【正文】 在過去30年的改革中，中國(guó)逐漸放松了那些從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期開始采取的各種限制勞動(dòng)力從農(nóng)村到城市流動(dòng)打工的措施，特別是1990年代中期以來(lái)，隨著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的“離土不離鄉(xiāng)”發(fā)展模式逐漸式微，而以外資、私營(yíng)企業(yè)為主導(dǎo)的城市部門開始飛速發(fā)展之后，農(nóng)村勞動(dòng)力開始大規(guī)模地向城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)部門轉(zhuǎn)移。但人口從農(nóng)村到城市的大規(guī)模流動(dòng)卻沒有帶來(lái)戶籍制度改革相應(yīng)的突破。不僅主要大中城市的戶籍制度沒有真正放開，跨省區(qū)的戶籍改革更是困難重重。流動(dòng)人口在城鄉(xiāng)之間的往返式流動(dòng)，不僅帶來(lái)了每年春運(yùn)期間巨大的交通壓力和移動(dòng)成本，也給流動(dòng)人口的家庭和整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了多維度的負(fù)面影響：農(nóng)村流動(dòng)人口不得不忍受家庭分居、子女成長(zhǎng)和教育無(wú)法有效監(jiān)護(hù)、老人得不到照顧等痛苦。我們可以回顧一下中國(guó)在戶籍制度改革上已經(jīng)采取的舉措。1998年，各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍。在這一政策的推動(dòng)下，各地對(duì)小城鎮(zhèn)戶籍的開放速度也相應(yīng)加速。但有意思的是，這一系列小城鎮(zhèn)的戶籍改革卻并沒有帶來(lái)大量農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)的情況。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中小城鎮(zhèn)不僅缺乏穩(wěn)定的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)，而且其本身能夠?yàn)榫用裉峁┑墓卜?wù)也非常有限，大部分農(nóng)村人口寧愿外出去發(fā)達(dá)地區(qū)打工，也不愿意在本地小城鎮(zhèn)落戶。外地城市人口要獲得本地戶口，一般需要至少購(gòu)買本地價(jià)格高昂的商品房，并同時(shí)獲得有較高收入的本地就業(yè)機(jī)會(huì)。 而在北京、上海等特大城市，要獲得本地城市戶口甚至需要投資幾百萬(wàn)、上千萬(wàn)，或在本地開辦企業(yè)創(chuàng)造幾百人以上的當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)。大城市戶籍制度改革中一個(gè)例外是河南省鄭州市。但這樣做的結(jié)果，是2001年11月至2005年４月間鄭州市轉(zhuǎn)戶的38萬(wàn)多人中，18歲以下的青少年及學(xué)齡前兒童就達(dá)10萬(wàn)多人。特別是教育領(lǐng)域表現(xiàn)最為明顯。由于本地財(cái)政資源不足，市政府只好最后叫停戶籍制度改革。戶籍制度改革中存在的另外一個(gè)重大問題是跨省區(qū)的戶籍改革進(jìn)展非常緩慢。由于我國(guó)的人口遷移有相當(dāng)比例是跨地區(qū)或者跨省遷移，特別是從內(nèi)地向沿海的遷移和從發(fā)達(dá)省份內(nèi)部較不發(fā)達(dá)縣市向更發(fā)達(dá)縣市的遷移，所以，即使那些發(fā)達(dá)地區(qū)的省市放松了對(duì)本地農(nóng)民的城市戶籍準(zhǔn)入條件，這種改革也必然因?yàn)闊o(wú)法覆蓋到來(lái)自外省市的大量農(nóng)民工而存在非常大的局限性。實(shí)際上， 無(wú)論是在學(xué)術(shù)界，還是政府部門，對(duì)這個(gè)問題都還存在非常大的誤解。而隨著就業(yè)的市場(chǎng)化和非國(guó)有企業(yè)成為城市就業(yè)機(jī)會(huì)的主要?jiǎng)?chuàng)造者，就業(yè)和與就業(yè)相關(guān)的各種社會(huì)保險(xiǎn)也逐漸開始與城市戶口脫鉤。城市戶口與就業(yè)的逐漸脫鉤，也就意味著與就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)， 即所謂的“五險(xiǎn)一金” （養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)以及住房公積金）開始脫鉤，這些保險(xiǎn)，是由作為雇主的企業(yè)和作為雇員的個(gè)人（單獨(dú)或共同）繳納的。從這個(gè)意義上講，在當(dāng)前階段，一個(gè)地方的城市戶口只意味著那些由城市政府所提供的、與城市戶口相關(guān)的、具有排他性的那幾項(xiàng)公共服務(wù)。所以，如果我們認(rèn)同上述三項(xiàng)服務(wù)是城市政府應(yīng)該為本地城市居民提供的必要公共服務(wù)，那么戶籍制度的改革就既不像一些城市和省份最近所作的那么簡(jiǎn)單——通過發(fā)幾個(gè)文件就宣稱本城市已經(jīng)進(jìn)行了戶籍制度改革，城市戶口和農(nóng)村戶口已經(jīng)被“取消了”；但也顯然不像一些人所認(rèn)為的那么復(fù)雜，以至于城市政府要給外來(lái)打工人口提供包括各種社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的福利。從子女平等就學(xué)權(quán)來(lái)看，雖然中央政府一再要求地方政府解決流動(dòng)人口子女的就學(xué)問題，但并沒有為此提供相應(yīng)的財(cái)政資源，地方政府既缺乏積極性，也沒有感受到來(lái)自中央的足夠壓力去全面執(zhí)行上述政策（在筆者到訪的沿海地區(qū)多個(gè)省市，流動(dòng)人口子女在遷入地城市公立學(xué)校平等入學(xué)政策只是在浙江以及江蘇的蘇、錫、常地區(qū)得到了比較好的執(zhí)行。）三 農(nóng)地之癢在目前的農(nóng)地制度下，農(nóng)村土地的集體制隱含地賦予了村莊內(nèi)部每個(gè)成員平等擁有農(nóng)村土地的權(quán)利。但到了1998年，為了保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，二輪承包規(guī)定了土地承包權(quán)30年不變。但在實(shí)踐中， 《土地承包法》卻因?yàn)檗r(nóng)村內(nèi)部不同家庭之人口存在持續(xù)的變動(dòng)而難以真正落實(shí)。而土地行政性調(diào)整的一個(gè)主要原因，就是土地在集體所有的情況下，不同家庭之間人口的相對(duì)變動(dòng)超過一定限度后，那些家庭人口增加的農(nóng)民就會(huì)給村兩委施加壓力，要求調(diào)整土地，于是，相當(dāng)部分的村莊不得不進(jìn)行規(guī)模不等的土地調(diào)整。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)部分的農(nóng)民對(duì)于土地“增人不增地、減人不減地”政策并不滿意。所以從全國(guó)來(lái)看，認(rèn)為“農(nóng)地承包30年不變”、“增人不增地”和“減人不減地”不合理的比例均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于認(rèn)為它們合理和不確定的比例。在我們調(diào)查的119個(gè)村干部中，認(rèn)為“農(nóng)地承包30年完全不調(diào)整”不合理的達(dá)到了82個(gè)，占69%。這里就不難看出，在中國(guó)農(nóng)村土地“集體所有”體制下，要嚴(yán)格實(shí)施《土地承包法》必然存在以下一個(gè)悖論： 一方面，如果作為土地所有者的村集體根據(jù)家庭之間的人口相對(duì)變動(dòng)而定期、不定期的調(diào)整土地，就必然導(dǎo)致地權(quán)不穩(wěn)定，而地權(quán)不穩(wěn)定顯然會(huì)影響農(nóng)民對(duì)土地的投資，也不利于土地在農(nóng)戶之間進(jìn)行市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)； 但另外一方面，如果村集體嚴(yán)格執(zhí)行《土地承包法》而不對(duì)農(nóng)村土地展開行政性調(diào)整，那么必然會(huì)導(dǎo)致土地分配苦樂不均，那些人口增加的家庭因?yàn)闊o(wú)法增加土地難以滿意，而家庭人口減少的農(nóng)戶，比如家庭有人已經(jīng)去世，卻可以依據(jù)《土地承包法》拒絕退出土地。這種“增人不增地、減人不減地”政策一旦被切實(shí)執(zhí)行，不僅可能造成不同農(nóng)戶人地比例之間的差別并最后不利于土地利用效率的提高，而且可能在人口增加和人口減少的農(nóng)戶之間造成矛盾。那么到底怎么辦？ 我們認(rèn)為，要解決上述矛盾，在保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定的情況下同時(shí)使得土地公平分配，唯一的辦法就是通過戶籍制度改革使得那部分在城市打工的農(nóng)村外出人口在自愿的基礎(chǔ)上放棄自己在農(nóng)村的土地。而當(dāng)這些余地能夠被騰出來(lái)分給農(nóng)村新增的人口，那些留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的人的土地才能夠不再被調(diào)整，也才能夠真正實(shí)現(xiàn)《土地承包法》所要求的土地承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定。從1998－2005年，擴(kuò)大了一半以上，%的速度擴(kuò)張。根據(jù)國(guó)土資源部1999年開始對(duì)全國(guó)的城市化和用地情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)的情況表明，全國(guó)93個(gè)50萬(wàn)人口以上的城市，平均每年、每個(gè)城市擴(kuò)張達(dá)到11平方公里，速度之快令人瞠目。而內(nèi)地各個(gè)城市開發(fā)新城區(qū)的沖動(dòng)也絲毫不弱。地方政府大規(guī)模圈地，除了少部分用于城市基礎(chǔ)設(shè)施減少和生活用地之外，主要用于生產(chǎn)建設(shè)用地，特別是以各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)名義而征占的制造業(yè)用地。到2005年止，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)進(jìn)一步增加到6866個(gè)，%。但事實(shí)上，這些被核減掉的開發(fā)區(qū)大多數(shù)只是摘掉了“開發(fā)區(qū)”名稱而已，多數(shù)轉(zhuǎn)變成所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”或“城鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)”，原有的開發(fā)區(qū)功能幾乎沒有任何改變。在一些較發(fā)達(dá)的縣市，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有“開發(fā)區(qū)”或所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”。這些開發(fā)區(qū)一方面事先進(jìn)行“三通一平”等配套基礎(chǔ)設(shè)施投資，另一方面制定各種優(yōu)惠政策招商引資。這些開發(fā)區(qū)甚至每隔一段時(shí)間根據(jù)招商引資的進(jìn)度，分析本地商務(wù)環(huán)境和生產(chǎn)成本的優(yōu)劣并隨時(shí)調(diào)整包括用地優(yōu)惠在內(nèi)的招商引資政策。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基礎(chǔ)設(shè)施配套成本，因此出讓工業(yè)用地往往意味著地方政府從土地征收到招商入門這個(gè)過程中在財(cái)政上實(shí)際上是凈損失的。為與蘇州競(jìng)爭(zhēng)投資，周邊一些地區(qū)甚至為投資者提供出讓金低至每畝510萬(wàn)的工業(yè)用地。那么，地方政府為什么付出這么大的代價(jià)來(lái)從農(nóng)民那里低價(jià)圈地，然后低價(jià)向制造業(yè)用地者出讓呢？ 其根本原因，就是1994年后以分稅制為標(biāo)志的中央財(cái)政集權(quán)， 極大地增加了地方政府的財(cái)政壓力，而同一時(shí)期地方國(guó)企、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，地方政府出于增加財(cái)力的需要開始大規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)流動(dòng)性更強(qiáng)的私營(yíng)制造業(yè)企業(yè)。我們近年來(lái)在浙江、江蘇等沿海省份進(jìn)行的大量實(shí)地訪談表明，地方政府官員都認(rèn)為制造業(yè)的發(fā)展將會(huì)大大推動(dòng)本地服務(wù)業(yè)部門的增長(zhǎng)。因此，地方政府在工業(yè)用地出讓上的盤算，是只要吸引到投資后直接帶來(lái)的未來(lái)增值稅流貼現(xiàn)值和其對(duì)本地服務(wù)行業(yè)推動(dòng)后間接帶來(lái)的營(yíng)業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值，再加土地出讓金的收入能超過地方政府的土地征收和建設(shè)成本，那么就值得繼續(xù)低價(jià)出讓工業(yè)用地。雖然2004年《憲法》修正案規(guī)定，國(guó)家出于公共利益需要可依照法律對(duì)土地實(shí)行征收、征用并給予補(bǔ)償。實(shí)際操作中出現(xiàn)的情況，就是除城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要向農(nóng)村集體組織征地外，絕大部分的非公益類型用地需求，包括工業(yè)、商住房地產(chǎn)開發(fā)用地等，都必須通過政府土地征收來(lái)滿足。不論農(nóng)村土地的所有者（村集體）、還是使用者（個(gè)體農(nóng)戶），在關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)恼勁兄卸继幱谌鮿?shì)地位。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，甚至在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還大范圍存在著只給失地農(nóng)民一次性較低標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)金補(bǔ)償，不提供任何社會(huì)保障的情況，這些失地農(nóng)民教育程度較低，又缺乏非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)技能、當(dāng)?shù)卣膊惶峁┤魏涡问降穆殬I(yè)培訓(xùn)和優(yōu)先的就業(yè)機(jī)會(huì)，那些失地農(nóng)民很容易陷入失地又失業(yè)的困境。一些地區(qū)“土地?fù)Q社?！鄙踔脸蔀榈胤秸?guī)避短期政府財(cái)政支出的手