組織形式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》第 1期。路風(fēng) 1993，《中國(guó)單位體制的起源和形式》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊，第 5期。潭深， 1991，《城市單位保障的形成及特點(diǎn)》，《社會(huì)學(xué)研究》第 5期。于顯洋， 1991，《單位意識(shí)的社會(huì)學(xué)分析》，《社會(huì)學(xué)研究》第 5期。李漢林， 1993，《中國(guó)單位現(xiàn)象與城市社區(qū)的整合機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》第 5期。吳曉剛， 1994，《從人身依附到利益依賴》，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系碩士論文。李路路、李漢林、王奮宇， 1994，《中國(guó)的單位現(xiàn)象與體制改革》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》（香港）春季卷。王滬寧， 1995，《從單位到社會(huì)：社會(huì)調(diào)控體系的再造》，《公共行政與人力資源》第 1期。李猛、周飛舟、李康， 1996，《單位：制度化組織的內(nèi)部機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》（香港）秋季卷。李路路、李漢林， 1999a，《資源與交換：中國(guó)單位組織中的依賴性結(jié)構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》 4期。 2023b，《中國(guó)的單位組織：權(quán)力、資源與交換》，浙江人民出版社。李漢林、李路路， 2023，《單位成員的滿意度和相對(duì)剝奪感》，《社會(huì)學(xué)研究》第 2期。劉建軍， 2023，《單位中國(guó)：社會(huì)調(diào)控體系中的個(gè)人、組織與國(guó)家》，天津人民出版社。（一）單位制產(chǎn)生的原因? 從實(shí)際的社會(huì)歷史過(guò)程來(lái)看，三個(gè)因素對(duì)于單位體制的形成具有重要意義。? 第一，新中國(guó)政治關(guān)系的歷史特點(diǎn)。? 第二， “ 革命后的 ” 社會(huì)體制逐漸被建立起來(lái)后，工業(yè)化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的矛盾成為另一個(gè)重要矛盾。? 第三，對(duì)科層體制和法制的破壞。(一 ) 單位制的功能 單位制的功能政治動(dòng)員 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 社會(huì)控制（二）單位制的后果? 1．總體性社會(huì) ? 1949年后大陸建立起的是一個(gè)總體性社會(huì)，即一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會(huì)。在這種社會(huì)中，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)以及各種社會(huì)資源實(shí)行全面的壟斷，政治、經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)三個(gè)中心高度重疊，國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)實(shí)行全面控制。而總體性社會(huì)的形成，是通過(guò)單位制這個(gè)組織中介來(lái)實(shí)現(xiàn)的。 ? 2．依賴性人格 ? 首先，在單位制度下，國(guó)家控制的資源通過(guò)單位來(lái)調(diào)配。對(duì)于單位成員來(lái)說(shuō)，單位是生活福利的唯一來(lái)源 ? 其次，單位制還限制了其成員的生活空間。? 總起來(lái)說(shuō)，單位通過(guò)壟斷政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，形成了對(duì)單位成員的支配關(guān)系；通過(guò)嚴(yán)格控制單位成員的社會(huì)自由流動(dòng)，造成了單位成員空間的封閉。沒(méi)有自由流動(dòng)的資源，缺乏自由流動(dòng)的空間，單位成員只有全面依附單位，最終造就了依賴性的人格。 （三）單位制的崩潰? 改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立 , 包括個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)成份獲得快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會(huì)發(fā)生了根本性變革。? 在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，單位制整合社會(huì)的組織功能日益弱化。這些都使得單位制失去了生存的土壤，不得不走向崩潰瓦解的地步。二、身陷困境的街居制? 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國(guó)對(duì)社會(huì)的管理以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔。地區(qū)管理主要是通過(guò)街道辦事處和居民委員會(huì)這兩個(gè)行政建制的組織來(lái)開(kāi)展工作，通稱為街居制。 ? 在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的今天，街居制面臨著很多新的問(wèn)題，越來(lái)越不符合城市社會(huì)發(fā)展的需要。 （一）街居制的演變歷程? 新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)街居制的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段： ? 1．創(chuàng)立階段? 2．膨脹階段? 3．曲折階段? 4．恢復(fù)與發(fā)展階段創(chuàng)立階段? 政府文獻(xiàn)和社會(huì)媒體對(duì)居民委員會(huì)的起源和發(fā)展多有不確切的表述，曾有 53年起源于北京、天津、武漢的模糊說(shuō)法，也有50年最早發(fā)端于天津的觀點(diǎn)，還有的把上海 1949年成立的福利會(huì)說(shuō)成是 “ 新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì) ” 等；從檔案材料看，我國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)最早是在 1949年 10月出現(xiàn)的，它既不是在京津，也不是武漢，而是在杭州。同年 12月 1日，杭州市府頒布了新中國(guó)歷史上關(guān)于建立城市居民委員會(huì)的第一份政令，居民委員會(huì)很快便在杭州全市統(tǒng)一發(fā)展。國(guó)家后來(lái)的法律文本與這份政令如出一轍。 ? 杭州自清以來(lái)實(shí)行街村制， 1934年（民國(guó)２３年），國(guó)民黨行政院通令各省市建立保甲組織，以戶為單位， 10戶 1甲， 10甲 1保， 3保以上為聯(lián)保辦事處。杭州市于民國(guó) 25年 3月就編制完竣，坊、保、甲層層設(shè)置十分嚴(yán)密。鄉(xiāng)區(qū)（原四、五、六、七、八區(qū)公所）計(jì)編 65坊、 517保、5999甲，城區(qū)（原一、二、三區(qū)公所）更有省會(huì)警管區(qū)制與保甲制雙重管控。? 保甲制實(shí)行管、教、養(yǎng)、衛(wèi)并重原則，清查戶口、登記戶籍、監(jiān)視居民、制定規(guī)約、攤派經(jīng)費(fèi)、征收捐稅、強(qiáng)征壯丁執(zhí)行當(dāng)?shù)鼐瘎?wù)、搜查緝捕，進(jìn)行 “黨化 ”教育，推行聯(lián)保連坐，使最基層組織軍事化、專制化、特務(wù)化，在社會(huì)最基層形成了一道嚴(yán)密的監(jiān)視網(wǎng)，加強(qiáng)了對(duì)城鄉(xiāng)人民的控制和束縛，是大地主、大資產(chǎn)階級(jí)專政在城市的基層支柱。? 1949年 5月 3日拂曉，人民解放軍第三野戰(zhàn)軍第七兵團(tuán)的先頭部隊(duì)經(jīng)過(guò)九溪搶占錢塘江大橋，強(qiáng)力攻城，杭州解放。國(guó)民黨在杭州的政權(quán)隨之覆滅。 5月 24日，杭州市人民政府成立， 8月，杭州市軍事管制委員會(huì)和市人民政府根據(jù)中央政務(wù)院關(guān)于三萬(wàn)人以上人口的城市均須召開(kāi)各界人民代表會(huì)議的決定，為了廣泛聽(tīng)取和采納各界人民的意見(jiàn)，支持政府工作，召開(kāi)杭州市第一屆各界人民代表會(huì)議第一次會(huì)議，并設(shè)主席團(tuán)處理日常事務(wù)；基層政權(quán)機(jī)關(guān)的設(shè)置由于缺乏經(jīng)驗(yàn)還在摸索中。? 5月初解放軍軍事管制委員會(huì)先期接管杭州市國(guó)民黨政府的 8個(gè)區(qū)公所，改第 1區(qū)為上城區(qū)，第 2區(qū)為中城區(qū)，第 3區(qū)為江干區(qū) …… ，建立區(qū)委、區(qū)人民政府， 8月又根據(jù)平津地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，取消區(qū)委區(qū)政府，改設(shè)區(qū)公所。各級(jí)組織機(jī)構(gòu)建了又撤，撤了又建，反反復(fù)復(fù)，區(qū)以下設(shè)置和居民的組織工作尚未提上議事日程。浙江是蔣介石的老家，杭州基層的情況不同于局面已經(jīng)得到控制的北方城市，居民構(gòu)成十分復(fù)雜。? 進(jìn)城后，新生政權(quán)對(duì)華東這一局面還估計(jì)不足，擔(dān)心馬上取消保甲組織會(huì)對(duì)當(dāng)前治安和稅收立即產(chǎn)生影響，試圖盡量通過(guò)保甲組織維持居民區(qū)的格局，暫不采取斷然措施。當(dāng)時(shí)中共浙江省委辦公廳發(fā)出通報(bào)，對(duì)偽保甲組織提出幾條處理意見(jiàn)。? 一是對(duì)鄉(xiāng)一級(jí)組織原則上取消，但因工作開(kāi)始，情況不了解，人員不足用，偽鄉(xiāng)組織確定暫時(shí)存在，對(duì)個(gè)別壞的偽鄉(xiāng)長(zhǎng)立即取消。? 二是對(duì)偽保甲長(zhǎng)分三種類型作不同的處理，對(duì)個(gè)別壞的偽保甲長(zhǎng)按華東局的指示立即取消；對(duì)在游擊隊(duì)活動(dòng)時(shí)忠實(shí)敵人，應(yīng)付我們的兩面派，宣告他們過(guò)去的反動(dòng)性，號(hào)召他們立功贖罪；對(duì)應(yīng)付敵人忠實(shí)我們的，號(hào)召他們功上加功，為人民服務(wù)。估計(jì)隨著形勢(shì)發(fā)展，保甲人員會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)變。? 但是，情況沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。當(dāng)時(shí)解放軍占領(lǐng)南京不久，國(guó)民黨散兵游勇四處逃竄，殘余勢(shì)力在杭州的地下活動(dòng)十分猖獗，國(guó)民黨空軍飛機(jī)在天上轟炸，很多保甲長(zhǎng)心存僥幸，并不配合。居民很難發(fā)動(dòng)，不敢出來(lái)工作，政府的政令傳達(dá)不下去，防火防盜、衛(wèi)生防疫、烈軍屬及困難群眾救濟(jì)很多工作無(wú)法開(kāi)展。? 由于警力不足，防匪、防特形勢(shì)嚴(yán)峻，不但城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活秩序缺乏保障，就連干部安全也難保障。當(dāng)時(shí)，中城區(qū)公所趙槐區(qū)長(zhǎng)反映，目前我們工作在群眾中常有便衣匪特刺探，既須斗志又須斗火，本區(qū)警備力量很差，需要補(bǔ)充槍支。? 區(qū)公所曾有發(fā)動(dòng)居民委員會(huì)的想法，公安分局仍顧不上，不取消保甲制，長(zhǎng)此下去，不是辦法。建議與公安局研討，下緊急通知。? 10月 17日，浙江省人民政府發(fā)布了取消保甲，建立農(nóng)村鄉(xiāng)、村政權(quán)的指示，提出農(nóng)村工作的方案，開(kāi)始對(duì)農(nóng)村采取行動(dòng)。根據(jù)這一局勢(shì)，杭州市人民政府立即重新研究對(duì)策，由杭州市民政局提出居民委員會(huì)的籌建工作方案，經(jīng)區(qū)長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議討論，決定在上城、下城和江干區(qū)先行試點(diǎn)。? 區(qū)長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的決定和省政府的指示精神很快得到貫徹。 10月 28日，從上城區(qū)傳來(lái)消息 ——“ 一個(gè)居民委員會(huì)已經(jīng)宣布成立 ” 。上城區(qū)長(zhǎng)田奎榮在寫(xiě)給市政府新聞室的信中說(shuō)：最近半個(gè)月，我們集中力量在 “ 廢除保甲建立居民委員會(huì) ” 這一工作，現(xiàn)在工作告一段落，一個(gè)居民委員會(huì)已經(jīng)宣布成立。特將工作經(jīng)過(guò)抽要寫(xiě)成通訊，盼予檢查修正，介紹浙江日?qǐng)?bào)。? 當(dāng)時(shí)，市政府正在加緊草擬 《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的指示 》 ，方琦德秘書(shū)長(zhǎng)和吳江市長(zhǎng)看到上城區(qū)意見(jiàn)和通訊，立即表示同意，并批示在市政府《指示》公布時(shí)將通訊稿一并刊發(fā)。新中國(guó)第一個(gè)城市居民自治組織 ——“ 居民委員會(huì) ” 伴隨著新中國(guó)民主建政的主旋律在杭州誕生，從此揭開(kāi)了終結(jié)舊中國(guó)幾千年 “ 編戶齊民” 制度的序幕。? 與此同時(shí)，下城和江干區(qū)的籌建工作也開(kāi)始起步，江干區(qū)并于 11月份完成第一個(gè)試點(diǎn)，成立了 “望江門(mén)居民委員會(huì) ” 。? 由于這份《指示》指導(dǎo)思想明確，旗幟鮮明，方案成熟，可操作性較強(qiáng)，一經(jīng)頒布便迅速得到實(shí)施。到 12月底，全市成立居民委員會(huì) 47個(gè)，其中，上城區(qū) 14個(gè)，中城區(qū) 14個(gè)，下城區(qū) 18個(gè)，江干區(qū) 1個(gè)。翌年 3月，全市就基本完成了取消保甲建立居民委員會(huì)的工作，共撤銷 174保， 3907甲，成立居民委員會(huì)571個(gè)，居民小組 3802個(gè)，新生政權(quán)在不到四個(gè)月的時(shí)間內(nèi)就蕩滌了國(guó)民黨在杭州的法統(tǒng)基礎(chǔ)。? 新的居民組織當(dāng)時(shí)主要辦五件事，? 一是防特、防匪、防火，保護(hù)交通等社會(huì)治安工作及辦理戶籍；? 二是傳達(dá)和推行政府政令，反映群眾意見(jiàn)，加強(qiáng)人民團(tuán)結(jié)，維持社會(huì)秩序；? 三是動(dòng)員與組織群眾，發(fā)展各種合作社，吸收勞動(dòng)群眾恢復(fù)生產(chǎn)，改善生活；? 四是領(lǐng)導(dǎo)群眾正當(dāng)?shù)奈幕瘖蕵?lè)活動(dòng)，改革舊社會(huì)的風(fēng)尚；? 五是協(xié)助政府進(jìn)行城市的公共衛(wèi)生，增進(jìn)人民健康，舉辦各種公共福利事業(yè)。 上海經(jīng)驗(yàn)：從 “福利會(huì) ”到 “居民委員會(huì) ”? 杭州的經(jīng)驗(yàn)在華東邁出了成功的第一步。但是，對(duì)于華東中心城市大上海來(lái)說(shuō)，新生政權(quán)所面臨的局勢(shì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比 40多萬(wàn)人口的杭州復(fù)雜得多。? 1949年 5月 27日上海解放，新政權(quán)最初難以一下子適應(yīng)城市管理的復(fù)雜性，對(duì)治理這個(gè)擁有 600萬(wàn)人口的中國(guó)工商業(yè)和金融中心的大都市無(wú)經(jīng)驗(yàn)可尋。當(dāng)時(shí)接收接管、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和建政工作相當(dāng)繁重，當(dāng)務(wù)之急主要是消除新舊政權(quán)交替帶來(lái)的市政管理 “ 真空 ” ，基層治安暫時(shí)還得藉助大批留用警員和保甲組織，沒(méi)有精力對(duì)上海社會(huì)流氓團(tuán)伙、幫會(huì)組織采取有效行動(dòng)。? 因此，上海一度出現(xiàn)了治安事件的高發(fā)期。解放初頭 7個(gè)月，共發(fā)生搶劫案 530起