【文章內(nèi)容簡介】 間的界限和責(zé)任便日益變得模糊不清。 （ 3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境。 （ 4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定領(lǐng)域中進行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。 （ 5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進行控制和引導(dǎo)。 全球治理委員會 1995年《我們的全球伙伴關(guān)系》 給出的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。 特征：治理是一個過程，而不是一套規(guī)則或活動 治理過程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)，而不是控制 治理不僅涉及公共部門也涉及私人部門 治理是持續(xù)的互動，而不是一種正是的制度 治理 與 統(tǒng)治 共同之處：需要權(quán)威和權(quán)力 最終目的 —— 維持正常的社會秩序 不同之處： 權(quán)威并非一定是政府機關(guān) 權(quán)威必定是政府 主體：公共機構(gòu)、私人機構(gòu)、公共機構(gòu)與私人 主體一定是社會的公共機構(gòu) 機構(gòu)的合作 權(quán)力運行向度：總是自上而下 權(quán)力運行的向度：上下互動的管理過程 依靠政府的政治權(quán)威 依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威 通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策 合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標 權(quán)力向度是多元的、相互的 權(quán)力向度是單一的 治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的 合作，強制與自愿的合作。 西方政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理的概念，主張用 治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效， 又看到了國家的失效。 的確，治理可以彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些 不足，但治理也不是萬能的。它也內(nèi)在的存在許多局限，它 不能代替國家而享有合法的政治暴力，也不可能代替市場而自 發(fā)地對大多數(shù)資源進行有效的配置。事實上，有效的治理必須 建立在國家和市場的基礎(chǔ)之上，它是對國家和市場手段的補充。 在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在 著治理的失效。杰索普：“治理的要點在于：目標定于談判和反思 過程中，要通過談判和反思加以調(diào)整。治理的失敗可以理解成是由 于各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標所 致。” 善治：使公共利益最大化的社會管理過程。 本質(zhì)特征：它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。 6個基本要素 （ 1）合法性。它是指社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接的關(guān)系，只有那些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中所說的合法性。合法性越大，善治的程度越高。取得和增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識和政治認同感。所以，善治要求有關(guān)的管理機關(guān)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認同。 （ 2）透明性。指的是政治信息的公開性。透明性要求政治信息（立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預(yù)算、公共開支等）能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共過程實施有效的監(jiān)督。透明程度越高，善治的程度也越高。 （ 3）責(zé)任性。指的是人們應(yīng)當對自己的行為負責(zé)。在公共管理中，它特別指與某一特定職位或機構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。責(zé)任性意味著管理人員及管理機構(gòu)由于其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)。公眾、尤其是公職人員和管理機構(gòu)的責(zé)任性越大，表明善治的程度越高。善治要求運用法律和道義雙重手段，增大個人及機構(gòu)的責(zé)任性。 （ 4）法治。法律是公共政治管理的最高準則，政府官員和公民都要依法行事，法律面前人人平等。法治的直接目標是規(guī)范公民的行為，管理社會事務(wù)，維持正常的社會生活秩序；但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。法治與人治相對立，它規(guī)范公民行為更制約政府行為。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律基礎(chǔ)上的社會秩序，就沒有善治。 （ 5）回應(yīng)。這與上述責(zé)任性密切相關(guān)。公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求做出及時的和負責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應(yīng)當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，回應(yīng)性越大，善治的程度越高。 （ 6）有效。主要指管理的效率。一方面是管理機構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動靈活。另一方面是最大限度地降低管理成本。善治的程度越高，管理的有效性也就越高。 善治是國家權(quán)力向社會的回歸，善治的過程是還政于民的過程。善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，公民社會是善治的現(xiàn)實基礎(chǔ)。 善治理論與實踐的產(chǎn)生和發(fā)展，其現(xiàn)實原因之一是公民社會或民間社會（ civil society）的日益壯大。 公民社會是國家和市場之外所有民間組織和民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織， 又稱做“第三部門”。 公民社會組織有 3個顯著特點（ 1）非官方性，他們不代表政府和國家的立場。（ 2）獨立性，他們擁有自己的組織機制和管理機構(gòu)，有獨立的經(jīng)濟來源。（ 3）自愿性，成員都是完全自愿地參加公民社會組織的。 ? 公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。而保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)力的實現(xiàn)機制只能是民主政治，因此善治只有在民主的條件下才能真正實現(xiàn)。 ? 善治不受政府范圍的限制，公司、社區(qū)、地區(qū)、國家、國際社會都需要善治。 ? 國際社會和國內(nèi)社會在全球化時代同樣需要公共權(quán)威和公共秩序，但這是一種新的公共權(quán)威和公共秩序，不可能由傳統(tǒng)的國家政府來創(chuàng)立，只能通過善治來實現(xiàn)。 ? 西方的治理理論中也存在著一種極其危險的傾向 —— 有可能成為某些跨國公司和國家干預(yù)別國內(nèi)政、謀求國際霸權(quán)的理論依據(jù)。 尤其是全球治理理論，建立在政府的作用和國家的主權(quán)無足輕重、民族國家的疆界模糊不清這一前提下，強調(diào)治理的跨國性和全球性，其危險就在于，削弱國家主權(quán)和主權(quán)政府在國內(nèi)和國際治理中的重要作用，客觀上有可能為強國和跨國公司干涉別國內(nèi)政、推行國際霸權(quán)政策提供理論上的支持。 治理的興起及其失敗的風(fēng)險： 以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述 鮑勃 杰索普 治理實踐的興起 治理興起的部分原因在于政治經(jīng)濟的狀況發(fā)生了深遠的變化，使得自組織在進行政治、經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)方面發(fā)揮的作用超過市場或等級制。 自組織治理的興起最具普遍性的一個情況是它在某些類型情況 下所提供的漸變的優(yōu)越性（使人們在變動不居的環(huán)境里有相對 較強的創(chuàng)新和學(xué)習(xí)能力）。 ? 治理的成功與失敗 資本主義市場具有一種程序的理性，而程序又具有一種形式的屬性，優(yōu)先照 顧無窮無盡地“用經(jīng)濟手段”追求利潤最大化。與之相比較，政府的合理性是實實 在在的。它有明確的目標，優(yōu)先追求一個又一個的“有效”政策目標。市場協(xié)調(diào)和 自上而下調(diào)控成了有限理性、機會主義以及資產(chǎn)特殊性等問題的犧牲品。 自組織治理以第三種類型的理性 — 反思的理性為基礎(chǔ)。它取得成功的關(guān)鍵在 于持續(xù)不斷地堅持對話，以此產(chǎn)生和交換更多的信息（從而減少但不會消除有限 理性帶來的問題）；在于把參加治理的單位鎖定在涉及短期、中期和長期并存運 作、相互依賴的一系列決定之中，從而減少機會主義的危害；在于通過有關(guān)方面 的團結(jié)，以此建立相互依賴的關(guān)系、共同承擔(dān)與“資產(chǎn)特殊性”相聯(lián)系的風(fēng)險。 由此可見，自組織借助制度化的談判達成共識，建立互信，從而補充市場交 換和政府自上而下調(diào)控之不足。 自組織治理要取得成功，有賴于所采取的協(xié)調(diào)方式、治理對象以及有關(guān)角色 據(jù)以協(xié)調(diào)活動實現(xiàn)目標的環(huán)境。就此而言，建立人際關(guān)系網(wǎng)，組織之間進行談判、 進行系統(tǒng)之間的調(diào)控等方面所提出的問題各不相同。動蕩環(huán)境下提出的治理問題 顯然與環(huán)境相對穩(wěn)定時不同。 不管治理處在哪一層次或者跨越哪幾個層次運作，要建立 有效的治理機制，應(yīng)當作出一下努力： （ 1）把模型和慣例 —— 這二者既以簡單明了的方式反映著這個復(fù)雜的世界，又同實在的世界過程相銜接，而與治理目標密切相關(guān)。但在簡化過程中不可忽略重要的副作用、相互依存關(guān)系以及出現(xiàn)的新問題。 （ 2）在以下方面建立動態(tài)的互動式學(xué)習(xí)能力：了解各種因果關(guān)系過程和相互依存形式；了解責(zé)任歸屬和行為能力，并了解在一個復(fù)雜、動蕩的環(huán)境中進行協(xié)調(diào)的可能性。 （ 3）創(chuàng)立跨越不同社會力量進行協(xié)調(diào)的方法。治理能否成功，有賴于自我反思，運用自組織以維持交流、談判、等級制度或團結(jié)一致，也有賴于在不同空間和時間范圍內(nèi)進行協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的問題的特殊性。 （ 4）建立指導(dǎo)單個行動的共同世界觀并確立有利于穩(wěn)定主要行為主題的大方向、期望和行為準則的元治理。 ? 治理失敗 有一種可能：以治理取代市場和等級統(tǒng)治是會 失敗的。 治理的要點：目標定于談判和反思過程中， 要通過談判和反思加以調(diào)整。就這個意義，治 理的失敗可以理解為由于有關(guān)各方對原定目標 是否仍然有效發(fā)生爭議而又未能重新界定目標 所致。 人們可以根據(jù)程序的和實質(zhì)的標準來判斷自組 織的長期成果，評估它是否比市場效率高，比 自上而下的協(xié)調(diào)效果更好。 運用治理手段成功地指導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，可能遇到的限制因素有三 個方面： 第一組因素存在于資本主義的根本活力之中，其影響及于所有 經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)方式，包括市場機制本身。人們認為市場失敗的 許多現(xiàn)象實際上是資本主義深層矛盾的表現(xiàn)。因此，用國家或自 組織替代市場并不能消除影響經(jīng)濟順利運行的深層障礙。因為自 組織并沒有用非資本主義的原則取代市場原則，也沒有在市場和 國家之間（更談不到在資本和勞動之間）引進一個中性的第三者。 它反而增加了一個資本主義的種種難題、矛盾和對抗（其中包括 常常以資本積累和政治合法性之間的沖突這一形式來討論的那些 矛盾）得以充分表現(xiàn)的領(lǐng)域。許多論述經(jīng)濟治理的文獻著重探討 的乃是治理方式而非治理的對象，從而忽視了由資本主義的自組 織動力和系統(tǒng)間的統(tǒng)治地位所施加的明顯制約。 第二組制約涉及如何把自組織納入更廣泛的政治體制之內(nèi)。 首先，治理機制和政府機制兩者都有不同的尺度，在某一尺度 的成功與否很可能取決于在其他尺度發(fā)生的情況。其次，協(xié)調(diào) 機制生效的時間也可能長短不一。最后，雖然治理機制可能獲 得了特定的技術(shù)經(jīng)濟、政治和意識形態(tài)的職能，國家通常還要 檢查這些職能對國家四分五裂的社會里維護社會凝聚力的能力。 第三組制約因素存在于治理作為自組織過程的本質(zhì)之中。與 治理成功有關(guān)的條件也給我們關(guān)于治理失敗的某些知識。首 先，對行動的條件過分簡化和對影響治理對象的因果關(guān)系了解 不夠會造成治理失?。黄浯?，在人際、組織際、系統(tǒng)際的一個 或幾個層次上都存在協(xié)調(diào)問題。第三是“可治理性”即盡管知識 很豐富，治理對象是否接受的問題；第四，還有一個政府沒有 參與的治理問題 — 權(quán)力下放后作出的決策所引發(fā)的諸多問題因 此難以解決。 ? 治理的兩難困境 合作和競爭 資本主義經(jīng)濟是在合作與競爭的不穩(wěn)定結(jié)合的情況 下運作的。所形成的兩難選擇一方面是，怎樣維護人 際的信任，怎樣保證人人遵守談判達成的諒解，怎樣 通過坦誠溝通交流減少噪音干擾，以及在存在著大