【文章內(nèi)容簡介】 司社區(qū)黨組織街道辦事處居民委員會指導(dǎo) 產(chǎn)生 負(fù)責(zé) 領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)指導(dǎo) 合同指導(dǎo)四、社區(qū)管理組織的功能（五）穩(wěn)定功能（四）協(xié)調(diào)功能（三）組織功能（二）管理功能（一）滿足需求功能社區(qū)管理組織的功能第三節(jié) 我國社區(qū)管理體制的歷史沿革? 新中國成立后，我國在城市基層社會逐步建立了以 “單位制 ” 為主、以基層地區(qū)管理（ “ 街居制 ” ）為輔的管理體制。國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟(jì)和社會優(yōu)撫對象等，從而實(shí)現(xiàn)了對城市全體社會成員的控制和整合，達(dá)到了社會穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。但是，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型之后，單位制逐漸被打破，單位管理模式趨于失效。街居制也由于基層社會的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實(shí)難題，在管理上陷入困境。因此，城市基層社會迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來解決社會中出現(xiàn)的問題和各種矛盾，承擔(dān)起重新整合社會的功能。社區(qū)制的出現(xiàn)是一種必然要求，它改變了傳統(tǒng)的城市基層社會管理的理念和方法，必將在未來對我國城市社會的發(fā)展起到重大的作用。 一、走入歷史的單位制? 單位制是新中國成立后社會管理的產(chǎn)物，單位是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。? 1986年，哈佛大學(xué)社會學(xué)教授 華爾德《共產(chǎn)黨社會的新傳統(tǒng)主義 —— 中國工業(yè)中的工作環(huán)境和權(quán)力結(jié)構(gòu)》最早對中國的單位制進(jìn)行研究，他通過對80多位內(nèi)地國有企業(yè)的職工進(jìn)行倡導(dǎo)500小時(shí)的訪談，加上對中國文件的閱讀，對中國工業(yè)中的工作和權(quán)威問題進(jìn)行了研究。? 研究指出：中國的國有企業(yè)是一種完全不同于西方企業(yè)組織形式的獨(dú)特的組織形式。特點(diǎn)一是制度性的依附，二是工廠的制度文化? 1989年，路風(fēng)發(fā)表了《單位：一種特殊的社會組織形式》。明確提出了單位體制的概念。認(rèn)為所謂單位是我國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制的基礎(chǔ)。劉震云，著名作家。 1958年 5月生于河南省延津縣。1973年至 1978年服兵役。 1978年至 1982年就讀于北京大學(xué)中文系。 1982年開始發(fā)表作品，現(xiàn)有長篇小說《故鄉(xiāng)天下黃花》、《故鄉(xiāng)相處流傳》、《故鄉(xiāng)面和花朵》 (四卷 )、《一腔廢話》等，作品集《劉震云文集》 (四卷 )、《劉震云》等，中短篇小說《塔鋪》、《新兵連》、《單位》、《一地雞毛》、《溫故一九四二》等。共四百多萬字。作品多次獲獎、被評介、改編和翻譯。 建議閱讀小說 《新兵連》、《單位》、《一地雞毛》。路風(fēng)， 1989，《單位：一種特殊的社會組織形式》，《中國社會科學(xué)》第 1期。路風(fēng) 1993，《中國單位體制的起源和形式》，中國社會科學(xué)季刊，第 5期。潭深， 1991，《城市單位保障的形成及特點(diǎn)》，《社會學(xué)研究》第 5期。于顯洋， 1991，《單位意識的社會學(xué)分析》，《社會學(xué)研究》第 5期。李漢林， 1993，《中國單位現(xiàn)象與城市社區(qū)的整合機(jī)制》，《社會學(xué)研究》第 5期。吳曉剛， 1994，《從人身依附到利益依賴》，北京大學(xué)社會學(xué)系碩士論文。李路路、李漢林、王奮宇， 1994，《中國的單位現(xiàn)象與體制改革》，《中國社會科學(xué)季刊》（香港）春季卷。王滬寧， 1995，《從單位到社會：社會調(diào)控體系的再造》，《公共行政與人力資源》第 1期。李猛、周飛舟、李康， 1996，《單位：制度化組織的內(nèi)部機(jī)制》，《中國社會科學(xué)季刊》（香港）秋季卷。李路路、李漢林， 1999a，《資源與交換：中國單位組織中的依賴性結(jié)構(gòu)》，《社會學(xué)研究》 4期。 2023b，《中國的單位組織：權(quán)力、資源與交換》，浙江人民出版社。李漢林、李路路， 2023，《單位成員的滿意度和相對剝奪感》，《社會學(xué)研究》第 2期。劉建軍， 2023，《單位中國：社會調(diào)控體系中的個人、組織與國家》，天津人民出版社。（一）單位制產(chǎn)生的原因? 從實(shí)際的社會歷史過程來看，三個因素對于單位體制的形成具有重要意義。? 第一，新中國政治關(guān)系的歷史特點(diǎn)。? 第二， “ 革命后的 ” 社會體制逐漸被建立起來后，工業(yè)化和社會經(jīng)濟(jì)條件的矛盾成為另一個重要矛盾。? 第三，對科層體制和法制的破壞。(一 ) 單位制的功能 單位制的功能政治動員 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 社會控制（二）單位制的后果? 1．總體性社會 ? 1949年后大陸建立起的是一個總體性社會，即一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會。在這種社會中，國家對經(jīng)濟(jì)以及各種社會資源實(shí)行全面的壟斷，政治、經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)三個中心高度重疊，國家政權(quán)對社會實(shí)行全面控制。而總體性社會的形成，是通過單位制這個組織中介來實(shí)現(xiàn)的。 ? 2．依賴性人格 ? 首先，在單位制度下，國家控制的資源通過單位來調(diào)配。對于單位成員來說，單位是生活福利的唯一來源 ? 其次，單位制還限制了其成員的生活空間。? 總起來說，單位通過壟斷政治、經(jīng)濟(jì)、社會資源，形成了對單位成員的支配關(guān)系；通過嚴(yán)格控制單位成員的社會自由流動，造成了單位成員空間的封閉。沒有自由流動的資源，缺乏自由流動的空間，單位成員只有全面依附單位，最終造就了依賴性的人格。 （三）單位制的崩潰? 改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立 , 包括個體私營經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)成份獲得快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會發(fā)生了根本性變革。? 在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，單位制整合社會的組織功能日益弱化。這些都使得單位制失去了生存的土壤，不得不走向崩潰瓦解的地步。二、身陷困境的街居制? 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國對社會的管理以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔。地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，通稱為街居制。 ? 在社會快速轉(zhuǎn)型的今天，街居制面臨著很多新的問題，越來越不符合城市社會發(fā)展的需要。 （一）街居制的演變歷程? 新中國成立以來，我國街居制的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段： ? 1．創(chuàng)立階段? 2．膨脹階段? 3．曲折階段? 4．恢復(fù)與發(fā)展階段創(chuàng)立階段? 政府文獻(xiàn)和社會媒體對居民委員會的起源和發(fā)展多有不確切的表述，曾有 53年起源于北京、天津、武漢的模糊說法，也有50年最早發(fā)端于天津的觀點(diǎn)，還有的把上海 1949年成立的福利會說成是 “ 新中國第一個居民委員會 ” 等；從檔案材料看，我國第一個居民委員會最早是在 1949年 10月出現(xiàn)的，它既不是在京津，也不是武漢，而是在杭州。同年 12月 1日，杭州市府頒布了新中國歷史上關(guān)于建立城市居民委員會的第一份政令，居民委員會很快便在杭州全市統(tǒng)一發(fā)展。國家后來的法律文本與這份政令如出一轍。 ? 杭州自清以來實(shí)行街村制， 1934年（民國２３年），國民黨行政院通令各省市建立保甲組織，以戶為單位， 10戶 1甲， 10甲 1保， 3保以上為聯(lián)保辦事處。杭州市于民國 25年 3月就編制完竣，坊、保、甲層層設(shè)置十分嚴(yán)密。鄉(xiāng)區(qū)（原四、五、六、七、八區(qū)公所）計(jì)編 65坊、 517保、5999甲，城區(qū)（原一、二、三區(qū)公所）更有省會警管區(qū)制與保甲制雙重管控。? 保甲制實(shí)行管、教、養(yǎng)、衛(wèi)并重原則，清查戶口、登記戶籍、監(jiān)視居民、制定規(guī)約、攤派經(jīng)費(fèi)、征收捐稅、強(qiáng)征壯丁執(zhí)行當(dāng)?shù)鼐瘎?wù)、搜查緝捕，進(jìn)行 “黨化 ”教育，推行聯(lián)保連坐，使最基層組織軍事化、專制化、特務(wù)化，在社會最基層形成了一道嚴(yán)密的監(jiān)視網(wǎng)，加強(qiáng)了對城鄉(xiāng)人民的控制和束縛，是大地主、大資產(chǎn)階級專政在城市的基層支柱。? 1949年 5月 3日拂曉，人民解放軍第三野戰(zhàn)軍第七兵團(tuán)的先頭部隊(duì)經(jīng)過九溪搶占錢塘江大橋，強(qiáng)力攻城，杭州解放。國民黨在杭州的政權(quán)隨之覆滅。 5月 24日，杭州市人民政府成立， 8月，杭州市軍事管制委員會和市人民政府根據(jù)中央政務(wù)院關(guān)于三萬人以上人口的城市均須召開各界人民代表會議的決定，為了廣泛聽取和采納各界人民的意見，支持政府工作，召開杭州市第一屆各界人民代表會議第一次會議，并設(shè)主席團(tuán)處理日常事務(wù)；基層政權(quán)機(jī)關(guān)的設(shè)置由于缺乏經(jīng)驗(yàn)還在摸索中。? 5月初解放軍軍事管制委員會先期接管杭州市國民黨政府的 8個區(qū)公所，改第 1區(qū)為上城區(qū)，第 2區(qū)為中城區(qū)，第 3區(qū)為江干區(qū) …… ，建立區(qū)委、區(qū)人民政府， 8月又根據(jù)平津地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，取消區(qū)委區(qū)政府，改設(shè)區(qū)公所。各級組織機(jī)構(gòu)建了又撤，撤了又建，反反復(fù)復(fù)，區(qū)以下設(shè)置和居民的組織工作尚未提上議事日程。浙江是蔣介石的老家，杭州基層的情況不同于局面已經(jīng)得到控制的北方城市，居民構(gòu)成十分復(fù)雜。? 進(jìn)城后，新生政權(quán)對華東這一局面還估計(jì)不足，擔(dān)心馬上取消保甲組織會對當(dāng)前治安和稅收立即產(chǎn)生影響，試圖盡量通過保甲組織維持居民區(qū)的格局，暫不采取斷然措施。當(dāng)時(shí)中共浙江省委辦公廳發(fā)出通報(bào)，對偽保甲組織提出幾條處理意見。? 一是對鄉(xiāng)一級組織原則上取消，但因工作開始，情況不了解，人員不足用，偽鄉(xiāng)組織確定暫時(shí)存在，對個別壞的偽鄉(xiāng)長立即取消。? 二是對偽保甲長分三種類型作不同的處理，對個別壞的偽保甲長按華東局的指示立即取消；對在游擊隊(duì)活動時(shí)忠實(shí)敵人，應(yīng)付我們的兩面派，宣告他們過去的反動性，號召他們立功贖罪；對應(yīng)付敵人忠實(shí)我們的，號召他們功上加功，為人民服務(wù)。估計(jì)隨著形勢發(fā)展，保甲人員會自動轉(zhuǎn)變。? 但是，情況沒有這么簡單。當(dāng)時(shí)解放軍占領(lǐng)南京不久，國民黨散兵游勇四處逃竄，殘余勢力在杭州的地下活動十分猖獗，國民黨空軍飛機(jī)在天上轟炸，很多保甲長心存僥幸，并不配合。居民很難發(fā)動，不敢出來工作，政府的政令傳達(dá)不下去，防火防盜、衛(wèi)生防疫、烈軍屬及困難群眾救濟(jì)很多工作無法開展。? 由于警力不足，防匪、防特形勢嚴(yán)峻，不但城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活秩序缺乏保障，就連干部安全也難保障。當(dāng)時(shí)，中城區(qū)公所趙槐區(qū)長反映，目前我們工作在群眾中常有便衣匪特刺探，既須斗志又須斗火，本區(qū)警備力量很差，需要補(bǔ)充槍支。? 區(qū)公所曾有發(fā)動居民委員會的想法，公安分局仍顧不上，不取消保甲制，長此下去，不是辦法。建議與公安局研討，下緊急通知。? 10月 17日，浙江省人民政府發(fā)布了取消保甲，建立農(nóng)村鄉(xiāng)、村政權(quán)的指示，提出農(nóng)村工作的方案，開始對農(nóng)村采取行動。根據(jù)這一局勢，杭州市人民政府立即重新研究對策，由杭州市民政局提出居民委員會的籌建工作方案，經(jīng)區(qū)長聯(lián)席會議討論，決定在上城、下城和江干區(qū)先行試點(diǎn)。? 區(qū)長聯(lián)席會議的決定和省政府的指示精神很快得到貫徹。 10月 28日，從上城區(qū)傳來消息 ——“ 一個居民委員會已經(jīng)宣布成立 ” 。上城區(qū)長田奎榮在寫給市政府新聞室的信中說：最近半個月，我們集中力量在 “ 廢除保甲建立居民委員會 ” 這一工作，現(xiàn)在工作告一段落，一個居民委員會已經(jīng)宣布成立。特將工作經(jīng)過抽要寫成通訊，盼予檢查修正，介紹浙江日報(bào)。? 當(dāng)時(shí)，市政府正在加緊草擬 《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會的指示 》 ，方琦德秘書長和吳江市長看到上城區(qū)意見和通訊，立即表示同意，并批示在市政府《指示》公布時(shí)將通訊稿一并刊發(fā)。新中國第一個城市居民自治組織 ——“ 居民委員會 ” 伴隨著新中國民主建政的主旋律在杭州誕生，從此揭開了終結(jié)舊中國幾千年 “ 編戶齊民” 制度的序幕。? 與此同時(shí)，下城和江干區(qū)的籌建工作也開始起步，江干區(qū)并于 11月份完成第一個試點(diǎn)，成立了 “望江門居民委員會 ” 。? 由于這份《指示》指導(dǎo)思想明確，旗幟鮮明，方案成熟，可操作性較強(qiáng)，一經(jīng)頒布便迅速得到實(shí)施。到 12月底，全市成立居民委員會 47個，其中，上城區(qū) 14個，中城區(qū) 14個，下城區(qū) 18個，江干區(qū) 1個。翌年 3月，全市就基本完成了取消保甲建立居民委員會的工作，共撤銷 174保， 3907甲，成立居民委員會571個，居民小組 3802個，新生政權(quán)在不到四個月的時(shí)間內(nèi)就蕩滌了國民黨在杭州的法統(tǒng)基礎(chǔ)。? 新的居民組織當(dāng)時(shí)主要辦五件事，? 一是防特、防匪、防火，保護(hù)交通等社會治安工作及辦理戶籍；? 二是傳達(dá)和推行政府政令，反映群眾意見，加強(qiáng)人民團(tuán)結(jié)，維持社會秩序；? 三是動員與組織群眾，發(fā)展各種合作社，吸收勞動群眾恢復(fù)生產(chǎn)，改善生活；? 四是領(lǐng)導(dǎo)群眾正當(dāng)?shù)奈幕瘖蕵坊顒?，改革舊社會的風(fēng)尚；? 五是協(xié)助政府進(jìn)行城市的公共衛(wèi)生，增進(jìn)人民健康，舉辦各種公共福利事業(yè)。 上海經(jīng)驗(yàn)：從 “福利會 ”到 “居民委員會 ”? 杭州的經(jīng)驗(yàn)在華東邁出了成功的第一步。但是，對于華東中心城市大上海來說，新生政權(quán)所面臨的局勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比 40多萬人口的杭州復(fù)雜得多。? 1949年 5月 27日上海解放，新政權(quán)最初難以一下子適應(yīng)城市管理的復(fù)雜性，對治理這個擁有 600萬人口的中國工商業(yè)和金融中心的大都市無經(jīng)驗(yàn)可尋。當(dāng)時(shí)接收接管、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和建政工作相當(dāng)繁重，當(dāng)務(wù)之急主要是消除新舊政權(quán)交替帶來的市政管理 “ 真空 ” ，基層治安暫時(shí)還得藉助大批留用警員和保甲組織，沒有精力對上海社會流氓團(tuán)伙、幫會組織采取有效行動。? 因此，上海一度出現(xiàn)了治安事件的高發(fā)期。解放初頭 7個月，共發(fā)生搶劫案 530起