【正文】 存在一個良性機制來充分保障被征地農(nóng)民的土地權(quán)益，雖然短期內(nèi)中央控制土地征收、并提高土地補償?shù)拇胧┠軌蜃嘈б粫r，但由于較高的監(jiān)督成本和地方政府的反對，該政策能否持續(xù)也值得懷疑。如果按人均1畝地推算，每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地。但在土地征收過程中，地方政府具有單方面制訂補償標準的權(quán)力。在低價出讓工業(yè)用地以競爭制造業(yè)投資過程中，地方政府獲得的好處并不僅僅限于制造業(yè)投產(chǎn)后產(chǎn)生的未來較穩(wěn)定的增值稅收入，還包括本地制造業(yè)發(fā)展所帶來的對服務業(yè)部門發(fā)展的推動以及與之相關的營業(yè)稅和土地等收入，或者可以稱為制造業(yè)發(fā)展的“溢出效應”。在2003年前后的一波開發(fā)區(qū)熱潮中，各地制定的招商引資政策中幾乎毫無例外地設置了用地優(yōu)惠政策，包括以低價協(xié)議出讓工業(yè)用地，按投資額度返還部分出讓金等。本世紀以來， 中國開始了自19931994年那輪“開發(fā)區(qū)熱“運動后的一輪新的、規(guī)模更大的圈地運動，截至2003年底，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，其中經(jīng)國務院批準的只有232家，僅占6%；省級批準的1019家，%；其他2586家均為省級以下開發(fā)區(qū)，%。四 征地之困如果說中國“人口城市化”過程中的關鍵問題是農(nóng)村大量遷移人口受制于戶籍制度而無法實現(xiàn)向城市的永久性遷移， 那么中國城市化的另外一個維度——即所謂的“空間城市化”所面臨的主要挑戰(zhàn)，就是地方政府利用自己在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非上的壟斷權(quán)力，大規(guī)模地從農(nóng)民那里低價圈地，并引發(fā)日益嚴重的城鄉(xiāng)矛盾。實際上，在我們調(diào)查的一些村莊，由于嚴格執(zhí)行《土地承包法》，使得目前農(nóng)村有超過30%的村民沒有土地，而部分村莊甚至有50%的村民無地，村兩委受到的來自于村民的、要求進行土地調(diào)整壓力越來越大。2008年，由中國科學院農(nóng)業(yè)政策研究中心、浙江大學、北京大學組織的全國6省、30縣、60鄉(xiāng)鎮(zhèn)、119村的大樣本隨機調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，1998年二輪承包以來，仍有超過43%的村進行過規(guī)模不等的土地調(diào)整，其中5個村甚至進行過完全打亂重分的大調(diào)整，調(diào)整次數(shù)最多的兩個村甚至達到8次和6次。實際上，近年來中國在城市基本社會救助體系（如最低生活保障）和住房保障體系（如經(jīng)濟適用房和廉租房）建設上都取得了相當快的進展，城市低保已經(jīng)基本做到了應保盡保，經(jīng)濟適用房和廉租房的建設也已經(jīng)初具規(guī)?；蜷_始加速，但這些保障體系只面對具有本地戶口的城市居民。隨著中國基本消費品和勞動力的市場化進程加快，幾乎所有的生活消費品已經(jīng)市場化。迅猛增加的學生生源讓鄭州市的中小學班級爆滿，有的班學生數(shù)目高達九十多人；一些學校操場站不下全體學生，只好實行每周一、三、五和二、四各班輪流做操制度。以浙江杭州這個在戶籍體制方面算是非常寬松的城市為例，現(xiàn)有的規(guī)定是外來人口只要有大學本科學歷就可以直接獲得杭州市非農(nóng)業(yè)戶口，但這個要求對于絕大部分到杭州打工的農(nóng)民工來說，顯然是天方夜譚。2000年，中央和國務院出臺了《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，規(guī)定對縣級市市區(qū)及以下的城鎮(zhèn)，只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。不可否認的是，中國的戶籍制度不僅仍然存在，而且還在繼續(xù)發(fā)揮作用。因此，我們認為：在改革方案的制定過程中，政府應該把上述幾個方面的制度改革統(tǒng)籌起來進行通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進，通過充分利用既有制度合理成分，實施一種環(huán)環(huán)相扣的整體性改革方案，將能夠有效地降低只進行單項改革時所必然面臨的巨大利益調(diào)整和改革阻力，從而使得每個單項改革都變得更加容易，實現(xiàn)戶籍、農(nóng)地和征地制度改革的全面突破。所謂的“胡溫新政”，一個主要內(nèi)容就是提出要以“科學發(fā)展觀”為指導思想，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，最終達到城鄉(xiāng)一體化的目標。在地方政府可以強制征地、單方面制定土地補償標準，并壟斷土地一級市場出讓城市建設用地的體制下，絕大部分失地農(nóng)民很難分享因城市化、工業(yè)化帶來的土地增值收益， 并陷入失地又失業(yè)的情況。 上述發(fā)展模式對生態(tài)環(huán)境的影響也非常顯著。在上述發(fā)展模式下， 雖然我國取得了較高的經(jīng)濟增長，但其代價是非常巨大的。 其目的，就是希望在獲得制造業(yè)所產(chǎn)生的增值稅的同時，以制造業(yè)為基礎推動城市化，特別是推動包括房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)在內(nèi)的城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此擴大本地以服務業(yè)為基礎的營業(yè)稅稅基，以及獲得商住用地“招拍掛”的土地預算外收入。通貨膨脹與資產(chǎn)泡沫結(jié)合在一起的結(jié)果就是宏觀經(jīng)濟失控，一旦國際經(jīng)濟形勢出現(xiàn)不利情況，中國經(jīng)濟就不得不進行較大調(diào)整。而隨著城市擴張和大批工業(yè)開發(fā)園區(qū)的建立，為推動制造業(yè)發(fā)展而進行的大規(guī)模低價圈地已經(jīng)造成高達30004000萬的失地農(nóng)民。 中央政府已經(jīng)切實認識到我國當前發(fā)展模式所存在的重大缺陷。因此，如果想要在上述任一制度的改革上取得突破，都不得不涉及到既有利益格局的重大調(diào)整，而這種調(diào)整必然會降低作為制度變遷主體的地方政府實施任何實質(zhì)性改革的積極性，從而很容易出現(xiàn)改革停滯不前、矛盾日益積累的不利局面。但人口從農(nóng)村到城市的大規(guī)模流動卻沒有帶來戶籍制度改革相應的突破。1998年，各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍。外地城市人口要獲得本地戶口，一般需要至少購買本地價格高昂的商品房，并同時獲得有較高收入的本地就業(yè)機會。特別是教育領域表現(xiàn)最為明顯。實際上， 無論是在學術界，還是政府部門，對這個問題都還存在非常大的誤解。所以，如果我們認同上述三項服務是城市政府應該為本地城市居民提供的必要公共服務，那么戶籍制度的改革就既不像一些城市和省份最近所作的那么簡單——通過發(fā)幾個文件就宣稱本城市已經(jīng)進行了戶籍制度改革，城市戶口和農(nóng)村戶口已經(jīng)被“取消了”；但也顯然不像一些人所認為的那么復雜，以至于城市政府要給外來打工人口提供包括各種社會保險在內(nèi)的福利。但在實踐中， 《土地承包法》卻因為農(nóng)村內(nèi)部不同家庭之人口存在持續(xù)的變動而難以真正落實。在我們調(diào)查的119個村干部中，認為“農(nóng)地承包30年完全不調(diào)整”不合理的達到了82個，占69%。而當這些余地能夠被騰出來分給農(nóng)村新增的人口，那些留在農(nóng)村務農(nóng)的人的土地才能夠不再被調(diào)整，也才能夠真正實現(xiàn)《土地承包法》所要求的土地承包權(quán)長期穩(wěn)定。地方政府大規(guī)模圈地，除了少部分用于城市基礎設施減少和生活用地之外，主要用于生產(chǎn)建設用地，特別是以各種經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)名義而征占的制造業(yè)用地。這些開發(fā)區(qū)一方面事先進行“三通一平”等配套基礎設施投資，另一方面制定各種優(yōu)惠政策招商引資。那么，地方政府為什么付出這么大的代價來從農(nóng)民那里低價圈地，然后低價向制造業(yè)用地者出讓呢？ 其根本原因，就是1994年后以分稅制為標志的中央財政集權(quán)， 極大地增加了地方政府的財政壓力，而同一時期地方國企、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，地方政府出于增加財力的需要開始大規(guī)模競爭流動性更強的私營制造業(yè)企業(yè)。實際操作中出現(xiàn)的情況，就是除城市基礎設施建設需要向農(nóng)村集體組織征地外，絕大部分的非公益類型用地需求，包括工業(yè)、商住房地產(chǎn)開發(fā)用地等，都必須通過政府土地征收來滿足。近年土地征收規(guī)模達到了每年250300萬畝左右。但是，在分稅制后地方財政支出責任和收入權(quán)力嚴重不對稱的情況下，地方政府不得不主要依靠低價出讓工業(yè)用地來吸引制造業(yè)投資，而同時高價出讓商、住用地來為城市基本建設籌資， 地方政府圈地的行為難以被遏制。為了擴大稅源和增加預算外收入 ，地方政府只好利用自己的權(quán)力圈地，一方面低價征收低價出讓制造業(yè)用地，另一方面通過招拍掛來高價出讓商住用地并為地方基礎設施建設籌資。首先，需要在農(nóng)村建立專門土地權(quán)益管理機構(gòu)，并向農(nóng)民所承包土地（按地塊）發(fā)放長期土地使用權(quán)證。實際上，那些選擇向城市進行永久遷移的人口，可以保留，也可以出賣自己在農(nóng)村的宅基地。上述政策組合中的一個重要內(nèi)容是給農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證。但是，如果配合以我們組合政策中的另外一條，即那些愿意為獲得城市戶口而放棄土地者可以選擇放棄農(nóng)地，我們的政策組合就有了比單純私有化更有利的分配結(jié)果。而隨著越來越多的農(nóng)村遷移人口實現(xiàn)了向城市的永久遷移，那些留在農(nóng)村的勞動力就可以逐漸擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，并提高來自于收入。在上述政策組合中，對是否已升入高中的遷移人口子女直接給予城市戶口、進入本地高中并參加高考仍然需要慎重。實際上，上述推動具有盈利性潛在價值的農(nóng)地直接入市并課征土地增值稅的政策具有經(jīng)濟效率和收入分配兩個方面的合理性。我們曾經(jīng)對上述政策組合進行了不同情景條件下的跨年度財政估算方案。當然，在具體政策制定中，也需要配套相當有力的具體措施來防止政府行為可能出現(xiàn)的偏誤。以這里所討論的農(nóng)地制度和戶籍制度看，即使農(nóng)地制度改革最終結(jié)果是賦予農(nóng)民完全的土地產(chǎn)權(quán)，即使戶籍制度改革的目標是實現(xiàn)人口自由流動和公共服務普遍覆蓋，目前階段所應該做的，仍然是通過有效政策組合來降低鄉(xiāng)村人口向城市完全遷移的障礙，并創(chuàng)造條件保證農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和農(nóng)民的土地