制化的法律保留原則和糾紛解決機(jī)制上發(fā)展與協(xié)調(diào)(編輯修改稿)
2025-01-21 15:51 本頁面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 不是說所有關(guān)于央地關(guān)系的規(guī)范都只能有全國(guó)性法律加以規(guī)定。在實(shí)際實(shí)施的過程中，規(guī)章、地方性法規(guī)的確認(rèn)、細(xì)化作用也不應(yīng)被忽視。但是低層級(jí)法律規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有明確的上位法依據(jù)，否則將歸于無效。這也是法律保留原則的重要體現(xiàn)方式之一?！ ?二)法律保留的實(shí)現(xiàn) 法律保留的實(shí)現(xiàn)，易言之就是憲法和法律應(yīng)當(dāng)對(duì)央地關(guān)系中的哪些問題作出規(guī)定，以及怎樣作出規(guī)定。筆者無意于對(duì)該問題做全方位的細(xì)化探討，僅對(duì)內(nèi)容和模式兩個(gè)方面加以簡(jiǎn)單的考察?！ ∈紫?，法律保留實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容?？v觀坊間的相關(guān)成果，一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括央地事權(quán)的明確劃分、對(duì)央地權(quán)力各自運(yùn)行的監(jiān)督模式、央地權(quán)力糾紛的解決方式等，其中又以事權(quán)劃分的問題討論得最為熱烈。筆者認(rèn)為，這一問題應(yīng)當(dāng)從憲法和法律兩個(gè)方面進(jìn)行考察。由于位階和功能的不同，憲法和法律在央地權(quán)力法制化的過程中所承擔(dān)的使命亦是不同的。其一，就憲法而言，主要應(yīng)對(duì)央地關(guān)系法制化的根本性內(nèi)容作一原則性規(guī)定。顯然，憲行憲法第3條的一句話已經(jīng)遠(yuǎn)不能承擔(dān)起總括新歷史條件下央地關(guān)系法制化的重任。除了前文提及的空具政治宣示意義而缺乏實(shí)際操作價(jià)值的弊端之外，我們還應(yīng)當(dāng)注意到該條的表述實(shí)際上就是對(duì)毛澤東關(guān)于央地關(guān)系講話的直接翻版。早在1956年4月，毛澤東在著名的《論十大關(guān)系》中就指出：“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，目前注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家比較有利”，并進(jìn)一步指出：“要發(fā)展社會(huì)主義建設(shè)，就必須發(fā)揮地方的積極性。中央要鞏固，就要注意地方的利益?！盵⑤]可以說，當(dāng)時(shí)毛澤東對(duì)央地關(guān)系的認(rèn)識(shí)是比較樸素的，同時(shí)也比較宏觀。這些觀點(diǎn)在當(dāng)時(shí)可以作為政策提出，但在半個(gè)世紀(jì)后的今天幾乎原封不動(dòng)的出現(xiàn)在國(guó)家根本大法的條文中，就顯得很不合時(shí)宜了。因此，憲法有必要單列一條對(duì)央地關(guān)系就行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)仃U述，而不應(yīng)僅僅限于目前第3條之一款。其二，就法律而言，其主要任務(wù)是在憲法所確定的大方向下對(duì)具體的央地關(guān)系制度進(jìn)行構(gòu)建和充填，以形成較為完善的央地關(guān)系法律規(guī)范體系。而坊間所熱議的事權(quán)劃分等問題都應(yīng)當(dāng)在法律這一層面展開。筆者在此無意對(duì)具體的制度一一作評(píng)，只想提出一點(diǎn)，即目前討論的重點(diǎn)過分偏重于事權(quán)的劃分問題了，恨不得所有涉及央地關(guān)系的文章都“言必稱事權(quán)”。不可否認(rèn)，事權(quán)劃分是央地關(guān)系法制構(gòu)建過程中一個(gè)相當(dāng)重要的問題，但是把絕大多數(shù)關(guān)注的目光集中于此，就會(huì)不可避免的造成對(duì)其他重要問題的忽略，比如監(jiān)督的問題，比如央地權(quán)限爭(zhēng)議解決的問題。一個(gè)完善制度的運(yùn)行過程無非分為事前、事中和事后三個(gè)階段。對(duì)于央地關(guān)系法制而言，如果事權(quán)的劃分屬于事前階段的要旨、而糾紛解決屬于事后階段的核心的話，那么監(jiān)督就是橫穿整個(gè)運(yùn)行過程的貫通性要素。明確它們各自的意義，對(duì)于均衡分配研究力量是至關(guān)重要的?；诖耍P者認(rèn)為有必要將今后的研究重點(diǎn)適當(dāng)?shù)叵虮O(jiān)督和糾紛解決機(jī)制傾斜，畢竟只有牢記“木桶原理”帶給我們的啟示，才能實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系法制化研究的均衡開展?！ ∑浯?，法律保留實(shí)現(xiàn)的方式。對(duì)于形式的問題，主要集中在狹義的法律的層面，即通過什么樣的立法方式實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系法制化?目前來看，主要有分散型和統(tǒng)一型兩種方式。所謂分散型，是指
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