【文章內(nèi)容簡介】 間的界限和責(zé)任便日益變得模糊不清。 （ 3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進(jìn)一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達(dá)到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。 （ 4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。 （ 5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。 全球治理委員會 1995年《我們的全球伙伴關(guān)系》 給出的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。 特征：治理是一個過程，而不是一套規(guī)則或活動 治理過程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)，而不是控制 治理不僅涉及公共部門也涉及私人部門 治理是持續(xù)的互動，而不是一種正是的制度 治理 與 統(tǒng)治 共同之處：需要權(quán)威和權(quán)力 最終目的 —— 維持正常的社會秩序 不同之處： 權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān) 權(quán)威必定是政府 主體：公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)、公共機(jī)構(gòu)與私人 主體一定是社會的公共機(jī)構(gòu) 機(jī)構(gòu)的合作 權(quán)力運行向度：總是自上而下 權(quán)力運行的向度：上下互動的管理過程 依靠政府的政治權(quán)威 依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威 通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策 合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo) 權(quán)力向度是多元的、相互的 權(quán)力向度是單一的 治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的 合作，強(qiáng)制與自愿的合作。 西方政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理的概念，主張用 治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效， 又看到了國家的失效。 的確，治理可以彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些 不足，但治理也不是萬能的。它也內(nèi)在的存在許多局限，它 不能代替國家而享有合法的政治暴力，也不可能代替市場而自 發(fā)地對大多數(shù)資源進(jìn)行有效的配置。事實上，有效的治理必須 建立在國家和市場的基礎(chǔ)之上，它是對國家和市場手段的補(bǔ)充。 在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在 著治理的失效。杰索普：“治理的要點在于：目標(biāo)定于談判和反思 過程中，要通過談判和反思加以調(diào)整。治理的失敗可以理解成是由 于各方對原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標(biāo)所 致。” 善治：使公共利益最大化的社會管理過程。 本質(zhì)特征：它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。 6個基本要素 （ 1）合法性。它是指社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接的關(guān)系，只有那些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中所說的合法性。合法性越大，善治的程度越高。取得和增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識和政治認(rèn)同感。所以，善治要求有關(guān)的管理機(jī)關(guān)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認(rèn)同。 （ 2）透明性。指的是政治信息的公開性。透明性要求政治信息（立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預(yù)算、公共開支等）能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共過程實施有效的監(jiān)督。透明程度越高，善治的程度也越高。 （ 3）責(zé)任性。指的是人們應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)。在公共管理中，它特別指與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。責(zé)任性意味著管理人員及管理機(jī)構(gòu)由于其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)。公眾、尤其是公職人員和管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任性越大，表明善治的程度越高。善治要求運用法律和道義雙重手段，增大個人及機(jī)構(gòu)的責(zé)任性。 （ 4）法治。法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，政府官員和公民都要依法行事，法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會事務(wù)，維持正常的社會生活秩序；但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。法治與人治相對立，它規(guī)范公民行為更制約政府行為。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律基礎(chǔ)上的社會秩序，就沒有善治。 （ 5）回應(yīng)。這與上述責(zé)任性密切相關(guān)。公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求做出及時的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，回應(yīng)性越大，善治的程度越高。 （ 6）有效。主要指管理的效率。一方面是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動靈活。另一方面是最大限度地降低管理成本。善治的程度越高，管理的有效性也就越高。 善治是國家權(quán)力向社會的回歸，善治的過程是還政于民的過程。善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，公民社會是善治的現(xiàn)實基礎(chǔ)。 善治理論與實踐的產(chǎn)生和發(fā)展，其現(xiàn)實原因之一是公民社會或民間社會（ civil society）的日益壯大。 公民社會是國家和市場之外所有民間組織和民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織， 又稱做“第三部門”。 公民社會組織有 3個顯著特點（ 1）非官方性，他們不代表政府和國家的立場。（ 2）獨立性，他們擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)，有獨立的經(jīng)濟(jì)來源。（ 3）自愿性，成員都是完全自愿地參加公民社會組織的。 ? 公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。而保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)力的實現(xiàn)機(jī)制只能是民主政治，因此善治只有在民主的條件下才能真正實現(xiàn)。 ? 善治不受政府范圍的限制，公司、社區(qū)、地區(qū)、國家、國際社會都需要善治。 ? 國際社會和國內(nèi)社會在全球化時代同樣需要公共權(quán)威和公共秩序，但這是一種新的公共權(quán)威和公共秩序，不可能由傳統(tǒng)的國家政府來創(chuàng)立，只能通過善治來實現(xiàn)。 ? 西方的治理理論中也存在著一種極其危險的傾向 —— 有可能成為某些跨國公司和國家干預(yù)別國內(nèi)政、謀求國際霸權(quán)的理論依據(jù)。 尤其是全球治理理論，建立在政府的作用和國家的主權(quán)無足輕重、民族國家的疆界模糊不清這一前提下，強(qiáng)調(diào)治理的跨國性和全球性，其危險就在于，削弱國家主權(quán)和主權(quán)政府在國內(nèi)和國際治理中的重要作用，客觀上有可能為強(qiáng)國和跨國公司干涉別國內(nèi)政、推行國際霸權(quán)政策提供理論上的支持。 治理的興起及其失敗的風(fēng)險： 以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述 鮑勃 杰索普 治理實踐的興起 治理興起的部分原因在于政治經(jīng)濟(jì)的狀況發(fā)生了深遠(yuǎn)的變化，使得自組織在進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)方面發(fā)揮的作用超過市場或等級制。 自組織治理的興起最具普遍性的一個情況是它在某些類型情況 下所提供的漸變的優(yōu)越性（使人們在變動不居的環(huán)境里有相對 較強(qiáng)的創(chuàng)新和學(xué)習(xí)能力）。 ? 治理的成功與失敗 資本主義市場具有一種程序的理性，而程序又具有一種形式的屬性，優(yōu)先照 顧無窮無盡地“用經(jīng)濟(jì)手段”追求利潤最大化。與之相比較，政府的合理性是實實 在在的。它有明確的目標(biāo)，優(yōu)先追求一個又一個的“有效”政策目標(biāo)。市場協(xié)調(diào)和 自上而下調(diào)控成了有限理性、機(jī)會主義以及資產(chǎn)特殊性等問題的犧牲品。 自組織治理以第三種類型的理性 — 反思的理性為基礎(chǔ)。它取得成功的關(guān)鍵在 于持續(xù)不斷地堅持對話，以此產(chǎn)生和交換更多的信息（從而減少但不會消除有限 理性帶來的問題）；在于把參加治理的單位鎖定在涉及短期、中期和長期并存運 作、相互依賴的一系列決定之中，從而減少機(jī)會主義的危害；在于通過有關(guān)方面 的團(tuán)結(jié)，以此建立相互依賴的關(guān)系、共同承擔(dān)與“資產(chǎn)特殊性”相聯(lián)系的風(fēng)險。 由此可見，自組織借助制度化的談判達(dá)成共識，建立互信，從而補(bǔ)充市場交 換和政府自上而下調(diào)控之不足。 自組織治理要取得成功，有賴于所采取的協(xié)調(diào)方式、治理對象以及有關(guān)角色 據(jù)以協(xié)調(diào)活動實現(xiàn)目標(biāo)的環(huán)境。就此而言，建立人際關(guān)系網(wǎng)，組織之間進(jìn)行談判、 進(jìn)行系統(tǒng)之間的調(diào)控等方面所提出的問題各不相同。動蕩環(huán)境下提出的治理問題 顯然與環(huán)境相對穩(wěn)定時不同。 不管治理處在哪一層次或者跨越哪幾個層次運作，要建立 有效的治理機(jī)制，應(yīng)當(dāng)作出一下努力： （ 1）把模型和慣例 —— 這二者既以簡單明了的方式反映著這個復(fù)雜的世界，又同實在的世界過程相銜接，而與治理目標(biāo)密切相關(guān)。但在簡化過程中不可忽略重要的副作用、相互依存關(guān)系以及出現(xiàn)的新問題。 （ 2）在以下方面建立動態(tài)的互動式學(xué)習(xí)能力：了解各種因果關(guān)系過程和相互依存形式；了解責(zé)任歸屬和行為能力，并了解在一個復(fù)雜、動蕩的環(huán)境中進(jìn)行協(xié)調(diào)的可能性。 （ 3）創(chuàng)立跨越不同社會力量進(jìn)行協(xié)調(diào)的方法。治理能否成功，有賴于自我反思，運用自組織以維持交流、談判、等級制度或團(tuán)結(jié)一致，也有賴于在不同空間和時間范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的問題的特殊性。 （ 4）建立指導(dǎo)單個行動的共同世界觀并確立有利于穩(wěn)定主要行為主題的大方向、期望和行為準(zhǔn)則的元治理。 ? 治理失敗 有一種可能：以治理取代市場和等級統(tǒng)治是會 失敗的。 治理的要點：目標(biāo)定于談判和反思過程中， 要通過談判和反思加以調(diào)整。就這個意義，治 理的失敗可以理解為由于有關(guān)各方對原定目標(biāo) 是否仍然有效發(fā)生爭議而又未能重新界定目標(biāo) 所致。 人們可以根據(jù)程序的和實質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)來判斷自組 織的長期成果，評估它是否比市場效率高，比 自上而下的協(xié)調(diào)效果更好。 運用治理手段成功地指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能遇到的限制因素有三 個方面： 第一組因素存在于資本主義的根本活力之中，其影響及于所有 經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)方式，包括市場機(jī)制本身。人們認(rèn)為市場失敗的 許多現(xiàn)象實際上是資本主義深層矛盾的表現(xiàn)。因此，用國家或自 組織替代市場并不能消除影響經(jīng)濟(jì)順利運行的深層障礙。因為自 組織并沒有用非資本主義的原則取代市場原則，也沒有在市場和 國家之間（更談不到在資本和勞動之間）引進(jìn)一個中性的第三者。 它反而增加了一個資本主義的種種難題、矛盾和對抗（其中包括 常常以資本積累和政治合法性之間的沖突這一形式來討論的那些 矛盾）得以充分表現(xiàn)的領(lǐng)域。許多論述經(jīng)濟(jì)治理的文獻(xiàn)著重探討 的乃是治理方式而非治理的對象，從而忽視了由資本主義的自組 織動力和系統(tǒng)間的統(tǒng)治地位所施加的明顯制約。 第二組制約涉及如何把自組織納入更廣泛的政治體制之內(nèi)。 首先，治理機(jī)制和政府機(jī)制兩者都有不同的尺度，在某一尺度 的成功與否很可能取決于在其他尺度發(fā)生的情況。其次，協(xié)調(diào) 機(jī)制生效的時間也可能長短不一。最后，雖然治理機(jī)制可能獲 得了特定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)、政治和意識形態(tài)的職能，國家通常還要 檢查這些職能對國家四分五裂的社會里維護(hù)社會凝聚力的能力。 第三組制約因素存在于治理作為自組織過程的本質(zhì)之中。與 治理成功有關(guān)的條件也給我們關(guān)于治理失敗的某些知識。首 先，對行動的條件過分簡化和對影響治理對象的因果關(guān)系了解 不夠會造成治理失??；其次，在人際、組織際、系統(tǒng)際的一個 或幾個層次上都存在協(xié)調(diào)問題。第三是“可治理性”即盡管知識 很豐富，治理對象是否接受的問題；第四，還有一個政府沒有 參與的治理問題 — 權(quán)力下放后作出的決策所引發(fā)的諸多問題因 此難以解決。 ? 治理的兩難困境 合作和競爭 資本主義經(jīng)濟(jì)是在合作與競爭的不穩(wěn)定結(jié)合的情況 下運作的。所形成的兩難選擇一方面是，怎樣維護(hù)人 際的信任，怎樣保證人人遵守談判達(dá)成的諒解，怎樣 通過坦誠溝通交流減少噪音干擾，以及在存在著大