唐王朝中央行政體制的構(gòu)成及其效能分析(編輯修改稿)
2024-08-31 14:15 本頁面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 提高、增強(qiáng)國(guó)家行政管理體系的運(yùn)作效能具有非常積極的作用和意義。二、體制的運(yùn)作及其效能 唐王朝中央行政體制的運(yùn)作主要包括兩個(gè)方面,即三省六部制的運(yùn)作和監(jiān)察制度的運(yùn)作。第一,三省六部制的運(yùn)作。唐中書省是行使中央行政決策權(quán)的重要機(jī)構(gòu),其職能主要體現(xiàn)在起草詔書、“分押六曹尚書”和“五花判事”等制度上。起草詔書是中書省的主要工作,具體負(fù)責(zé)起草的主要是中書舍人。中書舍人或親筆起草,或自己口述由手下的主書等人代筆。為了確保詔書起草工作準(zhǔn)確高效地完成,《唐律疏議》卷九《職制律》對(duì)此有十分嚴(yán)格的規(guī)定:一是不得泄漏。“諸漏泄大事應(yīng)密者,絞。大事,謂潛謀討襲及收捕謀叛之類”。二是不得稽緩?！爸T稽緩制書者,一日笞五十,一日加一等,十日徒一年”。三是不得違失。執(zhí)行君主制書有所違誤的“徒二年。失錯(cuò)(指失其旨意)者,杖一百”。四是不得忘誤。對(duì)于君主制書,有所忘誤以及謄寫制書有文字失落,“事若未失,笞五十。已失,杖七十。轉(zhuǎn)受者,減一等”。《職制律》的上述規(guī)定,旨在保證體現(xiàn)和反映中央行政意志的決策文書的縝密與準(zhǔn)確。除起草詔書外,中書舍人還有一個(gè)重要的職責(zé),就是參議表章、佐宰相判案。因?yàn)榘偎旧线f的表章都由尚書省轉(zhuǎn)奏,所以中書舍人參議表章就按尚書省六部的渠道大體分工。六人各押一部,叫做“分押六曹尚書”,各自對(duì)自己所負(fù)責(zé)的部門上奏的表章提出處理意見,以備君相參考,同時(shí),對(duì)其他五部的政務(wù)也可以提出自己的看法,并署上自己的姓名,這個(gè)簽署不同意見的狀子叫“商量狀”。中書舍人的此種職任,被稱為“五花判事”。各位中書舍人的意見由中書令加以集中向皇帝奏報(bào),并將原狀及中書舍人的商量狀一并呈上。這一制度的推行,好處就在于群策、群議,員可以發(fā)揮各人所見之長(zhǎng),為決策者提供更多咨詢意見,減少中央行政決策的失誤。門下省在中央行政決策系統(tǒng)中的主要工作是審議與封駁?！胺狻笔侵富实鄣脑t書,“駁”指駁正臣下的章奏。這一職能的發(fā)揮主要集中在給事中一職上。給事中的封駁工作,一是審核詔敕,認(rèn)為有不便于施行的,可以封還重?cái)M,甚至可以直接在上面涂改而奏還,稱為“涂歸”。二是可以駁正百司奏抄公文,百司上行的公文和奏抄等,如有不當(dāng)者,給事中也可以予以駁正。貞觀十六年,刑部奏請(qǐng)反叛者兄弟并坐,給事中崔仁師反駁道:“誅其父子,足警其心,此而不恤,何憂兄弟?”此議遂告寢息。除封駁外,給事中還可有部分司法權(quán)和人事審查權(quán)。中書出令、門下封駁的行政分權(quán)機(jī)制在運(yùn)作過程中,也常常出現(xiàn)一些“日有爭(zhēng)論、紛紜不決”的事情,影響了中央政府的行政效率。為了解決這一問題,就迫切需要一個(gè)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系。政事堂———門下省的議政機(jī)構(gòu),逐漸擔(dān)起此任。政事堂把三省聯(lián)為一體,軍國(guó)大事首先在政事堂議決,政事堂成為唐朝最高決策機(jī)構(gòu)。政事堂制度建立后,皇帝的命令也須政事堂宰相們議決、通過、加印方能生效,皇帝不經(jīng)政事堂而直接發(fā)令是違制行為,下屬機(jī)構(gòu)有權(quán)不承認(rèn)、不執(zhí)行,這在一定程度上避免了皇帝因獨(dú)斷而做出錯(cuò)誤決策。它的出現(xiàn),既保證了決策的準(zhǔn)確性,又避免了行政過程中扯皮、沖突現(xiàn)象的發(fā)生,有利于行政效率的提高。尚書省作為中央行政執(zhí)行機(jī)構(gòu),是唐王朝行政制度的樞紐,它起著在中央與地方各級(jí)機(jī)構(gòu)之間上下左右的聯(lián)系與溝通的作用。凡是中書、門下發(fā)出的制敕,必須先到尚書省,由尚書省以政令的形式轉(zhuǎn)發(fā)到中央各部門及地方州縣。中央其他部門有特別業(yè)務(wù)需下達(dá)給地方的公文,要由尚書省轉(zhuǎn)發(fā)。地方州縣上奏給中央的章奏文表,也要給尚書省發(fā)遣。具體而言,尚書省的行政職能主要表現(xiàn)在:根據(jù)制敕所定的大政方針確定出具體的施政方案。由于中書、門下的下行文書往往只是原則性的簡(jiǎn)單行文,沒有具體實(shí)施辦法,尚書省就要根據(jù)這些原則及精神擬出實(shí)施細(xì)則,然后頒發(fā)給諸寺、監(jiān)。有時(shí),尚書省也主動(dòng)發(fā)揮其制政作用。因?yàn)樗鼈冎苯优c事務(wù)部門打交道,為了解情況,當(dāng)中書、門下“遇事難決”時(shí),就交給尚書省六部議論,將議論的結(jié)果以書面的形式呈交中書、門下。這種做法在相當(dāng)大的程度上避免了決策與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié),保證了決策的可行性。另外,尚書省也有文書逆行交到中書、門下。中央各行政部門及地方州縣如有重大政務(wù),必先奏請(qǐng)并獲得敕準(zhǔn)施行。但由于中央和地方政務(wù)繁雜,不可能所有的事情都上達(dá)中書、門下并直到皇帝,這些上呈的章奏必先送到尚書省,根據(jù)已行格例與實(shí)際情況審查該事的實(shí)施可能性,認(rèn)為有不當(dāng)?shù)?奏報(bào)皇帝批準(zhǔn)后再施行。除此之外,
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