【正文】 央政府一再要求地方政府解決流動(dòng)人口子女的就學(xué)問(wèn)題，但并沒(méi)有為此提供相應(yīng)的財(cái)政資源，地方政府既缺乏積極性，也沒(méi)有感受到來(lái)自中央的足夠壓力去全面執(zhí)行上述政策（在筆者到訪的沿海地區(qū)多個(gè)省市，流動(dòng)人口子女在遷入地城市公立學(xué)校平等入學(xué)政策只是在浙江以及江蘇的蘇、錫、常地區(qū)得到了比較好的執(zhí)行。這里就不難看出，在中國(guó)農(nóng)村土地“集體所有”體制下，要嚴(yán)格實(shí)施《土地承包法》必然存在以下一個(gè)悖論： 一方面，如果作為土地所有者的村集體根據(jù)家庭之間的人口相對(duì)變動(dòng)而定期、不定期的調(diào)整土地，就必然導(dǎo)致地權(quán)不穩(wěn)定，而地權(quán)不穩(wěn)定顯然會(huì)影響農(nóng)民對(duì)土地的投資，也不利于土地在農(nóng)戶之間進(jìn)行市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)； 但另外一方面，如果村集體嚴(yán)格執(zhí)行《土地承包法》而不對(duì)農(nóng)村土地展開(kāi)行政性調(diào)整，那么必然會(huì)導(dǎo)致土地分配苦樂(lè)不均，那些人口增加的家庭因?yàn)闊o(wú)法增加土地難以滿意，而家庭人口減少的農(nóng)戶，比如家庭有人已經(jīng)去世，卻可以依據(jù)《土地承包法》拒絕退出土地。到2005年止，全國(guó)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)一步增加到6866個(gè)，%。我們近年來(lái)在浙江、江蘇等沿海省份進(jìn)行的大量實(shí)地訪談表明，地方政府官員都認(rèn)為制造業(yè)的發(fā)展將會(huì)大大推動(dòng)本地服務(wù)業(yè)部門(mén)的增長(zhǎng)。到2006年全國(guó)失地農(nóng)民已超過(guò)4000萬(wàn)，未來(lái)1015年將進(jìn)一步增加到7000萬(wàn)。因此，解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵，就是通過(guò)在城市中建立一個(gè)有效的融資機(jī)制，為遷移人口提供基本的社會(huì)保障和相應(yīng)的居住、子女教育服務(wù)，從而使后者能夠在自愿基礎(chǔ)上放棄農(nóng)村土地，而被釋放的土地將能夠用于應(yīng)對(duì)農(nóng)村內(nèi)部人口變動(dòng)的需要，使得土地承包權(quán)的穩(wěn)定乃至于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模成為可能。這就需要改革目前的征地制度，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入城市土地的一級(jí)市場(chǎng)。 在上述政策組合中，對(duì)遷移人口獲得城市戶口將設(shè)定一些水平較低的“城市戶口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”。在遷移人口住房安排上，考慮徹底改革乃至完全取消目前普遍實(shí)行、但效果不佳的經(jīng)濟(jì)適用房政策， 建立以低收入居民（包括新遷移人口和本地居民）為目標(biāo)群體的廉租房（現(xiàn)金或?qū)嵨铮┭a(bǔ)貼政策。六、總結(jié)在過(guò)去30年的改革和發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)在 “摸著石頭過(guò)河”為主要特點(diǎn)的改革模式下取得了相當(dāng)成功。寧可累死在路上，也不能閑死在家里！寧可去碰壁，也不能面壁。正是由于傳統(tǒng)計(jì)劃體制是一個(gè)人為設(shè)計(jì)的整套體系，而現(xiàn)有戶籍制度、農(nóng)地制度是該體系的殘留，要在打破它們的同時(shí)避免震蕩，就必須通過(guò)精心的、人為設(shè)計(jì)的整體性政策組合來(lái)完成。最后，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看， 考慮到城市土地開(kāi)發(fā)的總量限制，城市基本建設(shè)和前述福利包的融資要逐步從課征土地增值稅轉(zhuǎn)到以城市房地產(chǎn)為稅基的財(cái)產(chǎn)稅上。我們的意見(jiàn)是，在上述政策組合下，滿足前述獲得“城市戶口”資格的外來(lái)遷移人口子女的就學(xué)資金由本地政府提供，而其他的外來(lái)遷移人口子女在城市公立學(xué)校就學(xué)的費(fèi)用由中央或者省級(jí)財(cái)政提供轉(zhuǎn)移支付。在過(guò)去10多年中，越南發(fā)放長(zhǎng)期土地使用權(quán)證的地方，%的農(nóng)民進(jìn)行了土地使用權(quán)證的買(mǎi)賣(mài)，%的土地使用權(quán)證買(mǎi)賣(mài)中，由于經(jīng)濟(jì)困難而進(jìn)行的買(mǎi)賣(mài)不到2%。當(dāng)然，在城市打工的農(nóng)民也可以選擇不放棄農(nóng)村土地，同時(shí)還是可以在城市打工，但就不自動(dòng)享受城市戶口對(duì)應(yīng)的這三種福利；農(nóng)民工也可以選擇出售土地產(chǎn)權(quán)證，但不遷移到城市，同樣不能獲得享受上述福利包的資格。第三，現(xiàn)有征地制度的關(guān)鍵問(wèn)題在于缺乏對(duì)“公共利益”的清晰界定和相應(yīng)的征地范圍的嚴(yán)格限制，使得地方政府可以低價(jià)從農(nóng)民那里圈地。一些地區(qū)“土地?fù)Q社?！鄙踔脸蔀榈胤秸?guī)避短期政府財(cái)政支出的手段：通過(guò)承諾在未來(lái)給與失地農(nóng)民一定的社會(huì)保障， 地方政府在本期支付給失地農(nóng)民的現(xiàn)金補(bǔ)償可以進(jìn)一步下降，政府則可以一次性收取4070年土地收益，而把社保支出的責(zé)任推到以后的政府身上。為與蘇州競(jìng)爭(zhēng)投資，周邊一些地區(qū)甚至為投資者提供出讓金低至每畝510萬(wàn)的工業(yè)用地。而內(nèi)地各個(gè)城市開(kāi)發(fā)新城區(qū)的沖動(dòng)也絲毫不弱。所以從全國(guó)來(lái)看，認(rèn)為“農(nóng)地承包30年不變”、“增人不增地”和“減人不減地”不合理的比例均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于認(rèn)為它們合理和不確定的比例。從這個(gè)意義上講，在當(dāng)前階段，一個(gè)地方的城市戶口只意味著那些由城市政府所提供的、與城市戶口相關(guān)的、具有排他性的那幾項(xiàng)公共服務(wù)。但這樣做的結(jié)果，是2001年11月至2005年４月間鄭州市轉(zhuǎn)戶的38萬(wàn)多人中，18歲以下的青少年及學(xué)齡前兒童就達(dá)10萬(wàn)多人。我們可以回顧一下中國(guó)在戶籍制度改革上已經(jīng)采取的舉措。在中國(guó)目前的新發(fā)展階段，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)，必須要進(jìn)行城鄉(xiāng)戶籍制度、農(nóng)地制度以及土地征收征收制度改革幾個(gè)方面的根本性改革， 而這些改革本身就是調(diào)整中國(guó)當(dāng)前階段不可持續(xù)發(fā)展模式的關(guān)鍵突破口。 這種發(fā)展模式的代價(jià)是損害了為數(shù)眾多的農(nóng)村打工者和被征地農(nóng)民的利益。但進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，當(dāng)前中國(guó)發(fā)展模式的可持續(xù)性也遭遇到越來(lái)越大的挑戰(zhàn)，并開(kāi)始引起學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)的深切反思。本世紀(jì)以來(lái)，工業(yè)污染造成的惡性環(huán)境事件有日益增多的趨勢(shì)，而這些事件也往往發(fā)生在招商引資最為活躍的地區(qū)。無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政府部門(mén)，對(duì)于如何通過(guò)政策調(diào)整和制度改革去真正實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，仍然缺乏基本的共識(shí)。這就使得中國(guó)的鄉(xiāng)—城人口遷移模式不同于其他很多國(guó)家城市化過(guò)程中那種以永久性家庭遷移為主導(dǎo)的遷移模式，而多以臨時(shí)性、單身、鐘擺式遷移為主。即使是中國(guó)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套體制改革試驗(yàn)區(qū)”的成都市，其最新的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革方案也基本上不包括那些外來(lái)的農(nóng)民工，外來(lái)人口一般還是要在本城市購(gòu)買(mǎi)商品房，才能夠獲得城市戶口。即使是一些城市政府提供的就業(yè)崗位，比如環(huán)保、衛(wèi)生之類(lèi)的低端職位，也開(kāi)始招納外地人口。在那些堅(jiān)決落實(shí)土地承包法而不調(diào)整土地的村莊，不同農(nóng)戶之間的矛盾則開(kāi)始增加。各個(gè)地方都通過(guò)修改城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)置城市新區(qū)以及大規(guī)模設(shè)立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)等途徑，擴(kuò)大城市規(guī)模，一些縣級(jí)市的城區(qū)面積甚至以每年6平方公里的速度“攤大餅”式擴(kuò)展。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，基礎(chǔ)設(shè)施完備的工業(yè)用地僅以名義價(jià)格、甚至是所謂的“零地價(jià)”出讓給投資者50年?；鶎诱畠A向于執(zhí)行較低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償政策。首先，因?yàn)闆](méi)有實(shí)質(zhì)性的戶籍制度改革，使得中國(guó)城市化過(guò)程滯后和大量流動(dòng)人口出現(xiàn)，最根本的原因在于沒(méi)有為流動(dòng)人口建立基本的社會(huì)保障體制和相應(yīng)的居住、子女教育安排，從而無(wú)法構(gòu)造一個(gè)使這些人口從農(nóng)村逐漸、但又是全面轉(zhuǎn)移出來(lái)的良性循環(huán)機(jī)制。1）降低目前的城市人口永久遷移、或者說(shuō)申請(qǐng)城市戶口的“戶口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”。包括越南在內(nèi)的很多發(fā)展中國(guó)家土地制度改革經(jīng)驗(yàn)證明，在地方層次（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別）建立土地權(quán)屬管理辦公室，并直接向農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證是一種低成本、且具備很強(qiáng)操作性的土地制度改革模式。特別需要指出，由于我國(guó)計(jì)劃生育政策在農(nóng)村的效應(yīng)開(kāi)始逐步顯現(xiàn)，加上農(nóng)村外出務(wù)工人口的不斷增加，當(dāng)前一些農(nóng)村地區(qū)（特別是中部地區(qū)）的農(nóng)村中小學(xué)已經(jīng)無(wú)法招滿學(xué)生，近年來(lái)我國(guó)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行的大規(guī)模校舍投資開(kāi)始出現(xiàn)浪費(fèi)的跡象。由于“戶口福利包”是新建立的，而遷移人口在福利包—土地產(chǎn)權(quán)證選擇中有完全的自主性，選擇了福利包的新遷移人口顯然獲得了福利改進(jìn)； 而由于福利包融資是通過(guò)新引入的、歸地方政府所有的土地增值稅和財(cái)產(chǎn)稅來(lái)實(shí)現(xiàn)的，那么這種政策實(shí)際上將使遷移人口能夠分享城市化所帶來(lái)的土地增值收益。如果不進(jìn)一步推動(dòng)這項(xiàng)改革，只有讓大批的流動(dòng)人口繼續(xù)流動(dòng)，大批的失地農(nóng)民繼續(xù)失落。不奮斗就是每天都很容易，可一年一年越來(lái)越難。改革必然會(huì)帶來(lái)一些既有利益格局的調(diào)整。應(yīng)該允許農(nóng)地直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，或至少允許農(nóng)村集體就土地轉(zhuǎn)讓直接與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行談判，政府在審批后將土地轉(zhuǎn)為國(guó)有。注意，由于上述“戶籍準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”只針對(duì)那些希望獲得本地城市戶口并享受相應(yīng)福利的外來(lái)遷移人口，所以它不會(huì)對(duì)勞動(dòng)力的外出打工（非永久流動(dòng)）有任何負(fù)面的影響。而對(duì)于公益事業(yè)征地，也應(yīng)該參照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。與此同時(shí)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上初步開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅，也將是的地方政府新的大規(guī)模的永久性稅源。為解決農(nóng)地征收方面出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，國(guó)務(wù)院與國(guó)土資源部等相關(guān)部門(mén)近年來(lái)也出臺(tái)了一系列政策和法規(guī)來(lái)規(guī)范和約束地方政府。地方政府政府之所以可以大規(guī)模圈地并低價(jià)出讓?zhuān)涓驹蛟谟诂F(xiàn)有征地制度和土地出讓體制賦予了地方政府壟斷城市用地一級(jí)市場(chǎng)的權(quán)力?？紤]到中國(guó)只有2862個(gè)縣級(jí)行政單位，這個(gè)數(shù)字意味著平均每個(gè)縣級(jí)行政單位至少有兩個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。土地集體所有制下的農(nóng)村家庭間人口相對(duì)變動(dòng)必然導(dǎo)致的結(jié)果是，無(wú)論是調(diào)整，還是不調(diào)整，都存在問(wèn)題。1998年《土地承包法》實(shí)施之前，出于村內(nèi)不同農(nóng)戶人口相對(duì)變動(dòng)的需求，絕大部分地區(qū)的農(nóng)村都以行政村或者自然村為范圍進(jìn)行定期或不定期的行政性土地調(diào)整。那些戶籍制度改革比較快的地區(qū)，如浙江，廣東等地，其戶籍管制放松的對(duì)象也主要是本省或者本地區(qū)的農(nóng)村移民。尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，戶籍制度改革往往針對(duì)的是本地區(qū)內(nèi)、最多是本省內(nèi)的農(nóng)村居民，而本地農(nóng)民一旦想獲得小城鎮(zhèn)戶籍，