【正文】 城市中的鄉(xiāng)村流動(dòng)人口已經(jīng)超過1億。 在詳細(xì)描述整體性改革方案之前，也為了讀者能更好地理解方案的思路，我們有必要先檢視現(xiàn)有的戶籍制度、農(nóng)地制度和土地征用制度的相關(guān)狀況。 這里提出的系統(tǒng)性改革方案，首先是不同于單純的土地私有化政策提案，它可以在保持現(xiàn)有農(nóng)地制度集體所有制部分優(yōu)點(diǎn)的條件下，逐漸實(shí)現(xiàn)留在農(nóng)村的那部分農(nóng)民在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的長期穩(wěn)定；其次，它也不同于目前征地制度改革提案中將土地增值收益完全交給失地農(nóng)民的思路，而是建議通過配套的財(cái)稅體制改革實(shí)現(xiàn)地方政府乃至包括外來遷移人口在內(nèi)的城市居民對土地增值收益的共享；第三，不同于貌似公平、但實(shí)際上往往是侵害失地農(nóng)民權(quán)益的“以土地?fù)Q社?！钡姆桨?，而是在征地制度改革中給予被征地農(nóng)民就土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式直接談判的權(quán)利；最后，它還不同于那些宣稱要馬上廢除戶籍制度，或至少逐步減少城市戶口所附帶福利的激進(jìn)方案，而是要在清楚地界定城市政府為本地居民所應(yīng)盡基本公共服務(wù)義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過一系列制度改革將這些公共服務(wù)逐步地?cái)U(kuò)展到那些從農(nóng)村遷移到城市的人口。因此，我們認(rèn)為：在改革方案的制定過程中，政府應(yīng)該把上述幾個(gè)方面的制度改革統(tǒng)籌起來進(jìn)行通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進(jìn)，通過充分利用既有制度合理成分，實(shí)施一種環(huán)環(huán)相扣的整體性改革方案，將能夠有效地降低只進(jìn)行單項(xiàng)改革時(shí)所必然面臨的巨大利益調(diào)整和改革阻力，從而使得每個(gè)單項(xiàng)改革都變得更加容易，實(shí)現(xiàn)戶籍、農(nóng)地和征地制度改革的全面突破。但中國的改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)既有利益格局已經(jīng)出現(xiàn)、并不斷固化的階段。本文將提出一個(gè)中國當(dāng)前階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的系統(tǒng)性方案。無論是學(xué)術(shù)界還是政府部門，對于如何通過政策調(diào)整和制度改革去真正實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，仍然缺乏基本的共識(shí)。所謂的“胡溫新政”，一個(gè)主要內(nèi)容就是提出要以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，最終達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。這就引發(fā)人們對中國當(dāng)前階段發(fā)展模式的深思： 如果是發(fā)展模式本身出了問題， 那么光由政府進(jìn)行投資扶持三農(nóng)，以城市和工業(yè)反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)恐怕是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從根本上調(diào)整當(dāng)前不合理的發(fā)展模式。在這種發(fā)展模式下，盡管中央政府一再強(qiáng)調(diào)要保護(hù)失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工以及那些繼續(xù)在農(nóng)村務(wù)農(nóng)勞動(dòng)者的利益，近年來也進(jìn)行了大量傾向于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的公共投資，但中國城鄉(xiāng)收入差距仍然在繼續(xù)拉大，：1。當(dāng)各級地方政府為追求財(cái)稅收入最大化而努力營造“對商業(yè)友好”（business friendly）的投資環(huán)境過程中， 地方政府在公共產(chǎn)品上的投資也自然而然地偏向于那些能夠提高企業(yè)生產(chǎn)力的硬件投資，尤其是城市和工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 而必然忽視為城市居民提供基本生活、住房、教育、醫(yī)療保障等公共服務(wù)而進(jìn)行的軟件投資。在地方政府可以強(qiáng)制征地、單方面制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并壟斷土地一級市場出讓城市建設(shè)用地的體制下，絕大部分失地農(nóng)民很難分享因城市化、工業(yè)化帶來的土地增值收益， 并陷入失地又失業(yè)的情況。由于，地方政府為吸引投資而放松勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)連勞工的基本權(quán)益都難以得到保障，更不用說去進(jìn)行有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的戶籍制度改革，并為規(guī)模已超過一億的城市農(nóng)民工提供在城市永久定居的相應(yīng)福利（如最低生活保障、子女平等就學(xué)和廉租房）。上述發(fā)展模式帶來的負(fù)面效果更重要地還是體現(xiàn)在其負(fù)面的社會(huì)效應(yīng)上。本世紀(jì)以來，工業(yè)污染造成的惡性環(huán)境事件有日益增多的趨勢，而這些事件也往往發(fā)生在招商引資最為活躍的地區(qū)。 上述發(fā)展模式對生態(tài)環(huán)境的影響也非常顯著。而地方政府在商住用地上的壟斷地位必然使得商住用地土地供應(yīng)偏少，與流動(dòng)性過剩的情況結(jié)合，進(jìn)一步推高了房地產(chǎn)的價(jià)格，形成資產(chǎn)泡沫。在人民幣被低估的情況下，制造業(yè)部門過度投資所帶來的產(chǎn)能過剩必然帶來不斷增加的出口順差， 而人民幣匯率無法隨生產(chǎn)力進(jìn)步適時(shí)調(diào)整又誘致那些認(rèn)為人民幣最后不得不被迫升值的投機(jī)者向中國投入大量熱錢，從而造成外匯儲(chǔ)備的迅速累積。從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上看，“區(qū)域競次”中的過低生產(chǎn)要素（土地、勞工）價(jià)格以及環(huán)境管制的松懈必然導(dǎo)致我國制造業(yè)投資過多，并形成過剩的、國內(nèi)市場無法消化的生產(chǎn)能力。在上述發(fā)展模式下， 雖然我國取得了較高的經(jīng)濟(jì)增長，但其代價(jià)是非常巨大的。除了1990年代中后期以來中國第二次“重工業(yè)化”過程中高能耗、高污染型工業(yè)大規(guī)模擴(kuò)張帶來的環(huán)境破壞和生態(tài)資本存量損耗外，當(dāng)前中國發(fā)展模式的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是地方政府在區(qū)域競爭中為了招商引資，不惜通過“競次式”（race to bottom）的惡性競爭，為制造業(yè)投資者提供低價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施、并降低勞工基本權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。.. . . ..以系統(tǒng)性改革實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)漸進(jìn)式一體化陶然中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心，北大－林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心汪暉浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，北大－林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心一 中國當(dāng)前發(fā)展模式的局限性從1978年到現(xiàn)在，中國市場化取向的漸進(jìn)式制度變遷推動(dòng)了宏觀資源配置優(yōu)化和微觀激勵(lì)改進(jìn)，在過去30年給中國經(jīng)濟(jì)帶來了超過9% 的年增長率。但進(jìn)入本世紀(jì)以來，當(dāng)前中國發(fā)展模式的可持續(xù)性也遭遇到越來越大的挑戰(zhàn)，并開始引起學(xué)術(shù)界和政府部門的深切反思。 其目的，就是希望在獲得制造業(yè)所產(chǎn)生的增值稅的同時(shí)，以制造業(yè)為基礎(chǔ)推動(dòng)城市化，特別是推動(dòng)包括房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)在內(nèi)的城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此擴(kuò)大本地以服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的營業(yè)稅稅基，以及獲得商住用地“招拍掛”的土地預(yù)算外收入。 以“區(qū)域競次”模式來吸引制造業(yè)投資、并成為全世界中、低端制造業(yè)中心（往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗的產(chǎn)業(yè)中心）的發(fā)展模式如果繼續(xù)發(fā)展下去，必然會(huì)加劇已經(jīng)出現(xiàn)的一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境方面的負(fù)面影響。 而為了消化這些生產(chǎn)能力，中國只好通過壓低人民幣匯率以確保產(chǎn)品的國際競爭力。在這種情況下，央行不得不大量發(fā)放人民幣對沖，于是造成經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性過剩，并最終帶來一般消費(fèi)品部門通貨膨脹。通貨膨脹與資產(chǎn)泡沫結(jié)合在一起的結(jié)果就是宏觀經(jīng)濟(jì)失控，一旦國際經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)不利情況，中國經(jīng)濟(jì)就不得不進(jìn)行較大調(diào)整。高污染、高能耗的發(fā)展模式通過破壞生態(tài)和污染環(huán)境最終會(huì)嚴(yán)重影響生產(chǎn)和人民生活。近年來，隨著沿海發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)要素成本增加和環(huán)境管制政策強(qiáng)化，加上中國內(nèi)地為數(shù)不少的各類“改革試驗(yàn)區(qū)”的建立，高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)有大規(guī)模向內(nèi)地、甚至是沿海欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢。 這種發(fā)展模式的代價(jià)是損害了為數(shù)眾多的農(nóng)村打工者和被征地農(nóng)民的利益。而隨著城市擴(kuò)張和大批工業(yè)開發(fā)園區(qū)的建立，為推動(dòng)制造業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的大規(guī)模低價(jià)圈地已經(jīng)造成高達(dá)30004000萬的失地農(nóng)民。一旦處理不好，很容易惡化城鄉(xiāng)關(guān)系，造成社會(huì)不穩(wěn)定。即使最近幾年來“胡溫新政”的實(shí)施使得這些軟件方面的投入有所增加， 但這些政策一旦落實(shí)到地方層面，其瞄準(zhǔn)目標(biāo)也往往是那些具有城市戶口的本地常住居民，由于實(shí)質(zhì)性的戶籍制度改革基本停滯不前，結(jié)果是那些特別需要在城市永久定居下來的外來農(nóng)民工的利益很少、或基本沒有得到考慮。城鄉(xiāng)矛盾似乎不僅沒有得到真正的緩和，反而有日益突出的傾向。 中央政府已經(jīng)切實(shí)認(rèn)識(shí)到我國當(dāng)前發(fā)展模式所存在的重大缺陷。但實(shí)現(xiàn)目標(biāo)總是比提出目標(biāo)要困難得多。在這種情況下，自然無從尋求有效改革的突破口，并制定切實(shí)有效的配套制度改革方案來完成改革。在中國目前的新發(fā)展階段，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)，必須要進(jìn)行城鄉(xiāng)戶籍制度、農(nóng)地制度以及土地征收征收制度改革幾個(gè)方面的根本性改革， 而這些改革本身就是調(diào)整中國當(dāng)前階段不可持續(xù)發(fā)展模式的關(guān)鍵突破口。因此，如果想要在上述任一制度的改革上取得突破，都不得不涉及到既有利益格局的重大調(diào)整，而這種調(diào)整必然會(huì)降低作為制度變遷主體的地方政府實(shí)施任何實(shí)質(zhì)性改革的積極性，從而很容易出現(xiàn)改革停滯不前、矛盾日益積累的不利局面。并最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的漸進(jìn)改革。 這種整體性改革方案的要旨，就是利用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，通過巧妙的機(jī)制設(shè)計(jì)，給予城市失地農(nóng)民和外來農(nóng)民工自由選擇權(quán)，使失地農(nóng)民具有直接與潛在的城市和工商業(yè)土地使用者談判征地補(bǔ)償價(jià)格與方式的權(quán)利，允許他們在賣地和不賣地之間做出選擇；使外來農(nóng)民工有在農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地和城市戶籍之間自由選擇的權(quán)利，允許他們在達(dá)到一定的城市準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的情況下，通過自愿放棄除農(nóng)村宅基地以外的農(nóng)地來獲得城市戶口；而對于作為戶籍制度和征地制度改革實(shí)施主體的地方政府而言，則通過配套財(cái)稅體制改革，引入地方政府所有的財(cái)產(chǎn)稅以及土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中的增值稅，讓他們放棄現(xiàn)有的征地方式和“土地財(cái)政”融資模式，而把工作精力從大規(guī)模圈地、招商引資切實(shí)轉(zhuǎn)移到為包括流動(dòng)人口和失地農(nóng)民在內(nèi)的所有城市居民提供公共服務(wù)上來。二、戶籍之痛