【正文】 速發(fā)展之后，農(nóng)村勞動(dòng)力開始大規(guī)模地向城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)部門轉(zhuǎn)移。并最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的漸進(jìn)改革。在中國(guó)目前的新發(fā)展階段，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)，必須要進(jìn)行城鄉(xiāng)戶籍制度、農(nóng)地制度以及土地征收征收制度改革幾個(gè)方面的根本性改革， 而這些改革本身就是調(diào)整中國(guó)當(dāng)前階段不可持續(xù)發(fā)展模式的關(guān)鍵突破口。但實(shí)現(xiàn)目標(biāo)總是比提出目標(biāo)要困難得多。城鄉(xiāng)矛盾似乎不僅沒有得到真正的緩和，反而有日益突出的傾向。一旦處理不好，很容易惡化城鄉(xiāng)關(guān)系，造成社會(huì)不穩(wěn)定。 這種發(fā)展模式的代價(jià)是損害了為數(shù)眾多的農(nóng)村打工者和被征地農(nóng)民的利益。高污染、高能耗的發(fā)展模式通過(guò)破壞生態(tài)和污染環(huán)境最終會(huì)嚴(yán)重影響生產(chǎn)和人民生活。在這種情況下，央行不得不大量發(fā)放人民幣對(duì)沖，于是造成經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性過(guò)剩，并最終帶來(lái)一般消費(fèi)品部門通貨膨脹。 以“區(qū)域競(jìng)次”模式來(lái)吸引制造業(yè)投資、并成為全世界中、低端制造業(yè)中心（往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗的產(chǎn)業(yè)中心）的發(fā)展模式如果繼續(xù)發(fā)展下去，必然會(huì)加劇已經(jīng)出現(xiàn)的一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境方面的負(fù)面影響。但進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，當(dāng)前中國(guó)發(fā)展模式的可持續(xù)性也遭遇到越來(lái)越大的挑戰(zhàn)，并開始引起學(xué)術(shù)界和政府部門的深切反思。除了1990年代中后期以來(lái)中國(guó)第二次“重工業(yè)化”過(guò)程中高能耗、高污染型工業(yè)大規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的環(huán)境破壞和生態(tài)資本存量損耗外，當(dāng)前中國(guó)發(fā)展模式的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是地方政府在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中為了招商引資，不惜通過(guò)“競(jìng)次式”（race to bottom）的惡性競(jìng)爭(zhēng)，為制造業(yè)投資者提供低價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施、并降低勞工基本權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上看，“區(qū)域競(jìng)次”中的過(guò)低生產(chǎn)要素（土地、勞工）價(jià)格以及環(huán)境管制的松懈必然導(dǎo)致我國(guó)制造業(yè)投資過(guò)多，并形成過(guò)剩的、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)無(wú)法消化的生產(chǎn)能力。而地方政府在商住用地上的壟斷地位必然使得商住用地土地供應(yīng)偏少，與流動(dòng)性過(guò)剩的情況結(jié)合，進(jìn)一步推高了房地產(chǎn)的價(jià)格，形成資產(chǎn)泡沫。本世紀(jì)以來(lái)，工業(yè)污染造成的惡性環(huán)境事件有日益增多的趨勢(shì)，而這些事件也往往發(fā)生在招商引資最為活躍的地區(qū)。由于，地方政府為吸引投資而放松勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)連勞工的基本權(quán)益都難以得到保障，更不用說(shuō)去進(jìn)行有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的戶籍制度改革，并為規(guī)模已超過(guò)一億的城市農(nóng)民工提供在城市永久定居的相應(yīng)福利（如最低生活保障、子女平等就學(xué)和廉租房）。當(dāng)各級(jí)地方政府為追求財(cái)稅收入最大化而努力營(yíng)造“對(duì)商業(yè)友好”（business friendly）的投資環(huán)境過(guò)程中， 地方政府在公共產(chǎn)品上的投資也自然而然地偏向于那些能夠提高企業(yè)生產(chǎn)力的硬件投資，尤其是城市和工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 而必然忽視為城市居民提供基本生活、住房、教育、醫(yī)療保障等公共服務(wù)而進(jìn)行的軟件投資。這就引發(fā)人們對(duì)中國(guó)當(dāng)前階段發(fā)展模式的深思： 如果是發(fā)展模式本身出了問(wèn)題， 那么光由政府進(jìn)行投資扶持三農(nóng)，以城市和工業(yè)反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)恐怕是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從根本上調(diào)整當(dāng)前不合理的發(fā)展模式。無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政府部門，對(duì)于如何通過(guò)政策調(diào)整和制度改革去真正實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，仍然缺乏基本的共識(shí)。但中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)既有利益格局已經(jīng)出現(xiàn)、并不斷固化的階段。 這里提出的系統(tǒng)性改革方案，首先是不同于單純的土地私有化政策提案，它可以在保持現(xiàn)有農(nóng)地制度集體所有制部分優(yōu)點(diǎn)的條件下，逐漸實(shí)現(xiàn)留在農(nóng)村的那部分農(nóng)民在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定；其次，它也不同于目前征地制度改革提案中將土地增值收益完全交給失地農(nóng)民的思路，而是建議通過(guò)配套的財(cái)稅體制改革實(shí)現(xiàn)地方政府乃至包括外來(lái)遷移人口在內(nèi)的城市居民對(duì)土地增值收益的共享；第三，不同于貌似公平、但實(shí)際上往往是侵害失地農(nóng)民權(quán)益的“以土地?fù)Q社?！钡姆桨?，而是在征地制度改革中給予被征地農(nóng)民就土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式直接談判的權(quán)利；最后，它還不同于那些宣稱要馬上廢除戶籍制度，或至少逐步減少城市戶口所附帶福利的激進(jìn)方案，而是要在清楚地界定城市政府為本地居民所應(yīng)盡基本公共服務(wù)義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)一系列制度改革將這些公共服務(wù)逐步地?cái)U(kuò)展到那些從農(nóng)村遷移到城市的人口。到目前為止，城市中的鄉(xiāng)村流動(dòng)人口已經(jīng)超過(guò)1億。這就使得中國(guó)的鄉(xiāng)—城人口遷移模式不同于其他很多國(guó)家城市化過(guò)程中那種以永久性家庭遷移為主導(dǎo)的遷移模式，而多以臨時(shí)性、單身、鐘擺式遷移為主。實(shí)際上，從1997年開始，全國(guó)就有近400個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點(diǎn)。2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對(duì)小城鎮(zhèn)的戶籍改革進(jìn)一步放寬，至此絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的戶籍基本上對(duì)本地區(qū)內(nèi)部的農(nóng)民開放了。同時(shí)，在絕大部分能夠提供較好就業(yè)機(jī)會(huì)，公共服務(wù)也相對(duì)完善的大、中城市，戶籍制度改革則基本沒有任何實(shí)質(zhì)性的突破。即使是中國(guó)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套體制改革試驗(yàn)區(qū)”的成都市，其最新的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革方案也基本上不包括那些外來(lái)的農(nóng)民工，外來(lái)人口一般還是要在本城市購(gòu)買商品房，才能夠獲得城市戶口。隨著大量農(nóng)村人口的進(jìn)城落戶，原本并不寬裕的城市公共資源“僧多粥少”的尷尬處境非常突出。鄭州的例子再清楚不過(guò)地表明，戶籍制度改革不僅需要中央政府介入并在全國(guó)不同城市同時(shí)推動(dòng)，以防止單個(gè)或少數(shù)城市行動(dòng)而導(dǎo)致的人口劇增帶來(lái)的公共資源困境，也需要地方政府有配套的財(cái)政資源來(lái)為流動(dòng)人口提供相應(yīng)的公共服務(wù)， 無(wú)論這種資源是來(lái)自于中央轉(zhuǎn)移支付，還是地方政府自有的、或新增的財(cái)力。為什么戶籍制度改革會(huì)這么難？這不僅涉及到一個(gè)地方政府進(jìn)行戶籍制度改革的激勵(lì)問(wèn)題， 也涉及到對(duì)現(xiàn)階段“城市戶口”到底包含什么內(nèi)容的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。即使是一些城市政府提供的就業(yè)崗位，比如環(huán)保、衛(wèi)生之類的低端職位，也開始招納外地人口。這主要包括三個(gè)方面：以城市最低生活保障為主的社會(huì)救助服務(wù)，以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實(shí)物或租金補(bǔ)貼為主的政府補(bǔ)貼性住房安排，以及遷移人口子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)的機(jī)會(huì)。但在天子腳下的北京，農(nóng)民工子女進(jìn)入城市公立學(xué)校就讀都還是困難重重。 到了2008年，黨的十七屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出土地承包權(quán)要長(zhǎng)久不變。在那些堅(jiān)決落實(shí)土地承包法而不調(diào)整土地的村莊，不同農(nóng)戶之間的矛盾則開始增加。也就是說(shuō)，農(nóng)戶普遍有著調(diào)整土地的傾向，這顯然與國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)的“穩(wěn)定”政策之間存在矛盾， 而村干部則對(duì)土地30年不變的政策更不滿意。在一些地區(qū)，家庭人口減少的一個(gè)原因是家里有人因?yàn)榭紝W(xué)等原因離開農(nóng)村，并在后來(lái)取得了城市戶口，但依據(jù)土地承包法，他們?nèi)匀豢梢员Ａ艮r(nóng)村土地，即使他們已經(jīng)與農(nóng)業(yè)完全無(wú)關(guān)。 只有這樣，農(nóng)村才會(huì)有余地用來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)村內(nèi)部不同家庭間的人口相對(duì)變動(dòng)。各個(gè)地方都通過(guò)修改城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)置城市新區(qū)以及大規(guī)模設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)等途徑，擴(kuò)大城市規(guī)模，一些縣級(jí)市的城區(qū)面積甚至以每年6平方公里的速度“攤大餅”式擴(kuò)展。以陜西省咸陽(yáng)市為例，1998年城市用地規(guī)模為48平方公里；2004年第四次修訂的城市總體規(guī)劃里，城區(qū)用地規(guī)模則為100平方公里，控制面積500平方公里。到2006年底， 這些開發(fā)區(qū)被中央核減至1568個(gè)，規(guī)劃面積也被壓縮到9949平方公里。為吸引工業(yè)投資者。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，基礎(chǔ)設(shè)施完備的工業(yè)用地僅以名義價(jià)格、甚至是所謂的“零地價(jià)”出讓給投資者50年。由于土地征收和建設(shè)成本在這些地區(qū)較為類似，可知在這類投資競(jìng)爭(zhēng)中地方政府付出多大代價(jià)。因此，如果能夠通過(guò)提供廉價(jià)土地和補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施之類的各種優(yōu)惠政策來(lái)吸引到更多制造業(yè)投資的話，將不僅直接帶來(lái)增值稅收入，也會(huì)間接增加地方政府從服務(wù)業(yè)部門獲得的營(yíng)業(yè)稅收入，同時(shí)還會(huì)增加服務(wù)業(yè)的用地需求，從而有助于獲得更高的土地出讓金收入。但《憲法》及《土地管理法》等相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)“公共利益”的確切內(nèi)涵始終缺乏明確界定?；鶎诱畠A向于執(zhí)行較低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償政策。過(guò)去十年中，中國(guó)絕大多數(shù)的城郊見證了城市空間的大擴(kuò)張和大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)。由此，征地補(bǔ)償不足已成為了農(nóng)民上訪的首要原因，在部分地區(qū)征地糾紛甚至造成了群體性事件，嚴(yán)重危害了社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。在土地征收上，中央也要求地方政府提高征地補(bǔ)償，并通過(guò)“基本農(nóng)田保護(hù)制度”限制地方政府濫占耕地侵犯農(nóng)民利益的行為。首先，因?yàn)闆]有實(shí)質(zhì)性的戶籍制度改革，使得中國(guó)城市化過(guò)程滯后和大量流動(dòng)人口出現(xiàn)，最根本的原因在于沒有為流動(dòng)人口建立基本的社會(huì)保障體制和相應(yīng)的居住、子女教育安排，從而無(wú)法構(gòu)造一個(gè)使這些人口從農(nóng)村逐漸、但又是全面轉(zhuǎn)移出來(lái)的良性循環(huán)機(jī)制。但是在現(xiàn)有財(cái)政體制下地方政府無(wú)法從土地中獲得正式的可持續(xù)的稅收，而一般預(yù)算收入只夠解決地方政府的“吃飯”問(wèn)題。更重要的是，考慮到農(nóng)地轉(zhuǎn)換為具有商業(yè)價(jià)值的非農(nóng)用途過(guò)程中所發(fā)生的增值在相當(dāng)程度上可以歸結(jié)于具有“外部性”的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果對(duì)這部分土地不實(shí)行征收，而是市場(chǎng)化，地方政府通過(guò)抽取一定比例的土地增值稅就具有經(jīng)濟(jì)的合理性。一旦我們能夠在上述整體性的框架下來(lái)考慮問(wèn)題，就很容易找到下一步改革的突破口，并通過(guò)設(shè)計(jì)系統(tǒng)性的配套政策來(lái)全面地、但又是漸進(jìn)地