【正文】 些從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期開(kāi)始采取的各種限制勞動(dòng)力從農(nóng)村到城市流動(dòng)打工的措施，特別是1990年代中期以來(lái)，隨著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的“離土不離鄉(xiāng)”發(fā)展模式逐漸式微，而以外資、私營(yíng)企業(yè)為主導(dǎo)的城市部門(mén)開(kāi)始飛速發(fā)展之后，農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始大規(guī)模地向城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移。到目前為止，城市中的鄉(xiāng)村流動(dòng)人口已經(jīng)超過(guò)1億。但人口從農(nóng)村到城市的大規(guī)模流動(dòng)卻沒(méi)有帶來(lái)戶籍制度改革相應(yīng)的突破。不可否認(rèn)的是，中國(guó)的戶籍制度不僅仍然存在，而且還在繼續(xù)發(fā)揮作用。不僅主要大中城市的戶籍制度沒(méi)有真正放開(kāi)，跨省區(qū)的戶籍改革更是困難重重。這就使得中國(guó)的鄉(xiāng)—城人口遷移模式不同于其他很多國(guó)家城市化過(guò)程中那種以永久性家庭遷移為主導(dǎo)的遷移模式，而多以臨時(shí)性、單身、鐘擺式遷移為主。流動(dòng)人口在城鄉(xiāng)之間的往返式流動(dòng)，不僅帶來(lái)了每年春運(yùn)期間巨大的交通壓力和移動(dòng)成本，也給流動(dòng)人口的家庭和整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了多維度的負(fù)面影響：農(nóng)村流動(dòng)人口不得不忍受家庭分居、子女成長(zhǎng)和教育無(wú)法有效監(jiān)護(hù)、老人得不到照顧等痛苦。特別是由于父母外出打工從而無(wú)法監(jiān)督子女學(xué)習(xí)，打工者子女在農(nóng)村學(xué)校就讀，即使是在農(nóng)村的寄宿制學(xué)校就讀，其心理、生理方面的發(fā)育往往會(huì)受到很大的負(fù)面影響，不僅對(duì)于這些孩子的前途非常不利，而且也不利于社會(huì)長(zhǎng)久穩(wěn)定和發(fā)展。我們可以回顧一下中國(guó)在戶籍制度改革上已經(jīng)采取的舉措。實(shí)際上，從1997年開(kāi)始，全國(guó)就有近400個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點(diǎn)。1998年，各地逐步開(kāi)放小城鎮(zhèn)戶籍。2000年，中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，規(guī)定對(duì)縣級(jí)市市區(qū)及以下的城鎮(zhèn)，只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。在這一政策的推動(dòng)下，各地對(duì)小城鎮(zhèn)戶籍的開(kāi)放速度也相應(yīng)加速。2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)小城鎮(zhèn)的戶籍改革進(jìn)一步放寬，至此絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的戶籍基本上對(duì)本地區(qū)內(nèi)部的農(nóng)民開(kāi)放了。但有意思的是，這一系列小城鎮(zhèn)的戶籍改革卻并沒(méi)有帶來(lái)大量農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)的情況。尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，戶籍制度改革往往針對(duì)的是本地區(qū)內(nèi)、最多是本省內(nèi)的農(nóng)村居民，而本地農(nóng)民一旦想獲得小城鎮(zhèn)戶籍，還往往要放棄農(nóng)村土地和和計(jì)劃生育政策給予農(nóng)民的二胎指標(biāo)，所以這些地區(qū)的農(nóng)民基本沒(méi)有什么積極性去爭(zhēng)取城鎮(zhèn)戶口。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中小城鎮(zhèn)不僅缺乏穩(wěn)定的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)，而且其本身能夠?yàn)榫用裉峁┑墓卜?wù)也非常有限，大部分農(nóng)村人口寧愿外出去發(fā)達(dá)地區(qū)打工，也不愿意在本地小城鎮(zhèn)落戶。同時(shí)，在絕大部分能夠提供較好就業(yè)機(jī)會(huì)，公共服務(wù)也相對(duì)完善的大、中城市，戶籍制度改革則基本沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的突破。外地城市人口要獲得本地戶口，一般需要至少購(gòu)買(mǎi)本地價(jià)格高昂的商品房，并同時(shí)獲得有較高收入的本地就業(yè)機(jī)會(huì)。以浙江杭州這個(gè)在戶籍體制方面算是非常寬松的城市為例，現(xiàn)有的規(guī)定是外來(lái)人口只要有大學(xué)本科學(xué)歷就可以直接獲得杭州市非農(nóng)業(yè)戶口，但這個(gè)要求對(duì)于絕大部分到杭州打工的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，顯然是天方夜譚。 而在北京、上海等特大城市，要獲得本地城市戶口甚至需要投資幾百萬(wàn)、上千萬(wàn)，或在本地開(kāi)辦企業(yè)創(chuàng)造幾百人以上的當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)。即使是中國(guó)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套體制改革試驗(yàn)區(qū)”的成都市，其最新的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革方案也基本上不包括那些外來(lái)的農(nóng)民工，外來(lái)人口一般還是要在本城市購(gòu)買(mǎi)商品房，才能夠獲得城市戶口。大城市戶籍制度改革中一個(gè)例外是河南省鄭州市。2001年，鄭州實(shí)行新的戶籍制度，并在2003年“全面放開(kāi)”，不僅投資置業(yè)、買(mǎi)房、直系親屬投靠等條件可以入戶，就連投親靠友都可以入戶。但這樣做的結(jié)果，是2001年11月至2005年４月間鄭州市轉(zhuǎn)戶的38萬(wàn)多人中，18歲以下的青少年及學(xué)齡前兒童就達(dá)10萬(wàn)多人。隨著大量農(nóng)村人口的進(jìn)城落戶，原本并不寬裕的城市公共資源“僧多粥少”的尷尬處境非常突出。特別是教育領(lǐng)域表現(xiàn)最為明顯。迅猛增加的學(xué)生生源讓鄭州市的中小學(xué)班級(jí)爆滿，有的班學(xué)生數(shù)目高達(dá)九十多人；一些學(xué)校操場(chǎng)站不下全體學(xué)生，只好實(shí)行每周一、三、五和二、四各班輪流做操制度。由于本地財(cái)政資源不足，市政府只好最后叫停戶籍制度改革。鄭州的例子再清楚不過(guò)地表明，戶籍制度改革不僅需要中央政府介入并在全國(guó)不同城市同時(shí)推動(dòng)，以防止單個(gè)或少數(shù)城市行動(dòng)而導(dǎo)致的人口劇增帶來(lái)的公共資源困境，也需要地方政府有配套的財(cái)政資源來(lái)為流動(dòng)人口提供相應(yīng)的公共服務(wù)， 無(wú)論這種資源是來(lái)自于中央轉(zhuǎn)移支付，還是地方政府自有的、或新增的財(cái)力。戶籍制度改革中存在的另外一個(gè)重大問(wèn)題是跨省區(qū)的戶籍改革進(jìn)展非常緩慢。那些戶籍制度改革比較快的地區(qū)，如浙江，廣東等地，其戶籍管制放松的對(duì)象也主要是本省或者本地區(qū)的農(nóng)村移民。由于我國(guó)的人口遷移有相當(dāng)比例是跨地區(qū)或者跨省遷移，特別是從內(nèi)地向沿海的遷移和從發(fā)達(dá)省份內(nèi)部較不發(fā)達(dá)縣市向更發(fā)達(dá)縣市的遷移，所以，即使那些發(fā)達(dá)地區(qū)的省市放松了對(duì)本地農(nóng)民的城市戶籍準(zhǔn)入條件，這種改革也必然因?yàn)闊o(wú)法覆蓋到來(lái)自外省市的大量農(nóng)民工而存在非常大的局限性。為什么戶籍制度改革會(huì)這么難？這不僅涉及到一個(gè)地方政府進(jìn)行戶籍制度改革的激勵(lì)問(wèn)題， 也涉及到對(duì)現(xiàn)階段“城市戶口”到底包含什么內(nèi)容的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。實(shí)際上， 無(wú)論是在學(xué)術(shù)界，還是政府部門(mén)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題都還存在非常大的誤解。隨著中國(guó)基本消費(fèi)品和勞動(dòng)力的市場(chǎng)化進(jìn)程加快，幾乎所有的生活消費(fèi)品已經(jīng)市場(chǎng)化。而隨著就業(yè)的市場(chǎng)化和非國(guó)有企業(yè)成為城市就業(yè)機(jī)會(huì)的主要?jiǎng)?chuàng)造者，就業(yè)和與就業(yè)相關(guān)的各種社會(huì)保險(xiǎn)也逐漸開(kāi)始與城市戶口脫鉤。即使是一些城市政府提供的就業(yè)崗位，比如環(huán)保、衛(wèi)生之類的低端職位，也開(kāi)始招納外地人口。城市戶口與就業(yè)的逐漸脫鉤，也就意味著與就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)， 即所謂的“五險(xiǎn)一金” （養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)以及住房公積金）開(kāi)始脫鉤，這些保險(xiǎn)，是由作為雇主的企業(yè)和作為雇員的個(gè)人（單獨(dú)或共同）繳納的。因此，勞動(dòng)者所在就業(yè)單位如果為其雇員上了這些社會(huì)保險(xiǎn)，則不管該雇員是否具有本地的城市戶口， 都可以享受這些保險(xiǎn)。從這個(gè)意義上講，在當(dāng)前階段，一個(gè)地方的城市戶口只意味著那些由城市政府所提供的、與城市戶口相關(guān)的、具有排他性的那幾項(xiàng)公共服務(wù)。這主要包括三個(gè)方面：以城市最低生活保障為主的社會(huì)救助服務(wù)，以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實(shí)物或租金補(bǔ)貼為主的政府補(bǔ)貼性住房安排，以及遷移人口子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)的機(jī)會(huì)。所以，如果我們認(rèn)同上述三項(xiàng)服務(wù)是城市政府應(yīng)該為本地城市居民提供的必要公共服務(wù)，那么戶籍制度的改革就既不像一些城市和省份最近所作的那么簡(jiǎn)單——通過(guò)發(fā)幾個(gè)文件就宣稱本城市已經(jīng)進(jìn)行了戶籍制度改革，城市戶口和農(nóng)村戶口已經(jīng)被“取消了”；但也顯然不像一些人所認(rèn)為的那么復(fù)雜，以至于城市政府要給外來(lái)打工人口提供包括各種社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的福利。實(shí)際上，近年來(lái)中國(guó)在城市基本社會(huì)救助體系（如最低生活保障）和住房保障體系（如經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房）建設(shè)上都取得了相當(dāng)快的進(jìn)展，城市低保已經(jīng)基本做到了應(yīng)保盡保，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè)也已經(jīng)初具規(guī)?；蜷_(kāi)始加速，但這些保障體系只面對(duì)具有本地戶口的城市居民。從子女平等就學(xué)權(quán)來(lái)看，雖然中央政府一再要求地方政府解決流動(dòng)人口子女的就學(xué)問(wèn)題，但并沒(méi)有為此提供相應(yīng)的財(cái)政資源，地方政府既缺乏積極性，也沒(méi)有感受到來(lái)自中央的足夠壓力去全面執(zhí)行上述政策（在筆者到訪的沿海地區(qū)多個(gè)省市，流動(dòng)人口子女在遷入地城市公立學(xué)校平等入學(xué)政策只是在浙江以及江蘇的蘇、錫、常地區(qū)得到了比較好的執(zhí)行。但在天子腳下的北京，農(nóng)民工子女進(jìn)入城市公立學(xué)校就讀都還是困難重重。）三 農(nóng)地之癢在目前的農(nóng)地制度下，農(nóng)村土地的集體制隱含地賦予了村莊內(nèi)部每個(gè)成員平等擁有農(nóng)村土地的權(quán)利。1998年《土地承包法》實(shí)施之前，出于村內(nèi)不同農(nóng)戶人口相對(duì)變動(dòng)的需求，絕大部分地區(qū)的農(nóng)村都以行政村或者自然村為范圍進(jìn)行定期或不定期的行政性土地調(diào)整。但到了1998年，為了保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，二輪承包規(guī)定了土地承包權(quán)30年不變。 到了2008年，黨的十七屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出土地承包權(quán)要長(zhǎng)久不變。但在實(shí)踐中， 《土地承包法》卻因?yàn)檗r(nóng)村內(nèi)部不同家庭之人口存在持續(xù)的變動(dòng)而難以真正落實(shí)。2008年，由中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心、浙江大學(xué)、北京大學(xué)組織的全國(guó)6省、30縣、60鄉(xiāng)鎮(zhèn)、119村的大樣本隨機(jī)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，1998年二輪承包以來(lái)，仍有超過(guò)43%的村進(jìn)行過(guò)規(guī)模不等的土地調(diào)整，其中5個(gè)村甚至進(jìn)行過(guò)完全打亂重分的大調(diào)整，調(diào)整次數(shù)最多的兩個(gè)村甚至達(dá)到8次和6次。而土地行政性調(diào)整的一個(gè)主要原因，就是土地在集體所有的情況下，不同家庭之間人口的相對(duì)變動(dòng)超過(guò)一定限度后，那些家庭人口增加的農(nóng)民就會(huì)給村兩委施加壓力，要求調(diào)整土地，于是，相當(dāng)部分的村莊不得不進(jìn)行規(guī)模不等的土地調(diào)整。在那些堅(jiān)決落實(shí)土地承包法而不調(diào)整土地的村莊，不同農(nóng)戶之間的矛盾則開(kāi)始增加。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)部分的農(nóng)民對(duì)于土地“增人不增地、減