【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 人不減地”政策并不滿(mǎn)意。在我們調(diào)查的二千二百多位農(nóng)民中，認(rèn)為“農(nóng)地承包30年完全不調(diào)整”%，%，%；認(rèn)為“家里增加人口，不給土地”%，%，%；認(rèn)為“家里因?yàn)榕畠撼黾逌p少人口，但不減少土地”%，%，%；認(rèn)為“家里因?yàn)橛腥巳ナ蓝鴾p少人口，但不減少土地”%，%，%。所以從全國(guó)來(lái)看，認(rèn)為“農(nóng)地承包30年不變”、“增人不增地”和“減人不減地”不合理的比例均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于認(rèn)為它們合理和不確定的比例。也就是說(shuō)，農(nóng)戶(hù)普遍有著調(diào)整土地的傾向，這顯然與國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)的“穩(wěn)定”政策之間存在矛盾， 而村干部則對(duì)土地30年不變的政策更不滿(mǎn)意。在我們調(diào)查的119個(gè)村干部中，認(rèn)為“農(nóng)地承包30年完全不調(diào)整”不合理的達(dá)到了82個(gè)，占69%。實(shí)際上，在我們調(diào)查的一些村莊，由于嚴(yán)格執(zhí)行《土地承包法》，使得目前農(nóng)村有超過(guò)30%的村民沒(méi)有土地，而部分村莊甚至有50%的村民無(wú)地，村兩委受到的來(lái)自于村民的、要求進(jìn)行土地調(diào)整壓力越來(lái)越大。這里就不難看出，在中國(guó)農(nóng)村土地“集體所有”體制下，要嚴(yán)格實(shí)施《土地承包法》必然存在以下一個(gè)悖論： 一方面，如果作為土地所有者的村集體根據(jù)家庭之間的人口相對(duì)變動(dòng)而定期、不定期的調(diào)整土地，就必然導(dǎo)致地權(quán)不穩(wěn)定，而地權(quán)不穩(wěn)定顯然會(huì)影響農(nóng)民對(duì)土地的投資，也不利于土地在農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)； 但另外一方面，如果村集體嚴(yán)格執(zhí)行《土地承包法》而不對(duì)農(nóng)村土地展開(kāi)行政性調(diào)整，那么必然會(huì)導(dǎo)致土地分配苦樂(lè)不均，那些人口增加的家庭因?yàn)闊o(wú)法增加土地難以滿(mǎn)意，而家庭人口減少的農(nóng)戶(hù)，比如家庭有人已經(jīng)去世，卻可以依據(jù)《土地承包法》拒絕退出土地。在一些地區(qū)，家庭人口減少的一個(gè)原因是家里有人因?yàn)榭紝W(xué)等原因離開(kāi)農(nóng)村，并在后來(lái)取得了城市戶(hù)口，但依據(jù)土地承包法，他們?nèi)匀豢梢员Ａ艮r(nóng)村土地，即使他們已經(jīng)與農(nóng)業(yè)完全無(wú)關(guān)。這種“增人不增地、減人不減地”政策一旦被切實(shí)執(zhí)行，不僅可能造成不同農(nóng)戶(hù)人地比例之間的差別并最后不利于土地利用效率的提高，而且可能在人口增加和人口減少的農(nóng)戶(hù)之間造成矛盾。土地集體所有制下的農(nóng)村家庭間人口相對(duì)變動(dòng)必然導(dǎo)致的結(jié)果是，無(wú)論是調(diào)整，還是不調(diào)整，都存在問(wèn)題。那么到底怎么辦？ 我們認(rèn)為，要解決上述矛盾，在保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定的情況下同時(shí)使得土地公平分配，唯一的辦法就是通過(guò)戶(hù)籍制度改革使得那部分在城市打工的農(nóng)村外出人口在自愿的基礎(chǔ)上放棄自己在農(nóng)村的土地。 只有這樣，農(nóng)村才會(huì)有余地用來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)村內(nèi)部不同家庭間的人口相對(duì)變動(dòng)。而當(dāng)這些余地能夠被騰出來(lái)分給農(nóng)村新增的人口，那些留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的人的土地才能夠不再被調(diào)整，也才能夠真正實(shí)現(xiàn)《土地承包法》所要求的土地承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定。四 征地之困如果說(shuō)中國(guó)“人口城市化”過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題是農(nóng)村大量遷移人口受制于戶(hù)籍制度而無(wú)法實(shí)現(xiàn)向城市的永久性遷移， 那么中國(guó)城市化的另外一個(gè)維度——即所謂的“空間城市化”所面臨的主要挑戰(zhàn)，就是地方政府利用自己在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非上的壟斷權(quán)力，大規(guī)模地從農(nóng)民那里低價(jià)圈地，并引發(fā)日益嚴(yán)重的城鄉(xiāng)矛盾。從1998－2005年，擴(kuò)大了一半以上，%的速度擴(kuò)張。各個(gè)地方都通過(guò)修改城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)置城市新區(qū)以及大規(guī)模設(shè)立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)等途徑，擴(kuò)大城市規(guī)模，一些縣級(jí)市的城區(qū)面積甚至以每年6平方公里的速度“攤大餅”式擴(kuò)展。根據(jù)國(guó)土資源部1999年開(kāi)始對(duì)全國(guó)的城市化和用地情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)的情況表明，全國(guó)93個(gè)50萬(wàn)人口以上的城市，平均每年、每個(gè)城市擴(kuò)張達(dá)到11平方公里，速度之快令人瞠目。即使以土地資源比較稀缺的浙江為例，根據(jù)省規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2000年至2004年五年間。而內(nèi)地各個(gè)城市開(kāi)發(fā)新城區(qū)的沖動(dòng)也絲毫不弱。以陜西省咸陽(yáng)市為例，1998年城市用地規(guī)模為48平方公里；2004年第四次修訂的城市總體規(guī)劃里，城區(qū)用地規(guī)模則為100平方公里，控制面積500平方公里。地方政府大規(guī)模圈地，除了少部分用于城市基礎(chǔ)設(shè)施減少和生活用地之外，主要用于生產(chǎn)建設(shè)用地，特別是以各種經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)名義而征占的制造業(yè)用地。本世紀(jì)以來(lái)， 中國(guó)開(kāi)始了自19931994年那輪“開(kāi)發(fā)區(qū)熱“運(yùn)動(dòng)后的一輪新的、規(guī)模更大的圈地運(yùn)動(dòng)，截至2003年底，全國(guó)共有各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)3837家，其中經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，僅占6%；省級(jí)批準(zhǔn)的1019家，%；其他2586家均為省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)，%。到2005年止，全國(guó)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)一步增加到6866個(gè)，%。到2006年底， 這些開(kāi)發(fā)區(qū)被中央核減至1568個(gè)，規(guī)劃面積也被壓縮到9949平方公里。但事實(shí)上，這些被核減掉的開(kāi)發(fā)區(qū)大多數(shù)只是摘掉了“開(kāi)發(fā)區(qū)”名稱(chēng)而已，多數(shù)轉(zhuǎn)變成所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”或“城鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)”，原有的開(kāi)發(fā)區(qū)功能幾乎沒(méi)有任何改變?？紤]到中國(guó)只有2862個(gè)縣級(jí)行政單位，這個(gè)數(shù)字意味著平均每個(gè)縣級(jí)行政單位至少有兩個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。在一些較發(fā)達(dá)的縣市，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有“開(kāi)發(fā)區(qū)”或所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”。為吸引工業(yè)投資者。這些開(kāi)發(fā)區(qū)一方面事先進(jìn)行“三通一平”等配套基礎(chǔ)設(shè)施投資，另一方面制定各種優(yōu)惠政策招商引資。在2003年前后的一波開(kāi)發(fā)區(qū)熱潮中，各地制定的招商引資政策中幾乎毫無(wú)例外地設(shè)置了用地優(yōu)惠政策，包括以低價(jià)協(xié)議出讓工業(yè)用地，按投資額度返還部分出讓金等。這些開(kāi)發(fā)區(qū)甚至每隔一段時(shí)間根據(jù)招商引資的進(jìn)度，分析本地商務(wù)環(huán)境和生產(chǎn)成本的優(yōu)劣并隨時(shí)調(diào)整包括用地優(yōu)惠在內(nèi)的招商引資政策。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，基礎(chǔ)設(shè)施完備的工業(yè)用地僅以名義價(jià)格、甚至是所謂的“零地價(jià)”出讓給投資者50年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基礎(chǔ)設(shè)施配套成本，因此出讓工業(yè)用地往往意味著地方政府從土地征收到招商入門(mén)這個(gè)過(guò)程中在財(cái)政上實(shí)際上是凈損失的。比如，我們進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查表明，蘇州市這個(gè)中國(guó)吸引FDI最成功的城市之一，在本世紀(jì)初每畝征地和建設(shè)成本高達(dá)20萬(wàn)元的工業(yè)用地平均出讓價(jià)格只有每畝15萬(wàn)人民幣。為與蘇州競(jìng)爭(zhēng)投資，周邊一些地區(qū)甚至為投資者提供出讓金低至每畝510萬(wàn)的工業(yè)用地。由于土地征收和建設(shè)成本在這些地區(qū)較為類(lèi)似，可知在這類(lèi)投資競(jìng)爭(zhēng)中地方政府付出多大代價(jià)。那么，地方政府為什么付出這么大的代價(jià)來(lái)從農(nóng)民那里低價(jià)圈地，然后低價(jià)向制造業(yè)用地者出讓呢？ 其根本原因，就是1994年后以分稅制為標(biāo)志的中央財(cái)政集權(quán)， 極大地增加了地方政府的財(cái)政壓力，而同一時(shí)期地方國(guó)企、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，地方政府出于增加財(cái)力的需要開(kāi)始大規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)流動(dòng)性更強(qiáng)的私營(yíng)制造業(yè)企業(yè)。在低價(jià)出讓工業(yè)用地以競(jìng)爭(zhēng)制造業(yè)投資過(guò)程中，地方政府獲得的好處并不僅僅限于制造業(yè)投產(chǎn)后產(chǎn)生的未來(lái)較穩(wěn)定的增值稅收入，還包括本地制造業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的對(duì)服務(wù)業(yè)部門(mén)發(fā)展的推動(dòng)以及與之相關(guān)的營(yíng)業(yè)稅和土地等收入，或者可以稱(chēng)為制造業(yè)發(fā)展的“溢出效應(yīng)”。我們近年來(lái)在浙江、江蘇等沿海省份進(jìn)行的大量實(shí)地訪談表明，地方政府官員都認(rèn)為制造業(yè)的發(fā)展將會(huì)大大推動(dòng)本地服務(wù)業(yè)部門(mén)的增長(zhǎng)。因此，如果能夠通過(guò)提供廉價(jià)土地和補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施之類(lèi)的各種優(yōu)惠政策來(lái)吸引到更多制造業(yè)投資的話，將不僅直接帶來(lái)增值稅收入，也會(huì)間接增加地方政府從服務(wù)業(yè)部門(mén)獲得的營(yíng)業(yè)稅收入，同時(shí)還會(huì)增加服務(wù)業(yè)的用地需求，從而有助于獲得更高的土地出讓金收入。因此，地方政府在工業(yè)用地出讓上的盤(pán)算，是只要吸引到投資后直接帶來(lái)的未來(lái)增值稅流貼現(xiàn)值和其對(duì)本地服務(wù)行業(yè)推動(dòng)后間接帶來(lái)的營(yíng)業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值，再加土地出讓金的收入能超過(guò)地方政府的土地征收和建設(shè)成本，那么就值得繼續(xù)低價(jià)出讓工業(yè)用地。地方政府政府之所以可以大規(guī)模圈地并低價(jià)出讓?zhuān)涓驹蛟谟诂F(xiàn)有征地制度和土地出讓體制賦予了地方政府壟斷城市用地一級(jí)市場(chǎng)的權(quán)力。雖然2004年《憲法》修正案規(guī)定，國(guó)家出于公共利益需要可依照法律對(duì)土地實(shí)行征收、征用并給予補(bǔ)償。但《憲法》及《土地管理法》等相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)“公共利益”的確切內(nèi)涵始終缺乏明確界定。實(shí)際操作中出現(xiàn)的情況，就是除城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要向農(nóng)村集體組織征地外，絕大部分的非公益類(lèi)型用地需求，包括工業(yè)、商住房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地等，都必須通過(guò)政府土地征收來(lái)滿(mǎn)足。但在土地征收過(guò)程中，地方政府具有單方面制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。不論農(nóng)村土地的所有者（村集體）、還是使用者（個(gè)體農(nóng)戶(hù)），在關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)恼勁兄卸继幱谌鮿?shì)地位?；鶎诱畠A向于執(zhí)行較低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償政策。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，甚至在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還大范圍存在著只給失地農(nóng)民一次性較低標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)金補(bǔ)償，不提供任何社會(huì)保障的情況，這些失地農(nóng)民教育程度較低，又缺乏非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)技能、當(dāng)?shù)卣膊惶峁┤魏涡问降穆殬I(yè)培訓(xùn)和優(yōu)先的就業(yè)機(jī)會(huì)，那些失地農(nóng)民很容易陷入失地又失業(yè)的困境。即使近年來(lái)在部分地區(qū)開(kāi)始推行的被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策（即失地農(nóng)民”用土地?fù)Q社?！保?也主要是由地方政府來(lái)主導(dǎo)和制定，社會(huì)保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)等方面，被征地農(nóng)民基本沒(méi)有發(fā)言權(quán)，結(jié)果往往是已建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的城市中普遍存在保障不足的問(wèn)題。一些地區(qū)“土地?fù)Q社?！鄙踔脸蔀榈胤秸?guī)避短期政府財(cái)政支出的手段：通