【正文】 過承諾在未來給與失地農(nóng)民一定的社會(huì)保障， 地方政府在本期支付給失地農(nóng)民的現(xiàn)金補(bǔ)償可以進(jìn)一步下降，政府則可以一次性收取4070年土地收益，而把社保支出的責(zé)任推到以后的政府身上。過去十年中，中國絕大多數(shù)的城郊見證了城市空間的大擴(kuò)張和大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)。近年土地征收規(guī)模達(dá)到了每年250300萬畝左右。如果按人均1畝地推算，每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地。到2006年全國失地農(nóng)民已超過4000萬，未來1015年將進(jìn)一步增加到7000萬。由此，征地補(bǔ)償不足已成為了農(nóng)民上訪的首要原因，在部分地區(qū)征地糾紛甚至造成了群體性事件，嚴(yán)重危害了社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。據(jù)2005年的一個(gè)統(tǒng)計(jì)，在全國發(fā)生的近8萬起群體事件中，農(nóng)民維權(quán)占30%，其中因征地補(bǔ)償不公而發(fā)生的群體事件占農(nóng)民維權(quán)的70%。為解決農(nóng)地征收方面出現(xiàn)的一系列問題，國務(wù)院與國土資源部等相關(guān)部門近年來也出臺了一系列政策和法規(guī)來規(guī)范和約束地方政府。比如，撤消開發(fā)區(qū)，強(qiáng)化土地監(jiān)察力度，并要求地方政府以更市場化的方式出讓土地。在土地征收上，中央也要求地方政府提高征地補(bǔ)償，并通過“基本農(nóng)田保護(hù)制度”限制地方政府濫占耕地侵犯農(nóng)民利益的行為。但是，在分稅制后地方財(cái)政支出責(zé)任和收入權(quán)力嚴(yán)重不對稱的情況下，地方政府不得不主要依靠低價(jià)出讓工業(yè)用地來吸引制造業(yè)投資，而同時(shí)高價(jià)出讓商、住用地來為城市基本建設(shè)籌資， 地方政府圈地的行為難以被遏制。而當(dāng)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然由地方政府政府主導(dǎo)制定時(shí)，根本不存在一個(gè)良性機(jī)制來充分保障被征地農(nóng)民的土地權(quán)益，雖然短期內(nèi)中央控制土地征收、并提高土地補(bǔ)償?shù)拇胧┠軌蜃嘈б粫r(shí)，但由于較高的監(jiān)督成本和地方政府的反對，該政策能否持續(xù)也值得懷疑。五 尋求具有中國特色的系統(tǒng)性解決方案我們認(rèn)為，中國城市化過程中出現(xiàn)的上述一系列問題，之所以很難在現(xiàn)有體制和政策框架下得到全面而有效的解決，一個(gè)重要原因就是現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究和政策框架忽視了城鄉(xiāng)一體化涉及問題的復(fù)雜性，特別是忽視了上述不同問題之間的內(nèi)在聯(lián)系。首先，因?yàn)闆]有實(shí)質(zhì)性的戶籍制度改革，使得中國城市化過程滯后和大量流動(dòng)人口出現(xiàn)，最根本的原因在于沒有為流動(dòng)人口建立基本的社會(huì)保障體制和相應(yīng)的居住、子女教育安排，從而無法構(gòu)造一個(gè)使這些人口從農(nóng)村逐漸、但又是全面轉(zhuǎn)移出來的良性循環(huán)機(jī)制。其次，同樣由于實(shí)質(zhì)性的戶籍制度無法啟動(dòng)，農(nóng)村外出人口向城市進(jìn)行“永久遷移”的機(jī)制無法開始，進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民即使根本不想、或至少相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不愿回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但為了規(guī)避未來失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，也無法放棄農(nóng)村的土地，于是造成農(nóng)村外出打工者“離鄉(xiāng)不放土“ 的局面。在農(nóng)村人口無法向城市進(jìn)行永久遷移并釋放土地的情況下，留在農(nóng)村的人口不僅無法擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，而且會(huì)由于村莊內(nèi)部人口變動(dòng)而不斷面臨土地被調(diào)整的壓力。第三，現(xiàn)有征地制度的關(guān)鍵問題在于缺乏對“公共利益”的清晰界定和相應(yīng)的征地范圍的嚴(yán)格限制，使得地方政府可以低價(jià)從農(nóng)民那里圈地。但是在現(xiàn)有財(cái)政體制下地方政府無法從土地中獲得正式的可持續(xù)的稅收，而一般預(yù)算收入只夠解決地方政府的“吃飯”問題。為了擴(kuò)大稅源和增加預(yù)算外收入 ，地方政府只好利用自己的權(quán)力圈地，一方面低價(jià)征收低價(jià)出讓制造業(yè)用地，另一方面通過招拍掛來高價(jià)出讓商住用地并為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資。因此地方政府缺乏推動(dòng)以界定公共利益邊界和限定征地范圍為核心的征地制度改革的激勵(lì)。因此，解決上述問題的關(guān)鍵，就是通過在城市中建立一個(gè)有效的融資機(jī)制，為遷移人口提供基本的社會(huì)保障和相應(yīng)的居住、子女教育服務(wù)，從而使后者能夠在自愿基礎(chǔ)上放棄農(nóng)村土地，而被釋放的土地將能夠用于應(yīng)對農(nóng)村內(nèi)部人口變動(dòng)的需要，使得土地承包權(quán)的穩(wěn)定乃至于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模成為可能。更重要的是，考慮到農(nóng)地轉(zhuǎn)換為具有商業(yè)價(jià)值的非農(nóng)用途過程中所發(fā)生的增值在相當(dāng)程度上可以歸結(jié)于具有“外部性”的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果對這部分土地不實(shí)行征收，而是市場化，地方政府通過抽取一定比例的土地增值稅就具有經(jīng)濟(jì)的合理性。土地增值稅所動(dòng)員的資源，除進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資外，就可以成為為流動(dòng)人口建立基本社會(huì)保障、住房、子女教育安排的財(cái)政基礎(chǔ)。與此同時(shí)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上初步開征財(cái)產(chǎn)稅，也將是的地方政府新的大規(guī)模的永久性稅源。土地增值稅和財(cái)產(chǎn)稅的開征完全可以補(bǔ)足土地出讓金的損失。一旦我們能夠在上述整體性的框架下來考慮問題，就很容易找到下一步改革的突破口，并通過設(shè)計(jì)系統(tǒng)性的配套政策來全面地、但又是漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)戶籍、農(nóng)地和征地制度改革。首先，需要在農(nóng)村建立專門土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)，并向農(nóng)民所承包土地（按地塊）發(fā)放長期土地使用權(quán)證。進(jìn)一步明確農(nóng)民對于土地使用、轉(zhuǎn)讓和處理的權(quán)利，允許在土地用途不發(fā)生從農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換的前提下，土地可以進(jìn)行轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)證也可以抵押。其次，設(shè)置城市流動(dòng)人口“城市戶口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”，為達(dá)到該準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的遷移人口建立一個(gè)福利包（或者叫城市戶口），促進(jìn)鄉(xiāng)村流動(dòng)人口的完全城市化。1）降低目前的城市人口永久遷移、或者說申請城市戶口的“戶口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”。比如，可以要求在該城市就業(yè)3年，申請時(shí)累計(jì)612個(gè)月平均收入在15002000元以上，才能夠申請?jiān)摮鞘械膽艨?）在城市中為流動(dòng)人口建立最基本的社會(huì)保障體制（如城市最低生活保障）、子女就學(xué)和住房安排機(jī)制，構(gòu)成一個(gè)福利包，可以稱為“城市戶口”。3）達(dá)到上述“城市戶口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”的鄉(xiāng)村遷移人口，在自愿的基礎(chǔ)上，如果（無償）放棄其在農(nóng)村的農(nóng)地（包括農(nóng)地使用權(quán)證），則可以獲得城市戶口和申請享受上述福利包的資格。當(dāng)然，在城市打工的農(nóng)民也可以選擇不放棄農(nóng)村土地，同時(shí)還是可以在城市打工，但就不自動(dòng)享受城市戶口對應(yīng)的這三種福利；農(nóng)民工也可以選擇出售土地產(chǎn)權(quán)證，但不遷移到城市，同樣不能獲得享受上述福利包的資格。當(dāng)然， 上述城市戶口—農(nóng)村土地之間的選擇不應(yīng)該包括宅基地。實(shí)際上，那些選擇向城市進(jìn)行永久遷移的人口，可以保留，也可以出賣自己在農(nóng)村的宅基地。再次，建立農(nóng)地轉(zhuǎn)工業(yè)、商業(yè)、住宅業(yè)等非農(nóng)用途過程中的農(nóng)民與開發(fā)商的直接協(xié)商機(jī)制。這就需要改革目前的征地制度，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入城市土地的一級市場。只要符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求，土地開發(fā)商可以直接與村集體進(jìn)行土地交易，使得土地用途轉(zhuǎn)換和相應(yīng)土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地用途轉(zhuǎn)換過程中農(nóng)地價(jià)值和增值部分的主要收益。一旦土地出讓后，被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，自動(dòng)獲得上述享有上述福利包的資格。而對于公益事業(yè)征地，也應(yīng)該參照市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。最后，結(jié)合農(nóng)村土地非農(nóng)化的市場化，通過課征土地增值稅和財(cái)產(chǎn)稅（物業(yè)稅），建立為前述福利包支出進(jìn)行融資的機(jī)制。開征以土地從農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)換過程中所產(chǎn)生的增值收益為稅基的土地增值稅，同時(shí)，開征以商住類房地產(chǎn)價(jià)值為稅基的財(cái)產(chǎn)稅，這兩種稅收收入的一部分就可以成為地方政府為戶籍制度改革中外來遷移人口提供與“城市戶口”相關(guān)福利包（子女平等就學(xué)、廉租房和最低生活保障）的財(cái)政基礎(chǔ)。上述政策組合中的一個(gè)重要內(nèi)容是給農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證。其主要目的是使目前的土地承包法在法律上具有可實(shí)施性。這是因?yàn)橐坏┌淹恋厥褂脵?quán)證發(fā)到農(nóng)民手中，除非其主動(dòng)放棄，地方干部將很難再進(jìn)行調(diào)整。包括越南在內(nèi)的很多發(fā)展中國家土地制度改革經(jīng)驗(yàn)證明，在地方層次（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別）建立土地權(quán)屬管理辦公室，并直接向農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證是一種低成本、且具備很強(qiáng)操作性的土地制度改革模式。發(fā)放可以抵押、買賣的土地使用權(quán)證，被很多人認(rèn)為是非常危險(xiǎn)的行動(dòng)，因?yàn)樵谒麄兛磥?，一旦發(fā)放可以抵押買賣的土地權(quán)證，就必然導(dǎo)致土地兼并、土地集中和大批失地農(nóng)民的出現(xiàn)。在這個(gè)方面，越南已經(jīng)進(jìn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)非常值得我們考慮。在過去10多年中，越南發(fā)放長期土地使用權(quán)證的地方，%的農(nóng)民進(jìn)行了土地使用權(quán)證的買賣，%的土地使用權(quán)證買賣中，由于經(jīng)濟(jì)困難而進(jìn)行的買賣不到2%。即使退一步說，即使這種發(fā)放可抵押、買賣的土地使用權(quán)證與土地私有化沒有什么區(qū)別。但是，如果配合以我們組合政策中的另外一條，即那些愿意為獲得城市戶口而放棄土地者可以選擇放棄農(nóng)地，我們的政策組合就有了比單純私有化更有利的分配結(jié)果。因?yàn)槟切┻w移人口自愿放棄的農(nóng)地可以被騰出來，或者分配給留在農(nóng)村但家庭人口增加的家庭，或由村集體公開發(fā)包，所獲租金用于應(yīng)對因人口變動(dòng)而導(dǎo)致的土地配置不平等，或用于農(nóng)村公共品供給，包括租賣給那些由于決策失誤或者經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等原因而不得已賣地的少數(shù)農(nóng)民。 在上述政策組合中，對遷移人口獲得城市戶口將設(shè)定一些水平較低的“城市戶口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”。即自愿放棄農(nóng)地，而且在本城市居住達(dá)到一定的時(shí)間、月收入超過一定的水平。必須指出，戶籍制度改革中這種標(biāo)準(zhǔn)的存在是非常必要的，因?yàn)樗粌H可以防止在短期內(nèi)大量遷移人口為享受福利包而涌入城市，也有助于城市化有序推進(jìn)，鼓勵(lì)遷移人口