【正文】 能干的人，不在情緒上計較，只在做事上認真；無能的人！不在做事上認真，只在情緒上計較。寧可累死在路上，也不能閑死在家里！寧可去碰壁，也不能面壁。正是由于傳統(tǒng)計劃體制是一個人為設計的整套體系，而現(xiàn)有戶籍制度、農(nóng)地制度是該體系的殘留，要在打破它們的同時避免震蕩，就必須通過精心的、人為設計的整體性政策組合來完成。雖然進一步的改革可能會面臨一些困難，但它們都不應該成為維持現(xiàn)狀或拖延改革的理由。比如以界定公共利益邊界和限定征地范圍為核心的征地制度改革可能在短期內(nèi)損害地方政府的財政利益，在改革過程中，可以考慮采取一些措施來激勵地方政府。六、總結(jié)在過去30年的改革和發(fā)展過程中，中國在 “摸著石頭過河”為主要特點的改革模式下取得了相當成功。最后，從長遠來看， 考慮到城市土地開發(fā)的總量限制，城市基本建設和前述福利包的融資要逐步從課征土地增值稅轉(zhuǎn)到以城市房地產(chǎn)為稅基的財產(chǎn)稅上。從收入分配角度來看，上述措施的本質(zhì)，是政府通過建立基本“戶口福利包“，而以該福利包為交換條件，向遷移到城市的、具有一定收入水平和發(fā)展?jié)摿Γ瑥亩灿行判姆艞夀r(nóng)村土地產(chǎn)權的遷移人口去“購買”土地使用權，然后將那些被自愿放棄的土地再分配、或“補貼”給收入相對比較低的農(nóng)民。地方政府只需要在交易后征收土地增值稅。在遷移人口住房安排上，考慮徹底改革乃至完全取消目前普遍實行、但效果不佳的經(jīng)濟適用房政策， 建立以低收入居民（包括新遷移人口和本地居民）為目標群體的廉租房（現(xiàn)金或?qū)嵨铮┭a貼政策。我們的意見是，在上述政策組合下，滿足前述獲得“城市戶口”資格的外來遷移人口子女的就學資金由本地政府提供，而其他的外來遷移人口子女在城市公立學校就學的費用由中央或者省級財政提供轉(zhuǎn)移支付。在上述戶籍制度改革中，農(nóng)村遷移人口子女在城市公立學校的平等入學權利是城市福利包的重要內(nèi)容，至少應該保證9年制義務教育階段的城市公立學校服務。更重要的是，由于該準入標準并不隨經(jīng)濟發(fā)展和收入水平提高而同步增加，所以相對于勞動力所獲得的收入而言，它實際上是逐漸降低的。 在上述政策組合中，對遷移人口獲得城市戶口將設定一些水平較低的“城市戶口準入標準”。在過去10多年中，越南發(fā)放長期土地使用權證的地方，%的農(nóng)民進行了土地使用權證的買賣，%的土地使用權證買賣中，由于經(jīng)濟困難而進行的買賣不到2%。這是因為一旦把土地使用權證發(fā)到農(nóng)民手中，除非其主動放棄，地方干部將很難再進行調(diào)整。最后，結(jié)合農(nóng)村土地非農(nóng)化的市場化，通過課征土地增值稅和財產(chǎn)稅（物業(yè)稅），建立為前述福利包支出進行融資的機制。這就需要改革目前的征地制度，允許農(nóng)村集體土地直接進入城市土地的一級市場。當然，在城市打工的農(nóng)民也可以選擇不放棄農(nóng)村土地，同時還是可以在城市打工，但就不自動享受城市戶口對應的這三種福利；農(nóng)民工也可以選擇出售土地產(chǎn)權證，但不遷移到城市，同樣不能獲得享受上述福利包的資格。其次，設置城市流動人口“城市戶口準入標準”，為達到該準入標準的遷移人口建立一個福利包（或者叫城市戶口），促進鄉(xiāng)村流動人口的完全城市化。土地增值稅和財產(chǎn)稅的開征完全可以補足土地出讓金的損失。因此，解決上述問題的關鍵，就是通過在城市中建立一個有效的融資機制，為遷移人口提供基本的社會保障和相應的居住、子女教育服務，從而使后者能夠在自愿基礎上放棄農(nóng)村土地，而被釋放的土地將能夠用于應對農(nóng)村內(nèi)部人口變動的需要，使得土地承包權的穩(wěn)定乃至于擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模成為可能。第三，現(xiàn)有征地制度的關鍵問題在于缺乏對“公共利益”的清晰界定和相應的征地范圍的嚴格限制，使得地方政府可以低價從農(nóng)民那里圈地。五 尋求具有中國特色的系統(tǒng)性解決方案我們認為，中國城市化過程中出現(xiàn)的上述一系列問題，之所以很難在現(xiàn)有體制和政策框架下得到全面而有效的解決，一個重要原因就是現(xiàn)有學術研究和政策框架忽視了城鄉(xiāng)一體化涉及問題的復雜性，特別是忽視了上述不同問題之間的內(nèi)在聯(lián)系。比如，撤消開發(fā)區(qū)，強化土地監(jiān)察力度，并要求地方政府以更市場化的方式出讓土地。到2006年全國失地農(nóng)民已超過4000萬，未來1015年將進一步增加到7000萬。一些地區(qū)“土地換社保”甚至成為地方政府規(guī)避短期政府財政支出的手段：通過承諾在未來給與失地農(nóng)民一定的社會保障， 地方政府在本期支付給失地農(nóng)民的現(xiàn)金補償可以進一步下降，政府則可以一次性收取4070年土地收益，而把社保支出的責任推到以后的政府身上。不論農(nóng)村土地的所有者（村集體）、還是使用者（個體農(nóng)戶），在關于土地征收補償?shù)恼勁兄卸继幱谌鮿莸匚?。雖然2004年《憲法》修正案規(guī)定，國家出于公共利益需要可依照法律對土地實行征收、征用并給予補償。我們近年來在浙江、江蘇等沿海省份進行的大量實地訪談表明，地方政府官員都認為制造業(yè)的發(fā)展將會大大推動本地服務業(yè)部門的增長。為與蘇州競爭投資，周邊一些地區(qū)甚至為投資者提供出讓金低至每畝510萬的工業(yè)用地。這些開發(fā)區(qū)甚至每隔一段時間根據(jù)招商引資的進度，分析本地商務環(huán)境和生產(chǎn)成本的優(yōu)劣并隨時調(diào)整包括用地優(yōu)惠在內(nèi)的招商引資政策。在一些較發(fā)達的縣市，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設有“開發(fā)區(qū)”或所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”。到2005年止，全國各類開發(fā)區(qū)進一步增加到6866個，%。而內(nèi)地各個城市開發(fā)新城區(qū)的沖動也絲毫不弱。從1998－2005年，擴大了一半以上，%的速度擴張。那么到底怎么辦？ 我們認為，要解決上述矛盾，在保障農(nóng)民土地產(chǎn)權穩(wěn)定的情況下同時使得土地公平分配，唯一的辦法就是通過戶籍制度改革使得那部分在城市打工的農(nóng)村外出人口在自愿的基礎上放棄自己在農(nóng)村的土地。這里就不難看出，在中國農(nóng)村土地“集體所有”體制下，要嚴格實施《土地承包法》必然存在以下一個悖論： 一方面，如果作為土地所有者的村集體根據(jù)家庭之間的人口相對變動而定期、不定期的調(diào)整土地，就必然導致地權不穩(wěn)定，而地權不穩(wěn)定顯然會影響農(nóng)民對土地的投資，也不利于土地在農(nóng)戶之間進行市場化的流轉(zhuǎn)； 但另外一方面，如果村集體嚴格執(zhí)行《土地承包法》而不對農(nóng)村土地展開行政性調(diào)整，那么必然會導致土地分配苦樂不均，那些人口增加的家庭因為無法增加土地難以滿意，而家庭人口減少的農(nóng)戶，比如家庭有人已經(jīng)去世，卻可以依據(jù)《土地承包法》拒絕退出土地。所以從全國來看，認為“農(nóng)地承包30年不變”、“增人不增地”和“減人不減地”不合理的比例均遠遠高于認為它們合理和不確定的比例。而土地行政性調(diào)整的一個主要原因，就是土地在集體所有的情況下，不同家庭之間人口的相對變動超過一定限度后，那些家庭人口增加的農(nóng)民就會給村兩委施加壓力，要求調(diào)整土地，于是，相當部分的村莊不得不進行規(guī)模不等的土地調(diào)整。但到了1998年，為了保護農(nóng)民土地產(chǎn)權的穩(wěn)定，二輪承包規(guī)定了土地承包權30年不變。從子女平等就學權來看，雖然中央政府一再要求地方政府解決流動人口子女的就學問題，但并沒有為此提供相應的財政資源，地方政府既缺乏積極性，也沒有感受到來自中央的足夠壓力去全面執(zhí)行上述政策（在筆者到訪的沿海地區(qū)多個省市，流動人口子女在遷入地城市公立學校平等入學政策只是在浙江以及江蘇的蘇、錫、常地區(qū)得到了比較好的執(zhí)行。從這個意義上講，在當前階段，一個地方的城市戶口只意味著那些由城市政府所提供的、與城市戶口相關的、具有排他性的那幾項公共服務。而隨著就業(yè)的市場化和非國有企業(yè)成為城市就業(yè)機會的主要創(chuàng)造者，就業(yè)和與就業(yè)相關的各種社會保險也逐漸開始與城市戶口脫鉤。由于我國的人口遷移有相當比例是跨地區(qū)或者跨省遷移，特別是從內(nèi)地向沿海的遷移和從發(fā)達省份內(nèi)部較不發(fā)達縣市向更發(fā)達縣市的遷移，所以，即使那些發(fā)達地區(qū)的省市放松了對本地農(nóng)民的城市戶籍準入條件，這種改革也必然因為無法覆蓋到來自外省市的大量農(nóng)民工而存在非常大的局限性。由于本地財政資源不足，市政府只好最后叫停戶籍制度改革。但這樣做的結(jié)果，是2001年11月至2005年４月間鄭州市轉(zhuǎn)戶的38萬多人中，18歲以下的青少年及學齡前兒童就達10萬多人。 而在北京、上海等特大城市，要獲得本地城市戶口甚至需要投資幾百萬、上千萬，或在本地開辦企業(yè)創(chuàng)造幾百人以上的當?shù)鼐蜆I(yè)機會。而在欠發(fā)達地區(qū)，中小城鎮(zhèn)不僅缺乏穩(wěn)定的就業(yè)和發(fā)展機會，而且其本身能夠為居民提供的公共服務也非常有限，大部分農(nóng)村人口寧愿外出去發(fā)達地區(qū)打工，也不愿意在本地小城鎮(zhèn)落戶。在這一政策的推動下，各地對小城鎮(zhèn)戶籍的開放速度也相應加速。我們可以回顧一下中國在戶籍制度改革上已經(jīng)采取的舉措。不僅主要大中城市的戶籍制度沒有真正放開，跨省區(qū)的戶籍改革更是困難重重。二、戶籍之痛在過去30年的改革中，中國逐漸放松了那些從計劃經(jīng)濟時期開始采取的各種限制勞動力從農(nóng)村到城市流動打工的措施，特別是1990年代中期以來，隨著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的“離土不離鄉(xiāng)”發(fā)展模式逐漸式微，而以外資、私營企業(yè)為主導的城市部門開始飛