【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 組織在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位問(wèn)題 ， 而通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)人分別兼任國(guó)家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職位的一頭多元體制 ，以使黨的領(lǐng)導(dǎo)原則與黨政分開(kāi)原則在某種意義上達(dá)成和諧 。 但現(xiàn)實(shí)中這種一元化領(lǐng)導(dǎo)可能偏離成黨政不分 ， 以黨代政；一頭多元制則導(dǎo)致一言堂 、 家長(zhǎng)制 。近年來(lái)的一個(gè)新現(xiàn)象則是民主集中制不是向民主與集中相統(tǒng)一的方向運(yùn)動(dòng) ， 而是成了既缺乏民主 ， 又缺乏集中的悖反現(xiàn)象 。 民主集中制作為一個(gè)規(guī)范 ， 包含著組織和個(gè)人的兩個(gè)層面的內(nèi)容 。 就民主而言 ，主要的規(guī)范是集體領(lǐng)導(dǎo)原則 ， 更多涉及的是領(lǐng)導(dǎo)集體成員的個(gè)人關(guān)系 ， 亦即“ 一頭 ” 和 “ 多元 ” 的關(guān)系 ， 因此發(fā)揚(yáng)民主的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)在于個(gè)人層面；而就集中而言 ， 更多涉及的是黨的組織性一元化領(lǐng)導(dǎo) ， 權(quán)力應(yīng)當(dāng)集中于黨組織那里而不是個(gè)人手中 ， 因此實(shí)行集中的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)在于組織層面 。 在黨委成員的個(gè)人關(guān)系上更多發(fā)揚(yáng)民主 ， 在黨的組織關(guān)系上以及黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織關(guān)系上更多實(shí)行集中 ， 這兩者結(jié)合起來(lái) ， 就可以使民主集中制原則得以有效執(zhí)行 。 返回 25 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) 1． 中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度 與與一黨制的區(qū)別：允許多黨存在 ， 多黨合作的法定形式使民主黨派介入政府過(guò)程并對(duì)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行監(jiān)督 。 與多黨制的區(qū)別：共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是法定的 ， 各個(gè)黨派之間不存在競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)選 。 對(duì)民主黨派來(lái)說(shuō) ， 其主要功能是介入政府過(guò)程 ， 參與政策制定 。 2．政治協(xié)商制度 是各黨派和政治團(tuán)體與社會(huì)各屆人士通過(guò)政協(xié)會(huì)議的組織形式介入政府過(guò)程的一種體制，即多黨合作制的組織形式。各級(jí)人民政協(xié)是各民主黨派參與政府過(guò)程的最基本的制度化途徑和場(chǎng)所。政協(xié)是對(duì)人民代表大會(huì)制的一種補(bǔ)充（層次高，相當(dāng)于立法機(jī)關(guān)的第二院），在法案正式表決通過(guò)前對(duì)法案進(jìn)行審議。在當(dāng)代中國(guó)，法案的表決通過(guò)一般是形式上的，規(guī)劃和審議過(guò)程往往更具實(shí)質(zhì)意義。 返回 26 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) 當(dāng)代中國(guó)基本政治體制結(jié)構(gòu)關(guān)系 返回 27 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) ( 1) 單一制 (以民族區(qū)域自治制度和一國(guó)兩制為補(bǔ)充 ) 行政區(qū)劃問(wèn)題 、 基層群眾自治組織 （ 居民委員會(huì)和村民委員會(huì) ） 、 對(duì)中層政權(quán)的節(jié)制 。 (2)中央與地方政府的權(quán)力消長(zhǎng) 我國(guó)中央與地方的關(guān)系 ， 不象有些國(guó)家在憲法中對(duì)兩者的權(quán)力分配有明確規(guī)定 ，兩者之間的關(guān)系一直處于變動(dòng)之中 。 一是政府體制在中央集權(quán)與地方分權(quán)兩極間反復(fù)運(yùn)動(dòng) ， 中央與地方政府的權(quán)力此起彼伏 ， 在周期性消長(zhǎng)中尋求動(dòng)態(tài)平衡 。 建國(guó)后的三次起伏 （ 50年代至 60年代初 、 60年代下半葉到 70年代 、 70年代末以后 ） ， 形成了 “ 一統(tǒng)就死 、 一死就叫 、 一叫就放 、 一放就亂 ” 的怪圈 。 二是地方政府功能的擴(kuò)大和中央政府功能的縮小。（中央與地方的關(guān)系，歸根結(jié)底是一個(gè)社會(huì)性資源再分配的權(quán)力問(wèn)題，總的趨勢(shì)是社會(huì)資源的控制權(quán)由中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移）。最明顯的體現(xiàn)則是對(duì)于財(cái)政的控制方面，中央政府財(cái)力日益有限。 返回 28 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) 中國(guó)的中央 地方 基層組織結(jié)構(gòu) 返回 29 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) 對(duì)中層政權(quán)的節(jié)制 對(duì)中層政權(quán)的節(jié)制 ， 是中央政府駕馭地方的關(guān)鍵 。 建國(guó)后的大行政區(qū)制的立廢（ 高饒反黨集團(tuán) ） ， 根本原因在于調(diào)適中央與地方的關(guān)系 。 當(dāng)時(shí)將地方權(quán)重的領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)到中央任職的辦法以削弱地方的潛在力量 ， 也是中國(guó)調(diào)適中央與地方關(guān)系的一個(gè)慣例 。 1954年后 ， 中國(guó)基本保持了中央對(duì)省直接領(lǐng)導(dǎo)的體制 ， 并且對(duì)省級(jí)政府的職權(quán)作了嚴(yán)格的法律規(guī)定 。 從規(guī)范上講 ， 中國(guó)是單一制下的中央集權(quán)的中央和地方關(guān)系模式 ， 中央擁有決策權(quán) ， 地方政府主要權(quán)力并不在決定權(quán)而在于執(zhí)行權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán) 。 但從實(shí)際生活來(lái)看 ， 中層地方政府一般都有可觀的自主權(quán) ， 甚至在某種情況下 ， 中央領(lǐng)導(dǎo)人的決定如果沒(méi)有獲得地方的足夠支持 ，就預(yù)示著其政治上的失勢(shì) 。 （ 1978年華國(guó)鋒對(duì)于真理標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的態(tài)度 ） 返回 30 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) (1)中國(guó)共產(chǎn)黨的組織結(jié)構(gòu)與功能 (2)黨的中央機(jī)構(gòu) 黨的 全國(guó)代表大會(huì) ―― 中央委員會(huì) ―― 政治局 ―― 政治局常委 ―― 書記 (3)中共黨組織的發(fā)展：政府過(guò)程的視角 群眾性政黨：黨員人數(shù)眾多 ， 來(lái)自各個(gè)階層 ， 因而具有得天獨(dú)厚的利益表達(dá)與利益綜合功能 。 精英性政黨：黨員文化層次的提高是黨員精英化的重要標(biāo)志之一 ， 真正在黨組織中起主導(dǎo)作用的是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部 ， 因此 ， 劃分干群關(guān)系比劃分黨群關(guān)系更具實(shí)質(zhì)意義 。 執(zhí)行性政黨：具有明顯的政策執(zhí)行功能 。 因?yàn)楣伯a(chǎn)黨組織本身就是一個(gè)結(jié)構(gòu)精細(xì)的科層組織 ， 實(shí)際生活中的黨政雙軌制 。 返回 31 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) 中國(guó)共產(chǎn)黨的組織結(jié)構(gòu)與功能 中共體系龐大、組織嚴(yán)整，網(wǎng)絡(luò)分布極廣。中共最突出的特點(diǎn)是組織體系滲透到社會(huì)的多個(gè)方面和多個(gè)層面。首先，它像國(guó)家政權(quán)一樣在各級(jí)設(shè)置黨的委員會(huì)，其支部可以直到村委會(huì)和居委會(huì)；其次，它在軍隊(duì)中設(shè)立黨組織，支部建在連上；再次，它在企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織中建立黨組織。 從組織結(jié)構(gòu)上看共產(chǎn)黨的整個(gè)組織系統(tǒng)從形式上可分為三個(gè)子系統(tǒng)：以塊塊為基礎(chǔ)的地方黨組織系統(tǒng) ， 以條條為基礎(chǔ)的國(guó)家職能部門黨組織和軍隊(duì)黨組織系統(tǒng) 。 三個(gè)子系統(tǒng)通過(guò)各自的途徑統(tǒng)一于中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)及政治局 。 不同層級(jí)的黨組織在政府過(guò)程中的作用和影響也是有所不同的 。 一般來(lái)說(shuō) ，黨組織的層級(jí)越高 ， 黨的干部素質(zhì)相對(duì)較高 ， 組織機(jī)構(gòu)也越完整 ， 對(duì)政府過(guò)程的控制力就越強(qiáng) 。 反之 ， 層次較低 ， 干部素質(zhì)和組織較弱 。 這使得整個(gè)組織體系呈現(xiàn)出一種頭重腳輕的態(tài)勢(shì) 。 在毛澤東后時(shí)代 ， 由于經(jīng)濟(jì) 、 政治因素的變化 ，一些基層黨組織戰(zhàn)斗力薄弱 ， 甚至出現(xiàn)渙散 。 返回 32 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) 中國(guó)共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng) 返回 33 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) 當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)在組織上雖然自成系統(tǒng) ， 但實(shí)際上其結(jié)構(gòu)與功能都與共產(chǎn)黨組織有著密切的聯(lián)系 ， 在某種程度上是與中共融為一體的 ， 從政府過(guò)程功能上看是共產(chǎn)黨組織的輔政結(jié)構(gòu) 。 這首先表現(xiàn)在黨政機(jī)構(gòu)在人事上的重疊 ，即由中共各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)兼任同級(jí)人大 、 人民政府及法院和檢察院主要官員 ， 由此來(lái)保證在政府過(guò)程中黨對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo) 。 其次表現(xiàn)為各國(guó)家機(jī)構(gòu)都必須授受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo) ， 無(wú)條件地貫徹和執(zhí)行黨的路線 、 方針和政策 。 (1)人大及政治協(xié)商會(huì)議 (2) 國(guó)務(wù)院及地方人民政府 （ 功能制與層級(jí)制相結(jié)合的矩陣結(jié)構(gòu) ） (3)司法機(jī)關(guān) （ 其基本功能是政策執(zhí)行 ， 采取的是法律制裁的被動(dòng)手段 ， 不具有超前性 ） (4)國(guó)家主席：其職權(quán)必須依據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定行使 ， 實(shí)際是全國(guó)人大職能的一種延伸 ， 屬于虛位元首 。 (5)國(guó)家軍事委員會(huì) 返回 34 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) 中國(guó)國(guó)家政權(quán)組織系統(tǒng) 返回 35 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) 人大與政協(xié) 人大的功能在于使共產(chǎn)黨組織的意志合法地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的意志 。 因而其實(shí)際功能并不是最重要的 。 人大的領(lǐng)導(dǎo)人特點(diǎn)：職務(wù)本身具有榮譽(yù)性色彩 （ 二線機(jī)構(gòu) ） ；人大的功能尚未完全發(fā)揮 ， 原因在于其職能的模糊性以及結(jié)構(gòu)性因素（ 人多 、 會(huì)期短 、 效率低 、 代表參政能力有限 ） 政協(xié)：不屬于國(guó)家機(jī)關(guān) ， 但實(shí)際上具有某種國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的功能 （ 相當(dāng)于人大第二院 ） 。 人大召開(kāi)時(shí) ， 各級(jí)政協(xié)同時(shí)召開(kāi) ， 重大的決策和人事安排在人大會(huì)議付諸表決通過(guò)之前一般也經(jīng)由政協(xié)會(huì)議常委討論 。 政協(xié)沒(méi)有人大會(huì)議所具有的決策權(quán) 、 任免權(quán)和表決權(quán) 。 人大和政協(xié)的立法和決策功能目前還只是形式上的 ， 而其利益表達(dá)和利益綜合功能則是實(shí)質(zhì)性的 。 返回 36 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) ：總的分析 (1) 各種政治結(jié)構(gòu)的權(quán)力根本上是高度整合的 。 從一定意義上說(shuō)這是當(dāng)代中國(guó)的一個(gè)政治優(yōu)勢(shì) ， 與許多發(fā)展中國(guó)家政治權(quán)力分崩離析 、 國(guó)家建設(shè)困難重重相比 ， 中國(guó)在政治權(quán)力上的統(tǒng)一是具有重要積極意義的 ， 這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本前提之一 。 但是在肯定當(dāng)代中國(guó)國(guó)家政權(quán)整合程度很高的優(yōu)勢(shì)的同時(shí) ， 也要看到這一體制缺乏權(quán)力制約的制度化途徑 ， 甚至基本的國(guó)家職能分工也因政治權(quán)力的高度一體化而流于形式 。 總之 ， 由于各國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力最后統(tǒng)一于同級(jí)黨組織乃至個(gè)別黨的領(lǐng)導(dǎo)人 ， 在各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間就難以產(chǎn)生真正的權(quán)力監(jiān)督和制約關(guān)系 ， 而對(duì)共產(chǎn)黨組織本身也沒(méi)有一種外在的制度化監(jiān)督制約機(jī)制 。 這使得長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)的政治權(quán)力濫用現(xiàn)象不能得到有效抑制 ， 特別是改革開(kāi)放以后 ， 政治腐敗無(wú)法從制度上真正加以制約和消除 。 (2)可能存在的張力與制約 返回 37 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 公共管理學(xué) ：總的分析 由于各國(guó)家機(jī)構(gòu)在組織上自成體系 ， 而且享有憲法所賦予的合法權(quán)力 ， 那么客觀上