【正文】 存在一個(gè)良性機(jī)制來充分保障被征地農(nóng)民的土地權(quán)益，雖然短期內(nèi)中央控制土地征收、并提高土地補(bǔ)償?shù)拇胧┠軌蜃嘈б粫r(shí)，但由于較高的監(jiān)督成本和地方政府的反對(duì)，該政策能否持續(xù)也值得懷疑。如果按人均1畝地推算，每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地。但在土地征收過程中，地方政府具有單方面制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。在低價(jià)出讓工業(yè)用地以競(jìng)爭(zhēng)制造業(yè)投資過程中，地方政府獲得的好處并不僅僅限于制造業(yè)投產(chǎn)后產(chǎn)生的未來較穩(wěn)定的增值稅收入，還包括本地制造業(yè)發(fā)展所帶來的對(duì)服務(wù)業(yè)部門發(fā)展的推動(dòng)以及與之相關(guān)的營業(yè)稅和土地等收入，或者可以稱為制造業(yè)發(fā)展的“溢出效應(yīng)”。在2003年前后的一波開發(fā)區(qū)熱潮中，各地制定的招商引資政策中幾乎毫無例外地設(shè)置了用地優(yōu)惠政策，包括以低價(jià)協(xié)議出讓工業(yè)用地，按投資額度返還部分出讓金等。本世紀(jì)以來， 中國開始了自19931994年那輪“開發(fā)區(qū)熱“運(yùn)動(dòng)后的一輪新的、規(guī)模更大的圈地運(yùn)動(dòng)，截至2003年底，全國共有各級(jí)各類開發(fā)區(qū)3837家，其中經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，僅占6%；省級(jí)批準(zhǔn)的1019家，%；其他2586家均為省級(jí)以下開發(fā)區(qū)，%。四 征地之困如果說中國“人口城市化”過程中的關(guān)鍵問題是農(nóng)村大量遷移人口受制于戶籍制度而無法實(shí)現(xiàn)向城市的永久性遷移， 那么中國城市化的另外一個(gè)維度——即所謂的“空間城市化”所面臨的主要挑戰(zhàn)，就是地方政府利用自己在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非上的壟斷權(quán)力，大規(guī)模地從農(nóng)民那里低價(jià)圈地，并引發(fā)日益嚴(yán)重的城鄉(xiāng)矛盾。實(shí)際上，在我們調(diào)查的一些村莊，由于嚴(yán)格執(zhí)行《土地承包法》，使得目前農(nóng)村有超過30%的村民沒有土地，而部分村莊甚至有50%的村民無地，村兩委受到的來自于村民的、要求進(jìn)行土地調(diào)整壓力越來越大。2008年，由中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心、浙江大學(xué)、北京大學(xué)組織的全國6省、30縣、60鄉(xiāng)鎮(zhèn)、119村的大樣本隨機(jī)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，1998年二輪承包以來，仍有超過43%的村進(jìn)行過規(guī)模不等的土地調(diào)整，其中5個(gè)村甚至進(jìn)行過完全打亂重分的大調(diào)整，調(diào)整次數(shù)最多的兩個(gè)村甚至達(dá)到8次和6次。實(shí)際上，近年來中國在城市基本社會(huì)救助體系（如最低生活保障）和住房保障體系（如經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房）建設(shè)上都取得了相當(dāng)快的進(jìn)展，城市低保已經(jīng)基本做到了應(yīng)保盡保，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè)也已經(jīng)初具規(guī)模或開始加速，但這些保障體系只面對(duì)具有本地戶口的城市居民。隨著中國基本消費(fèi)品和勞動(dòng)力的市場(chǎng)化進(jìn)程加快，幾乎所有的生活消費(fèi)品已經(jīng)市場(chǎng)化。迅猛增加的學(xué)生生源讓鄭州市的中小學(xué)班級(jí)爆滿，有的班學(xué)生數(shù)目高達(dá)九十多人；一些學(xué)校操場(chǎng)站不下全體學(xué)生，只好實(shí)行每周一、三、五和二、四各班輪流做操制度。以浙江杭州這個(gè)在戶籍體制方面算是非常寬松的城市為例，現(xiàn)有的規(guī)定是外來人口只要有大學(xué)本科學(xué)歷就可以直接獲得杭州市非農(nóng)業(yè)戶口，但這個(gè)要求對(duì)于絕大部分到杭州打工的農(nóng)民工來說，顯然是天方夜譚。2000年，中央和國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，規(guī)定對(duì)縣級(jí)市市區(qū)及以下的城鎮(zhèn)，只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。不可否認(rèn)的是，中國的戶籍制度不僅仍然存在，而且還在繼續(xù)發(fā)揮作用。因此，我們認(rèn)為：在改革方案的制定過程中，政府應(yīng)該把上述幾個(gè)方面的制度改革統(tǒng)籌起來進(jìn)行通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進(jìn)，通過充分利用既有制度合理成分，實(shí)施一種環(huán)環(huán)相扣的整體性改革方案，將能夠有效地降低只進(jìn)行單項(xiàng)改革時(shí)所必然面臨的巨大利益調(diào)整和改革阻力，從而使得每個(gè)單項(xiàng)改革都變得更加容易，實(shí)現(xiàn)戶籍、農(nóng)地和征地制度改革的全面突破。所謂的“胡溫新政”，一個(gè)主要內(nèi)容就是提出要以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，最終達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。在地方政府可以強(qiáng)制征地、單方面制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)出讓城市建設(shè)用地的體制下，絕大部分失地農(nóng)民很難分享因城市化、工業(yè)化帶來的土地增值收益， 并陷入失地又失業(yè)的情況。 上述發(fā)展模式對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響也非常顯著。在上述發(fā)展模式下， 雖然我國取得了較高的經(jīng)濟(jì)增長，但其代價(jià)是非常巨大的。 其目的，就是希望在獲得制造業(yè)所產(chǎn)生的增值稅的同時(shí)，以制造業(yè)為基礎(chǔ)推動(dòng)城市化，特別是推動(dòng)包括房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)在內(nèi)的城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此擴(kuò)大本地以服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的營業(yè)稅稅基，以及獲得商住用地“招拍掛”的土地預(yù)算外收入。通貨膨脹與資產(chǎn)泡沫結(jié)合在一起的結(jié)果就是宏觀經(jīng)濟(jì)失控，一旦國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)不利情況，中國經(jīng)濟(jì)就不得不進(jìn)行較大調(diào)整。而隨著城市擴(kuò)張和大批工業(yè)開發(fā)園區(qū)的建立，為推動(dòng)制造業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的大規(guī)模低價(jià)圈地已經(jīng)造成高達(dá)30004000萬的失地農(nóng)民。 中央政府已經(jīng)切實(shí)認(rèn)識(shí)到我國當(dāng)前發(fā)展模式所存在的重大缺陷。因此，如果想要在上述任一制度的改革上取得突破，都不得不涉及到既有利益格局的重大調(diào)整，而這種調(diào)整必然會(huì)降低作為制度變遷主體的地方政府實(shí)施任何實(shí)質(zhì)性改革的積極性，從而很容易出現(xiàn)改革停滯不前、矛盾日益積累的不利局面。但人口從農(nóng)村到城市的大規(guī)模流動(dòng)卻沒有帶來戶籍制度改革相應(yīng)的突破。1998年，各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍。外地城市人口要獲得本地戶口，一般需要至少購買本地價(jià)格高昂的商品房，并同時(shí)獲得有較高收入的本地就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是教育領(lǐng)域表現(xiàn)最為明顯。實(shí)際上， 無論是在學(xué)術(shù)界，還是政府部門，對(duì)這個(gè)問題都還存在非常大的誤解。所以，如果我們認(rèn)同上述三項(xiàng)服務(wù)是城市政府應(yīng)該為本地城市居民提供的必要公共服務(wù)，那么戶籍制度的改革就既不像一些城市和省份最近所作的那么簡(jiǎn)單——通過發(fā)幾個(gè)文件就宣稱本城市已經(jīng)進(jìn)行了戶籍制度改革，城市戶口和農(nóng)村戶口已經(jīng)被“取消了”；但也顯然不像一些人所認(rèn)為的那么復(fù)雜，以至于城市政府要給外來打工人口提供包括各種社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的福利。但在實(shí)踐中， 《土地承包法》卻因?yàn)檗r(nóng)村內(nèi)部不同家庭之人口存在持續(xù)的變動(dòng)而難以真正落實(shí)。在我們調(diào)查的119個(gè)村干部中，認(rèn)為“農(nóng)地承包30年完全不調(diào)整”不合理的達(dá)到了82個(gè)，占69%。而當(dāng)這些余地能夠被騰出來分給農(nóng)村新增的人口，那些留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的人的土地才能夠不再被調(diào)整，也才能夠真正實(shí)現(xiàn)《土地承包法》所要求的土地承包權(quán)長期穩(wěn)定。地方政府大規(guī)模圈地，除了少部分用于城市基礎(chǔ)設(shè)施減少和生活用地之外，主要用于生產(chǎn)建設(shè)用地，特別是以各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)名義而征占的制造業(yè)用地。這些開發(fā)區(qū)一方面事先進(jìn)行“三通一平”等配套基礎(chǔ)設(shè)施投資，另一方面制定各種優(yōu)惠政策招商引資。那么，地方政府為什么付出這么大的代價(jià)來從農(nóng)民那里低價(jià)圈地，然后低價(jià)向制造業(yè)用地者出讓呢？ 其根本原因，就是1994年后以分稅制為標(biāo)志的中央財(cái)政集權(quán)， 極大地增加了地方政府的財(cái)政壓力，而同一時(shí)期地方國企、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，地方政府出于增加財(cái)力的需要開始大規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)流動(dòng)性更強(qiáng)的私營制造業(yè)企業(yè)。實(shí)際操作中出現(xiàn)的情況，就是除城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要向農(nóng)村集體組織征地外，絕大部分的非公益類型用地需求，包括工業(yè)、商住房地產(chǎn)開發(fā)用地等，都必須通過政府土地征收來滿足。近年土地征收規(guī)模達(dá)到了每年250300萬畝左右。但是，在分稅制后地方財(cái)政支出責(zé)任和收入權(quán)力嚴(yán)重不對(duì)稱的情況下，地方政府不得不主要依靠低價(jià)出讓工業(yè)用地來吸引制造業(yè)投資，而同時(shí)高價(jià)出讓商、住用地來為城市基本建設(shè)籌資， 地方政府圈地的行為難以被遏制。為了擴(kuò)大稅源和增加預(yù)算外收入 ，地方政府只好利用自己的權(quán)力圈地，一方面低價(jià)征收低價(jià)出讓制造業(yè)用地，另一方面通過招拍掛來高價(jià)出讓商住用地并為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資。首先，需要在農(nóng)村建立專門土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)，并向農(nóng)民所承包土地（按地塊）發(fā)放長期土地使用權(quán)證。實(shí)際上，那些選擇向城市進(jìn)行永久遷移的人口，可以保留，也可以出賣自己在農(nóng)村的宅基地。上述政策組合中的一個(gè)重要內(nèi)容是給農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證。但是，如果配合以我們組合政策中的另外一條，即那些愿意為獲得城市戶口而放棄土地者可以選擇放棄農(nóng)地，我們的政策組合就有了比單純私有化更有利的分配結(jié)果。而隨著越來越多的農(nóng)村遷移人口實(shí)現(xiàn)了向城市的永久遷移，那些留在農(nóng)村的勞動(dòng)力就可以逐漸擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，并提高來自于收入。在上述政策組合中，對(duì)是否已升入高中的遷移人口子女直接給予城市戶口、進(jìn)入本地高中并參加高考仍然需要慎重。實(shí)際上，上述推動(dòng)具有盈利性潛在價(jià)值的農(nóng)地直接入市并課征土地增值稅的政策具有經(jīng)濟(jì)效率和收入分配兩個(gè)方面的合理性。我們?cè)?jīng)對(duì)上述政策組合進(jìn)行了不同情景條件下的跨年度財(cái)政估算方案。當(dāng)然，在具體政策制定中，也需要配套相當(dāng)有力的具體措施來防止政府行為可能出現(xiàn)的偏誤。以這里所討論的農(nóng)地制度和戶籍制度看，即使農(nóng)地制度改革最終結(jié)果是賦予農(nóng)民完全的土地產(chǎn)權(quán)，即使戶籍制度改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人口自由流動(dòng)和公共服務(wù)普遍覆蓋，目前階段所應(yīng)該做的，仍然是通過有效政策組合來降低鄉(xiāng)村人口向城市完全遷移的障礙，并創(chuàng)造條件保證農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和農(nóng)民的土地