【正文】 農(nóng)民在內(nèi)的所有城市居民提供公共服務(wù)上來。但人口從農(nóng)村到城市的大規(guī)模流動卻沒有帶來戶籍制度改革相應(yīng)的突破。流動人口在城鄉(xiāng)之間的往返式流動，不僅帶來了每年春運期間巨大的交通壓力和移動成本，也給流動人口的家庭和整個社會帶來了多維度的負(fù)面影響：農(nóng)村流動人口不得不忍受家庭分居、子女成長和教育無法有效監(jiān)護(hù)、老人得不到照顧等痛苦。1998年，各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍。但有意思的是，這一系列小城鎮(zhèn)的戶籍改革卻并沒有帶來大量農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)的情況。外地城市人口要獲得本地戶口，一般需要至少購買本地價格高昂的商品房，并同時獲得有較高收入的本地就業(yè)機會。大城市戶籍制度改革中一個例外是河南省鄭州市。特別是教育領(lǐng)域表現(xiàn)最為明顯。戶籍制度改革中存在的另外一個重大問題是跨省區(qū)的戶籍改革進(jìn)展非常緩慢。實際上， 無論是在學(xué)術(shù)界，還是政府部門，對這個問題都還存在非常大的誤解。城市戶口與就業(yè)的逐漸脫鉤，也就意味著與就業(yè)相關(guān)的社會保險， 即所謂的“五險一金” （養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險以及住房公積金）開始脫鉤，這些保險，是由作為雇主的企業(yè)和作為雇員的個人（單獨或共同）繳納的。所以，如果我們認(rèn)同上述三項服務(wù)是城市政府應(yīng)該為本地城市居民提供的必要公共服務(wù)，那么戶籍制度的改革就既不像一些城市和省份最近所作的那么簡單——通過發(fā)幾個文件就宣稱本城市已經(jīng)進(jìn)行了戶籍制度改革，城市戶口和農(nóng)村戶口已經(jīng)被“取消了”；但也顯然不像一些人所認(rèn)為的那么復(fù)雜，以至于城市政府要給外來打工人口提供包括各種社會保險在內(nèi)的福利。）三 農(nóng)地之癢在目前的農(nóng)地制度下，農(nóng)村土地的集體制隱含地賦予了村莊內(nèi)部每個成員平等擁有農(nóng)村土地的權(quán)利。但在實踐中， 《土地承包法》卻因為農(nóng)村內(nèi)部不同家庭之人口存在持續(xù)的變動而難以真正落實。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)部分的農(nóng)民對于土地“增人不增地、減人不減地”政策并不滿意。在我們調(diào)查的119個村干部中，認(rèn)為“農(nóng)地承包30年完全不調(diào)整”不合理的達(dá)到了82個，占69%。這種“增人不增地、減人不減地”政策一旦被切實執(zhí)行，不僅可能造成不同農(nóng)戶人地比例之間的差別并最后不利于土地利用效率的提高，而且可能在人口增加和人口減少的農(nóng)戶之間造成矛盾。而當(dāng)這些余地能夠被騰出來分給農(nóng)村新增的人口，那些留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的人的土地才能夠不再被調(diào)整，也才能夠真正實現(xiàn)《土地承包法》所要求的土地承包權(quán)長期穩(wěn)定。根據(jù)國土資源部1999年開始對全國的城市化和用地情況進(jìn)行監(jiān)測的情況表明，全國93個50萬人口以上的城市，平均每年、每個城市擴(kuò)張達(dá)到11平方公里，速度之快令人瞠目。地方政府大規(guī)模圈地，除了少部分用于城市基礎(chǔ)設(shè)施減少和生活用地之外，主要用于生產(chǎn)建設(shè)用地，特別是以各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)名義而征占的制造業(yè)用地。但事實上，這些被核減掉的開發(fā)區(qū)大多數(shù)只是摘掉了“開發(fā)區(qū)”名稱而已，多數(shù)轉(zhuǎn)變成所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”或“城鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)”，原有的開發(fā)區(qū)功能幾乎沒有任何改變。這些開發(fā)區(qū)一方面事先進(jìn)行“三通一平”等配套基礎(chǔ)設(shè)施投資，另一方面制定各種優(yōu)惠政策招商引資。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基礎(chǔ)設(shè)施配套成本，因此出讓工業(yè)用地往往意味著地方政府從土地征收到招商入門這個過程中在財政上實際上是凈損失的。那么，地方政府為什么付出這么大的代價來從農(nóng)民那里低價圈地，然后低價向制造業(yè)用地者出讓呢？ 其根本原因，就是1994年后以分稅制為標(biāo)志的中央財政集權(quán)， 極大地增加了地方政府的財政壓力，而同一時期地方國企、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，地方政府出于增加財力的需要開始大規(guī)模競爭流動性更強的私營制造業(yè)企業(yè)。因此，地方政府在工業(yè)用地出讓上的盤算，是只要吸引到投資后直接帶來的未來增值稅流貼現(xiàn)值和其對本地服務(wù)行業(yè)推動后間接帶來的營業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值，再加土地出讓金的收入能超過地方政府的土地征收和建設(shè)成本，那么就值得繼續(xù)低價出讓工業(yè)用地。實際操作中出現(xiàn)的情況，就是除城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要向農(nóng)村集體組織征地外，絕大部分的非公益類型用地需求，包括工業(yè)、商住房地產(chǎn)開發(fā)用地等，都必須通過政府土地征收來滿足。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，甚至在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還大范圍存在著只給失地農(nóng)民一次性較低標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)金補償，不提供任何社會保障的情況，這些失地農(nóng)民教育程度較低，又缺乏非農(nóng)業(yè)勞動技能、當(dāng)?shù)卣膊惶峁┤魏涡问降穆殬I(yè)培訓(xùn)和優(yōu)先的就業(yè)機會，那些失地農(nóng)民很容易陷入失地又失業(yè)的困境。近年土地征收規(guī)模達(dá)到了每年250300萬畝左右。據(jù)2005年的一個統(tǒng)計，在全國發(fā)生的近8萬起群體事件中，農(nóng)民維權(quán)占30%，其中因征地補償不公而發(fā)生的群體事件占農(nóng)民維權(quán)的70%。但是，在分稅制后地方財政支出責(zé)任和收入權(quán)力嚴(yán)重不對稱的情況下，地方政府不得不主要依靠低價出讓工業(yè)用地來吸引制造業(yè)投資，而同時高價出讓商、住用地來為城市基本建設(shè)籌資， 地方政府圈地的行為難以被遏制。其次，同樣由于實質(zhì)性的戶籍制度無法啟動，農(nóng)村外出人口向城市進(jìn)行“永久遷移”的機制無法開始，進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民即使根本不想、或至少相當(dāng)一段時間內(nèi)不愿回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但為了規(guī)避未來失業(yè)的風(fēng)險，也無法放棄農(nóng)村的土地，于是造成農(nóng)村外出打工者“離鄉(xiāng)不放土“ 的局面。為了擴(kuò)大稅源和增加預(yù)算外收入 ，地方政府只好利用自己的權(quán)力圈地，一方面低價征收低價出讓制造業(yè)用地，另一方面通過招拍掛來高價出讓商住用地并為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資。土地增值稅所動員的資源，除進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資外，就可以成為為流動人口建立基本社會保障、住房、子女教育安排的財政基礎(chǔ)。首先，需要在農(nóng)村建立專門土地權(quán)益管理機構(gòu)，并向農(nóng)民所承包土地（按地塊）發(fā)放長期土地使用權(quán)證。比如，可以要求在該城市就業(yè)3年，申請時累計612個月平均收入在15002000元以上，才能夠申請該城市的戶口2）在城市中為流動人口建立最基本的社會保障體制（如城市最低生活保障）、子女就學(xué)和住房安排機制，構(gòu)成一個福利包，可以稱為“城市戶口”。實際上，那些選擇向城市進(jìn)行永久遷移的人口，可以保留，也可以出賣自己在農(nóng)村的宅基地。一旦土地出讓后，被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，自動獲得上述享有上述福利包的資格。上述政策組合中的一個重要內(nèi)容是給農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證。發(fā)放可以抵押、買賣的土地使用權(quán)證，被很多人認(rèn)為是非常危險的行動，因為在他們看來，一旦發(fā)放可以抵押買賣的土地權(quán)證，就必然導(dǎo)致土地兼并、土地集中和大批失地農(nóng)民的出現(xiàn)。但是，如果配合以我們組合政策中的另外一條，即那些愿意為獲得城市戶口而放棄土地者可以選擇放棄農(nóng)地，我們的政策組合就有了比單純私有化更有利的分配結(jié)果。必須指出，戶籍制度改革中這種標(biāo)準(zhǔn)的存在是非常必要的，因為它不僅可以防止在短期內(nèi)大量遷移人口為享受福利包而涌入城市，也有助于城市化有序推進(jìn)，鼓勵遷移人口努力工作和創(chuàng)業(yè)（以達(dá)到上述準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)），后者又將反過來抑制基本社會保障等福利包支出的過快增長。而隨著越來越多的農(nóng)村遷移人口實現(xiàn)了向城市的永久遷移，那些留在農(nóng)村的勞動力就可以逐漸擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，并提高來自于收入。因此，進(jìn)一步的教育改革需要考慮更高效地使用有限的教育資源，特別是將配置農(nóng)村和城市之間的教育資源進(jìn)行統(tǒng)籌。在上述政策組合中，對是否已升入高中的遷移人口子女直接給予城市戶口、進(jìn)入本地高中并參加高考仍然需要慎重。上述政策組合中的另外一個關(guān)鍵要素，是在加強城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃權(quán)威的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中的市場化，政府則從中抽取土地增值稅，來為城鎮(zhèn)福利包進(jìn)行融資。實際上，上述推動具有盈利性潛在價值的農(nóng)地直接入市并課征土地增值稅的政策具有經(jīng)濟(jì)效率和收入分配兩個方面的合理性。與單純的土地私有化相比，該政策組合有收入分配和政治可接受性兩方面的優(yōu)勢，從收入分配來看，由于大部分外出遷移人口收入顯著高于滯留農(nóng)村人口，私有化意味著低收入者要為擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模向高收入者支付租金或購買土地所有權(quán)。我們曾經(jīng)對上述政策組合進(jìn)行了不同情景條件下的跨年度財政估算方案。就這里討論的戶籍制度和農(nóng)地制度而言，進(jìn)一步的改革顯然需要中央政府在全國范圍采取統(tǒng)一行動，也同時需要地方政府的配合才能夠有效進(jìn)行。當(dāng)然，在具體政策制定中，也需要配套相當(dāng)有力的具體措施來防止政府行為可能出現(xiàn)的偏誤。以征地制度來看，如果不讓土地市場發(fā)揮作用，而只是進(jìn)行提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)性改進(jìn)，就沒有從機制上真正遏止侵犯農(nóng)民利益、并最終危害社會乃至政治穩(wěn)定的局面，而土地管理中“收權(quán)—集權(quán)”所帶來的城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展中的“活亂循環(huán)”局面也將一再出現(xiàn)。以這里所討論的農(nóng)地制度和戶籍制度看，即使農(nóng)地制度改革最終結(jié)果是賦予農(nóng)民完全的土地產(chǎn)權(quán)，即使戶籍制度改革的目標(biāo)是實現(xiàn)人口自由流動和公共服務(wù)普遍覆蓋，目前階段所應(yīng)該做的，仍然是通過有效政策組合來降低鄉(xiāng)村人口向城市完全遷移的障礙，并創(chuàng)造條件保證農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和農(nóng)民的土地權(quán)益。什么是奮斗？奮斗就是每天很難，可一年一年卻越來越