【文章內(nèi)容簡介】 供求關(guān)系；緩和農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度變化對新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體帶來的影響等，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！　∥覈r(nóng)業(yè)的基本狀況　　經(jīng)過20年的改革開放，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就，最顯著的標(biāo)志是，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅度增長，糧、棉、油、水產(chǎn)品和水果等的產(chǎn)量均躍居世界首位，農(nóng)產(chǎn)品供給已由長期短缺變成總量基本平衡，豐年有余。全國絕大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)基本解決溫飽問題，正在向小康目標(biāo)邁進(jìn)。但是，我們也要清醒地看到，農(nóng)業(yè)仍然是國民經(jīng)濟(jì)中比較薄弱的部門，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后、市場化程度低、生產(chǎn)力落后、人多地少、城鄉(xiāng)差異等問題制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。 　　隨著對外開放的不斷擴(kuò)大和WTO貿(mào)易日趨自由化的壓力，我國農(nóng)業(yè)不僅受尚未理順的經(jīng)濟(jì)體制的制約和國內(nèi)不利因素的困擾，而且還面臨著世界發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)的沖擊。隨著貿(mào)易自由化的進(jìn)一步深化，我國農(nóng)業(yè)與世界農(nóng)業(yè)的關(guān)聯(lián)度正在不斷加強(qiáng)，國際貿(mào)易對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響將越來越大，我國農(nóng)業(yè)正遭受著前所未有的來自國內(nèi)、國際兩方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。新形勢給我國這樣一個農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和科技水平不高、市場經(jīng)濟(jì)尚處于起步階段的發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的壓力。在新的形勢下如何支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展值得思考?！　目傮w上看，我國農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策在建國至改革開放前這一時期是負(fù)保護(hù)性質(zhì)的。改革開放后這一狀況雖有所改進(jìn)，但整個貿(mào)易環(huán)境仍未發(fā)生質(zhì)的變化。在這段時期里，國家為保證工業(yè)化的持續(xù)進(jìn)行，通過有關(guān)貿(mào)易政策集中農(nóng)業(yè)剩余的同時，在生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)采取了一定力度的支持政策，包括低價供應(yīng)農(nóng)用生產(chǎn)資料、直接對農(nóng)業(yè)投資和增加農(nóng)業(yè)信貸等，但支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。　　改革開放后，國家雖然采取了提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格、擴(kuò)大地方財政投資權(quán)限以及啟動城市經(jīng)濟(jì)體制改革等措施，增加了農(nóng)民收入和地方財政收入，從全社會角度看，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持總量雖有所增加，但相對比重卻持續(xù)下降。進(jìn)入90年代后，實行了財政分稅制，也并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)地方財政對農(nóng)業(yè)支持力度相對下降的勢頭。在這樣的背景下，如何通過精心策劃和設(shè)計農(nóng)業(yè)支持政策體系，提出并采用切實可行的政策措施，使我國農(nóng)業(yè)能夠持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，是擺在我們面前迫切需要解決的一個重大課題?！　。ǘ┤毡巨r(nóng)業(yè)支持政策體系　　價格支持　　日本為了履行在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議中所作的承諾，對價格支持政策進(jìn)行了調(diào)整，主要體現(xiàn)在舊糧食管理法的廢除和新糧食法的出臺。 　　舊基本法體制下，日本農(nóng)產(chǎn)品價格管理有五種類型：大米等的管理價格制度；豬肉、蠶繭等的穩(wěn)定價格制度；甘薯的保證最低價格制度；牛奶、大豆等的差價補(bǔ)貼制度；蔬菜、雞蛋的價格安定基金制度。大米是日本的主食，僅大米價格補(bǔ)貼就占整個價格補(bǔ)貼的70%以上。因此，大米是日本價格支持政策的核心，保護(hù)手段就是舊糧食管理法之下的價格機(jī)制，其中生產(chǎn)和流通一直是日本農(nóng)業(yè)政策最敏感的領(lǐng)域?！　〖Z食管理法始于1942年，是戰(zhàn)爭時期糧食不足的產(chǎn)物，目的是確保糧食的生產(chǎn)供給和價格的穩(wěn)定，向城市消費者提供低價糧食。在舊糧食法之下建立的一套糧食管理制度，特點是由政府對糧食供需和價格進(jìn)行直接管理，類似于我國50年代實行的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，目的是穩(wěn)定糧食價格和保護(hù)消費者利益。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，日本對糧食管理法作了數(shù)次調(diào)整，實質(zhì)上是不同時期根據(jù)不同階段農(nóng)業(yè)發(fā)展和國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的特點，確立的保護(hù)本國農(nóng)民收入的法制化手段。修改后的糧食管理法，規(guī)定政府對糧食收購的價格采用“生產(chǎn)成本+收入補(bǔ)償”的方式來制定，即大米價格以前三年的生產(chǎn)成本與勞動力成本為基礎(chǔ)，勞動力成本按工業(yè)的平均工資水平計算，目的是為了縮小工農(nóng)收入差距。 　　二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了高速發(fā)展，日本的糧食價格也相應(yīng)地上升到世界最高水平。隨后，日本政府為了消除越來越龐大的糧食財政赤字，不得不改變政府全量收購的做法，實行一種自主流通米的制度，即政府只收購部分大米，其余的則實施自主流通米制度，類似我國80年代中期由統(tǒng)購統(tǒng)銷向雙軌制的轉(zhuǎn)變。自主流通米價格往往是買賣雙方參照政府收購價格水平后確定，一般都比政府價格高。如果農(nóng)民不能按照市場價賣掉手中的糧食，還可以轉(zhuǎn)手賣給政府，政府收購價則成了保底價格?！　∮捎诩Z食管理法的價格保護(hù)機(jī)制，日本大米的價格一直居高不下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際市場價格水平。日本政府為了避免外國大米擾亂國內(nèi)農(nóng)業(yè)市場穩(wěn)定，采取了一系列保護(hù)措施，比如糧食進(jìn)出口的國家貿(mào)易制度，這些非關(guān)稅的保護(hù)措施在貿(mào)易自由化的潮流中成了攻擊的主要對象。 　　烏拉圭回合后，日本原有的糧食管理法已無法適應(yīng)新的國際環(huán)境。日本政府在1995年廢除了舊的糧食管理法，取而代之的是新糧食法。與舊法相比，新糧食法更強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的作用，取消政府對大米等糧食作物生產(chǎn)和流通的直接管理，允許農(nóng)民自由銷售大米，也允許流通商自由進(jìn)入糧食流通市場；政府只管理儲備和進(jìn)口，仍然保留了宏觀調(diào)控的職能。對于大米的市場供求，政府也取消了直接干預(yù)，農(nóng)產(chǎn)品供求也日益成為多渠道的市場自主調(diào)節(jié)模式。自主流通米價格是在“自主流通米價格形成中心”按照供需狀況來確定的，是一種自由競爭的市場價格，政府收購價不再是自主流通米價格之下的墊底價格，反過來政府價格還得參照自主流通米價水平來確定，因而政府收購價也跟著受影響而接近一種準(zhǔn)市場價格。新糧食法促進(jìn)了大米的自由化流通，這可以從大米的市場價格來反映，1995年以來日本大米市場價格下跌了20%多。　　由此可見，新糧食法已經(jīng)不再具有保護(hù)農(nóng)民利益的收入支持功能。政策調(diào)整的結(jié)果是，對農(nóng)民的收入支持方式由價格支持轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯雍烷g接的收入補(bǔ)貼方式?！　∈杖胙a(bǔ)貼　　（1）農(nóng)戶直接支付制度　　日本山區(qū)耕地面積占全國耕地面積的40%，由于歷史原因和自然條件的限制，山區(qū)、半山區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展相對落后于平原地區(qū)，拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)的多功能性降低，面臨著經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的停滯甚至倒退。為了振興山區(qū)、半山區(qū)，日本政府把這一思想納入了新基本法中，并于2000年出臺了《針對山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)等的直接支付制度》，對該地區(qū)的農(nóng)戶進(jìn)行直接收入支付補(bǔ)貼，目的是補(bǔ)貼該地區(qū)和平原地區(qū)生產(chǎn)成本之間的差異。　　從實施區(qū)域看，指的是山區(qū)、半山區(qū)，日本根據(jù)《特定農(nóng)山村法》等8項政策對支付的區(qū)域進(jìn)行界定。從支付的標(biāo)準(zhǔn)和額度看，具體標(biāo)準(zhǔn)是支付生產(chǎn)成本差異的80%，對每個農(nóng)戶的補(bǔ)貼上限為100萬日元。全國補(bǔ)貼規(guī)模為每年700億日元，補(bǔ)貼對象的面積大約為90萬公頃。從實施期限看，由于該制度的最終目標(biāo)是將實施區(qū)域的生產(chǎn)力水平提高到鄰近的非對象地區(qū)的水平，因而沒有最終期限，第一期暫定為五年。從支付的對象看，要求至少有1 公頃以上毗鄰的農(nóng)田，且滿足下列五個條件之一才可接受直接支付：坡度大的農(nóng)田；因自然條件制約，農(nóng)田地塊小且形狀不規(guī)整；草地比例在70%以上區(qū)域的草地；有坡度的人工草地；其他坡度小，但人口老齡化比例和撂荒比例高的農(nóng)田，由基層政府長官指定?！　〉侨绾沃苯又Ц掇r(nóng)戶以及如何確定重點扶持的對象卻引起了爭議。農(nóng)業(yè)團(tuán)體認(rèn)為國家不應(yīng)對農(nóng)戶進(jìn)行分類選擇，農(nóng)林水產(chǎn)省則認(rèn)為如果國家不能對農(nóng)戶進(jìn)行選擇，而按平均主義，那么農(nóng)業(yè)是要崩潰的。農(nóng)林水產(chǎn)省與農(nóng)業(yè)團(tuán)體進(jìn)行了多次協(xié)調(diào)，盡管結(jié)果未定，但方向基本明確，即不是由國家來選擇農(nóng)民，而是由農(nóng)民來選擇，然后向基層政府申報。最后由中央到地方，再由地方到農(nóng)戶進(jìn)行直接支付?！　膶嵤┺k法看，要求接受補(bǔ)貼的村落簽訂“村落協(xié)議”，以村落為單位，全體農(nóng)戶參與；對于不能簽訂村落協(xié)議的地方，由單個農(nóng)戶簽訂“個別協(xié)議”，要求接受補(bǔ)貼的農(nóng)戶根據(jù)協(xié)議的規(guī)定，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。日本農(nóng)林水產(chǎn)省2000年已開始對山區(qū)農(nóng)民進(jìn)行直接收入補(bǔ)貼，總額達(dá)740億日元?！　。?）稻作安定經(jīng)營對策　　如前所述，新糧食法已不再具有保護(hù)農(nóng)民利益的收入支持功能，日本政府積極尋找其他保護(hù)農(nóng)民利益的對策，使之既能保證農(nóng)民收入的穩(wěn)定，又不違背WTO的原則?，F(xiàn)行方案認(rèn)為類似保險的措施比較可行?！　∵@種嘗試的結(jié)果是設(shè)立了“稻作安定經(jīng)營對策”。對策的目的是為了防止自主流通米價格下跌給生產(chǎn)大米的農(nóng)戶造成過大的沖擊。實質(zhì)是利用農(nóng)戶和政府共同出資建立的基金，對因價格下跌帶來的收入損失進(jìn)行補(bǔ)貼的一項制度。政府設(shè)立這項對策的意圖是想在今后將“稻作安定經(jīng)營對策”逐漸發(fā)展成收入保險制度，充分利用WTO的綠箱政策做到既能支持農(nóng)民收入穩(wěn)定，又可以作為被免于削減的對象?！　　暗咀靼捕ń?jīng)營對策”補(bǔ)貼的對象是100%完成政府規(guī)定的生產(chǎn)調(diào)整任務(wù)的農(nóng)戶。補(bǔ)貼資金的來源是由農(nóng)戶拿出大米基準(zhǔn)價格2%的資金，政府提供基準(zhǔn)價格6%的基金，共同建立稻作安定經(jīng)營基金。補(bǔ)貼的辦法是根據(jù)前三年的自主流通米價格平均數(shù)算出基準(zhǔn)價格，然后從稻作安定經(jīng)營基金中支付基準(zhǔn)價格與當(dāng)年價格差額的80%?！　。?）災(zāi)害補(bǔ)貼　　日本是一個自然災(zāi)害頻繁的國家。從災(zāi)害額看，以2001年為例，對農(nóng)業(yè)的損害額占32%,%，其他損失占11%（任大鵬，2002）。根據(jù)日本相關(guān)法律，災(zāi)害補(bǔ)貼的對象包括：被災(zāi)害損害的公共設(shè)施及農(nóng)地、農(nóng)業(yè)設(shè)施。災(zāi)害補(bǔ)貼的費用主要是由國庫承擔(dān)，這樣可以減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，降低農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，使農(nóng)民不會因自然災(zāi)害損失而過分地影響收入和生活水平。災(zāi)害補(bǔ)貼不會對農(nóng)產(chǎn)品價格或者貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用，因此屬于綠箱政策的范圍，不需要作出減讓承諾。 （4）生產(chǎn)資料購置補(bǔ)貼　　日本農(nóng)林水產(chǎn)省規(guī)定，凡是按一定標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合起來集體進(jìn)行平整耕地，區(qū)劃田塊或養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、用溫室生產(chǎn)蔬菜的農(nóng)戶，在購置農(nóng)業(yè)機(jī)械、建造農(nóng)用設(shè)施方面的費用，50%可以從中央財政得到補(bǔ)貼，25%可以從都府縣得到補(bǔ)貼，其余25%則可從接受國家補(bǔ)貼的金融機(jī)構(gòu)得到貸款，%?！　。?）制度貸款　　日本政府的農(nóng)業(yè)信貸政策主要表現(xiàn)為農(nóng)貸利息補(bǔ)貼制度，亦即“制度貸款”制度。所謂制度貸款，是指按照法律、政令、條例以及綱要，國家、地方公共團(tuán)體或相當(dāng)于地方公共團(tuán)體的機(jī)構(gòu)成為貸款的當(dāng)事者，通過利息補(bǔ)貼、損失補(bǔ)貼、債務(wù)擔(dān)保以及其他類似的優(yōu)惠措施進(jìn)行干預(yù)的那部分貸款。制度貸款屬于長期低息貸款，按政策干預(yù)的方式不同分為三種：吸收各銀行的資金投入農(nóng)業(yè)，政府給予債務(wù)擔(dān)保；利用農(nóng)協(xié)的資金，政府給予利息補(bǔ)貼、損失補(bǔ)貼和債務(wù)擔(dān)保；政府通過國家金融機(jī)構(gòu)直接發(fā)放財政資金貸款。制度貸款主要用于農(nóng)業(yè)政策所鼓勵的生產(chǎn)事業(yè)，主要項目有農(nóng)村漁業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)改良貸款和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化貸款。 （6）農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼　　農(nóng)業(yè)本身是受自然因素影響最大的產(chǎn)業(yè)，由于日本的地理位置和氣候條件的特殊性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動對保險的需求非常強(qiáng)烈，但是一般的商業(yè)性保險公司無力承擔(dān)，因而只有通過政府的預(yù)算補(bǔ)貼來解決。日本農(nóng)業(yè)保險制度的特點是由政府直接參與保險計劃，并具有強(qiáng)制性，凡是生產(chǎn)數(shù)量超過規(guī)定數(shù)額的農(nóng)民和農(nóng)場都必須參加保險。保險額根據(jù)每公斤保險額乘以標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)量的70%計算得到。每公斤保險額每年由農(nóng)林漁業(yè)部規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)量由農(nóng)業(yè)互助社按田塊情況確定。稻農(nóng)交納相當(dāng)于正常年景收入10%的保險費，政府對農(nóng)作物保險的保費補(bǔ)貼為50%－80%。保費補(bǔ)貼和損失賠償對農(nóng)民收入的穩(wěn)定起到了重要的支持作用?！　∫话阏?wù)　?。?）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)　　日本政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常重視，設(shè)立了各種資助和補(bǔ)貼項目。對于農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼，20%用于大型公共水利設(shè)施建設(shè)，80%直接投入農(nóng)田基本改造。對于一般的農(nóng)田改造項目，只要通過一定的審批程序并達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，費用的50%由中央財政從農(nóng)業(yè)預(yù)算中補(bǔ)貼，都道府縣和市町村財政補(bǔ)貼25%和15%，剩余部分由農(nóng)戶自身負(fù)擔(dān)，而這一部分資金往往也能得到有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠貸款。1990~1995年，國家農(nóng)業(yè)財政預(yù)算支出增加了37%，其中強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出增加了175%。%%。1993~2002年實施的“第四個土地改良長期計劃”的總投資規(guī)模為41萬億日元，主要包括農(nóng)田水利、道路建設(shè)、國土保護(hù)、防災(zāi)、開墾和農(nóng)地開發(fā)等事業(yè)。　?。?）重視農(nóng)業(yè)科研推廣和人才培養(yǎng)　　日本農(nóng)業(yè)科研和推廣體系比較完善?？蒲袡C(jī)構(gòu)由國立和地方公立科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)、民間科研機(jī)構(gòu)（企業(yè)）三部分組成。%；民間科研經(jīng)費也迅速增長，占全國科研經(jīng)費的40%左右。日本農(nóng)業(yè)推廣服務(wù)則主要通過政府改良普及事業(yè)和農(nóng)協(xié)的營農(nóng)指導(dǎo)來開展工作。　　日本政府把加強(qiáng)農(nóng)技推廣組織建設(shè)和提高推廣人員業(yè)務(wù)和服務(wù)水平放在重要位置，并從財政預(yù)算中給予大力支持。近年來，這方面的經(jīng)費逐年增加，1995年政府的農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費預(yù)算為772億日元，%，農(nóng)業(yè)推廣經(jīng)費為356億日元，%（唐正平，2001）。烏拉圭回合后，日本政府又制定新的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展政策，旨在提高日本農(nóng)業(yè)的國際競爭力，其中將培育水稻新品種和開發(fā)水稻生產(chǎn)技術(shù)作為“日本奇跡”計劃付諸實施。此外，日本政府還將培養(yǎng)農(nóng)業(yè)“接班人”納入農(nóng)業(yè)政策制定范疇?！　。?）支持農(nóng)協(xié)的發(fā)展　　1947年農(nóng)協(xié)法頒布以后，為了支持農(nóng)協(xié)的事業(yè)，日本政府規(guī)定農(nóng)協(xié)不用交納所得稅、營業(yè)收益稅和營業(yè)稅。因此，日本農(nóng)民加入農(nóng)協(xié)可以享受到稅收優(yōu)惠。而且，加入農(nóng)協(xié)還可享受到“捆綁式優(yōu)惠”。一方面，政府給予農(nóng)協(xié)的壟斷本身就是最大的優(yōu)惠，而農(nóng)協(xié)的壟斷又會產(chǎn)生更多的優(yōu)惠，這就是常說的集體談判、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等效果。另一方面，農(nóng)協(xié)在建設(shè)倉庫、增加固定設(shè)施以及進(jìn)行固定資產(chǎn)投資等方面，可得到政府高達(dá)80%的補(bǔ)貼。所以政府對農(nóng)協(xié)的扶持也間接地支持了農(nóng)民的收入?！　∞r(nóng)協(xié)作為農(nóng)民合作組織在日本農(nóng)業(yè)發(fā)展中無疑起到了舉足輕重的作用。但是長期以來，日本農(nóng)協(xié)的壟斷性和由此滋生的低效率弊端也屢遭日本國內(nèi)人士的批評。1993年12月，日本政府宣布接受烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》后，農(nóng)協(xié)統(tǒng)一了認(rèn)識，開始了新的行動。農(nóng)協(xié)本身的結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，不僅出現(xiàn)了橫向的聯(lián)合，而且出現(xiàn)了縱向的精簡和綜合化趨勢。1994年4~10月間連續(xù)向政府提出新農(nóng)業(yè)預(yù)算和有關(guān)政策的請求，在日本實施的“關(guān)連對策”大綱中基本包括了農(nóng)協(xié)的要求?！。ㄈ┙梃b意義　　實施調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，選擇切合實際的收入支持政策措施　　日本積極地實施調(diào)整國內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持政策，對農(nóng)業(yè)的支持從價格支持轉(zhuǎn)為對生產(chǎn)能力的支持，以應(yīng)對烏拉圭農(nóng)業(yè)協(xié)議的實施。我國已經(jīng)加入了WTO，如何抵御貿(mào)易自由化給國內(nèi)農(nóng)業(yè)帶來的沖擊，如何將不利影響降低到最小程度，取決于我國農(nóng)業(yè)支持政策的調(diào)整?！　∨c發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)的保護(hù)率很低，多年來我國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者補(bǔ)貼等值一直為負(fù)數(shù)。盡管90年代以來對農(nóng)業(yè)的支持有所提高，但目前中國農(nóng)業(yè)總的支持程度還處在負(fù)值狀態(tài)，而且目前有限的支持政策中，價格支持又占了很大的比重。