【正文】 這個數(shù)字意味著平均每個縣級行政單位至少有兩個開發(fā)區(qū)。本世紀(jì)以來， 中國開始了自19931994年那輪“開發(fā)區(qū)熱“運(yùn)動后的一輪新的、規(guī)模更大的圈地運(yùn)動，截至2003年底，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，其中經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，僅占6%；省級批準(zhǔn)的1019家，%；其他2586家均為省級以下開發(fā)區(qū)，%。即使以土地資源比較稀缺的浙江為例，根據(jù)省規(guī)劃部門統(tǒng)計(jì)，2000年至2004年五年間。四 征地之困如果說中國“人口城市化”過程中的關(guān)鍵問題是農(nóng)村大量遷移人口受制于戶籍制度而無法實(shí)現(xiàn)向城市的永久性遷移， 那么中國城市化的另外一個維度——即所謂的“空間城市化”所面臨的主要挑戰(zhàn)，就是地方政府利用自己在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非上的壟斷權(quán)力，大規(guī)模地從農(nóng)民那里低價圈地，并引發(fā)日益嚴(yán)重的城鄉(xiāng)矛盾。土地集體所有制下的農(nóng)村家庭間人口相對變動必然導(dǎo)致的結(jié)果是，無論是調(diào)整，還是不調(diào)整，都存在問題。實(shí)際上，在我們調(diào)查的一些村莊，由于嚴(yán)格執(zhí)行《土地承包法》，使得目前農(nóng)村有超過30%的村民沒有土地，而部分村莊甚至有50%的村民無地，村兩委受到的來自于村民的、要求進(jìn)行土地調(diào)整壓力越來越大。在我們調(diào)查的二千二百多位農(nóng)民中，認(rèn)為“農(nóng)地承包30年完全不調(diào)整”%，%，%；認(rèn)為“家里增加人口，不給土地”%，%，%；認(rèn)為“家里因?yàn)榕畠撼黾逌p少人口，但不減少土地”%，%，%；認(rèn)為“家里因?yàn)橛腥巳ナ蓝鴾p少人口，但不減少土地”%，%，%。2008年，由中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心、浙江大學(xué)、北京大學(xué)組織的全國6省、30縣、60鄉(xiāng)鎮(zhèn)、119村的大樣本隨機(jī)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，1998年二輪承包以來，仍有超過43%的村進(jìn)行過規(guī)模不等的土地調(diào)整，其中5個村甚至進(jìn)行過完全打亂重分的大調(diào)整，調(diào)整次數(shù)最多的兩個村甚至達(dá)到8次和6次。1998年《土地承包法》實(shí)施之前，出于村內(nèi)不同農(nóng)戶人口相對變動的需求，絕大部分地區(qū)的農(nóng)村都以行政村或者自然村為范圍進(jìn)行定期或不定期的行政性土地調(diào)整。實(shí)際上，近年來中國在城市基本社會救助體系（如最低生活保障）和住房保障體系（如經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房）建設(shè)上都取得了相當(dāng)快的進(jìn)展，城市低保已經(jīng)基本做到了應(yīng)保盡保，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè)也已經(jīng)初具規(guī)?；蜷_始加速，但這些保障體系只面對具有本地戶口的城市居民。因此，勞動者所在就業(yè)單位如果為其雇員上了這些社會保險(xiǎn)，則不管該雇員是否具有本地的城市戶口， 都可以享受這些保險(xiǎn)。隨著中國基本消費(fèi)品和勞動力的市場化進(jìn)程加快，幾乎所有的生活消費(fèi)品已經(jīng)市場化。那些戶籍制度改革比較快的地區(qū)，如浙江，廣東等地，其戶籍管制放松的對象也主要是本省或者本地區(qū)的農(nóng)村移民。迅猛增加的學(xué)生生源讓鄭州市的中小學(xué)班級爆滿，有的班學(xué)生數(shù)目高達(dá)九十多人；一些學(xué)校操場站不下全體學(xué)生，只好實(shí)行每周一、三、五和二、四各班輪流做操制度。2001年，鄭州實(shí)行新的戶籍制度，并在2003年“全面放開”，不僅投資置業(yè)、買房、直系親屬投靠等條件可以入戶，就連投親靠友都可以入戶。以浙江杭州這個在戶籍體制方面算是非常寬松的城市為例，現(xiàn)有的規(guī)定是外來人口只要有大學(xué)本科學(xué)歷就可以直接獲得杭州市非農(nóng)業(yè)戶口，但這個要求對于絕大部分到杭州打工的農(nóng)民工來說，顯然是天方夜譚。尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，戶籍制度改革往往針對的是本地區(qū)內(nèi)、最多是本省內(nèi)的農(nóng)村居民，而本地農(nóng)民一旦想獲得小城鎮(zhèn)戶籍，還往往要放棄農(nóng)村土地和和計(jì)劃生育政策給予農(nóng)民的二胎指標(biāo)，所以這些地區(qū)的農(nóng)民基本沒有什么積極性去爭取城鎮(zhèn)戶口。2000年，中央和國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，規(guī)定對縣級市市區(qū)及以下的城鎮(zhèn)，只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。特別是由于父母外出打工從而無法監(jiān)督子女學(xué)習(xí)，打工者子女在農(nóng)村學(xué)校就讀，即使是在農(nóng)村的寄宿制學(xué)校就讀，其心理、生理方面的發(fā)育往往會受到很大的負(fù)面影響，不僅對于這些孩子的前途非常不利，而且也不利于社會長久穩(wěn)定和發(fā)展。不可否認(rèn)的是，中國的戶籍制度不僅仍然存在，而且還在繼續(xù)發(fā)揮作用。 在詳細(xì)描述整體性改革方案之前，也為了讀者能更好地理解方案的思路，我們有必要先檢視現(xiàn)有的戶籍制度、農(nóng)地制度和土地征用制度的相關(guān)狀況。因此，我們認(rèn)為：在改革方案的制定過程中，政府應(yīng)該把上述幾個方面的制度改革統(tǒng)籌起來進(jìn)行通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進(jìn)，通過充分利用既有制度合理成分，實(shí)施一種環(huán)環(huán)相扣的整體性改革方案，將能夠有效地降低只進(jìn)行單項(xiàng)改革時所必然面臨的巨大利益調(diào)整和改革阻力，從而使得每個單項(xiàng)改革都變得更加容易，實(shí)現(xiàn)戶籍、農(nóng)地和征地制度改革的全面突破。本文將提出一個中國當(dāng)前階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的系統(tǒng)性方案。所謂的“胡溫新政”，一個主要內(nèi)容就是提出要以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，最終達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。在這種發(fā)展模式下，盡管中央政府一再強(qiáng)調(diào)要保護(hù)失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工以及那些繼續(xù)在農(nóng)村務(wù)農(nóng)勞動者的利益，近年來也進(jìn)行了大量傾向于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的公共投資，但中國城鄉(xiāng)收入差距仍然在繼續(xù)拉大，：1。在地方政府可以強(qiáng)制征地、單方面制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并壟斷土地一級市場出讓城市建設(shè)用地的體制下，絕大部分失地農(nóng)民很難分享因城市化、工業(yè)化帶來的土地增值收益， 并陷入失地又失業(yè)的情況。上述發(fā)展模式帶來的負(fù)面效果更重要地還是體現(xiàn)在其負(fù)面的社會效應(yīng)上。 上述發(fā)展模式對生態(tài)環(huán)境的影響也非常顯著。在人民幣被低估的情況下，制造業(yè)部門過度投資所帶來的產(chǎn)能過剩必然帶來不斷增加的出口順差， 而人民幣匯率無法隨生產(chǎn)力進(jìn)步適時調(diào)整又誘致那些認(rèn)為人民幣最后不得不被迫升值的投機(jī)者向中國投入大量熱錢，從而造成外匯儲備的迅速累積。在上述發(fā)展模式下， 雖然我國取得了較高的經(jīng)濟(jì)增長，但其代價是非常巨大的。.. . . ..以系統(tǒng)性改革實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)漸進(jìn)式一體化陶然中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心，北大－林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心汪暉浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，北大－林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心一 中國當(dāng)前發(fā)展模式的局限性從1978年到現(xiàn)在，中國市場化取向的漸進(jìn)式制度變遷推動了宏觀資源配置優(yōu)化和微觀激勵改進(jìn)，在過去30年給中國經(jīng)濟(jì)帶來了超過9% 的年增長率。 其目的，就是希望在獲得制造業(yè)所產(chǎn)生的增值稅的同時，以制造業(yè)為基礎(chǔ)推動城市化，特別是推動包括房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)在內(nèi)的城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此擴(kuò)大本地以服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的營業(yè)稅稅基，以及獲得商住用地“招拍掛”的土地預(yù)算外收入。 而為了消化這些生產(chǎn)能力，中國只好通過壓低人民幣匯率以確保產(chǎn)品的國際競爭力。通貨膨脹與資產(chǎn)泡沫結(jié)合在一起的結(jié)果就是宏觀經(jīng)濟(jì)失控，一旦國際經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)不利情況，中國經(jīng)濟(jì)就不得不進(jìn)行較大調(diào)整。近年來，隨著沿海發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)要素成本增加和環(huán)境管制政策強(qiáng)化，加上中國內(nèi)地為數(shù)不少的各類“改革試驗(yàn)區(qū)”的建立，高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)有大規(guī)模向內(nèi)地、甚至是沿海欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢。而隨著城市擴(kuò)張和大批工業(yè)開發(fā)園區(qū)的建立，為推動制造業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的大規(guī)模低價圈地已經(jīng)造成高達(dá)30004000萬的失地農(nóng)民。即使最近幾年來“胡溫新政”的實(shí)施使得這些軟件方面的投入有所增加， 但這些政策一旦落實(shí)到地方層面，其瞄準(zhǔn)目標(biāo)也往往是那些具有城市戶口的本地常住居民，由于實(shí)質(zhì)性的戶籍制度改革基本停滯不前，結(jié)果是那些特別需要在城市永久定居下來的外來農(nóng)民工的利益很少、或基本沒有得到考慮。 中央政府已經(jīng)切實(shí)認(rèn)識到我國當(dāng)前發(fā)展模式所存在的重大缺陷。在這種情況下，自然無從尋求有效改革的突破口，并制定切實(shí)有效的配套制度改革方案來完成改革。因此，如果想要在上述任一制度的改革上取得突破，都不得不涉及到既有利益格局的重大調(diào)整，而這種調(diào)整必然會降低作為制度變遷主體的地方政府實(shí)施任何實(shí)質(zhì)性改革的積極性，從而很容易出現(xiàn)改革停滯不前、矛盾日益積累的不利局面。 這種整體性改革方案的要旨，就是利用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，通過巧妙的機(jī)制設(shè)計(jì)，給予城市失地農(nóng)民和外來農(nóng)民工自由選擇權(quán)，使失地農(nóng)民具有直接與潛在的城市和工商業(yè)土地使用者談判征地補(bǔ)償價格與方式的權(quán)利，允許他們在賣地和不賣地之間做出選擇；使外來農(nóng)民工有在農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地和城市戶籍之間自由選擇的權(quán)利，允許他們在達(dá)到一定的城市準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的情況下，通過自愿放棄除農(nóng)村宅基地以外的農(nóng)地來獲得城市戶口；而對于作為戶籍制度和征地制度改革實(shí)施主體的地方政府而言，則通過配套財(cái)稅體制改革，引入地方政府所有的財(cái)產(chǎn)稅以及土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中的增值稅，讓他們放棄現(xiàn)有的征地方式和“土地財(cái)政”融資模式，而把工作精力從大規(guī)模圈地、招商引資切實(shí)轉(zhuǎn)移到為包括流動人口和失地