【正文】 以這里所討論的農(nóng)地制度和戶籍制度看，即使農(nóng)地制度改革最終結果是賦予農(nóng)民完全的土地產(chǎn)權，即使戶籍制度改革的目標是實現(xiàn)人口自由流動和公共服務普遍覆蓋，目前階段所應該做的，仍然是通過有效政策組合來降低鄉(xiāng)村人口向城市完全遷移的障礙，并創(chuàng)造條件保證農(nóng)地產(chǎn)權穩(wěn)定和農(nóng)民的土地權益。我們曾經(jīng)對上述政策組合進行了不同情景條件下的跨年度財政估算方案。在上述政策組合中，對是否已升入高中的遷移人口子女直接給予城市戶口、進入本地高中并參加高考仍然需要慎重。但是，如果配合以我們組合政策中的另外一條，即那些愿意為獲得城市戶口而放棄土地者可以選擇放棄農(nóng)地，我們的政策組合就有了比單純私有化更有利的分配結果。實際上，那些選擇向城市進行永久遷移的人口，可以保留，也可以出賣自己在農(nóng)村的宅基地。為了擴大稅源和增加預算外收入 ，地方政府只好利用自己的權力圈地，一方面低價征收低價出讓制造業(yè)用地，另一方面通過招拍掛來高價出讓商住用地并為地方基礎設施建設籌資。近年土地征收規(guī)模達到了每年250300萬畝左右。那么，地方政府為什么付出這么大的代價來從農(nóng)民那里低價圈地，然后低價向制造業(yè)用地者出讓呢？ 其根本原因，就是1994年后以分稅制為標志的中央財政集權， 極大地增加了地方政府的財政壓力，而同一時期地方國企、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，地方政府出于增加財力的需要開始大規(guī)模競爭流動性更強的私營制造業(yè)企業(yè)。地方政府大規(guī)模圈地，除了少部分用于城市基礎設施減少和生活用地之外，主要用于生產(chǎn)建設用地，特別是以各種經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)名義而征占的制造業(yè)用地。在我們調(diào)查的119個村干部中，認為“農(nóng)地承包30年完全不調(diào)整”不合理的達到了82個，占69%。所以，如果我們認同上述三項服務是城市政府應該為本地城市居民提供的必要公共服務，那么戶籍制度的改革就既不像一些城市和省份最近所作的那么簡單——通過發(fā)幾個文件就宣稱本城市已經(jīng)進行了戶籍制度改革，城市戶口和農(nóng)村戶口已經(jīng)被“取消了”；但也顯然不像一些人所認為的那么復雜，以至于城市政府要給外來打工人口提供包括各種社會保險在內(nèi)的福利。特別是教育領域表現(xiàn)最為明顯。1998年，各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍。因此，如果想要在上述任一制度的改革上取得突破，都不得不涉及到既有利益格局的重大調(diào)整，而這種調(diào)整必然會降低作為制度變遷主體的地方政府實施任何實質性改革的積極性，從而很容易出現(xiàn)改革停滯不前、矛盾日益積累的不利局面。而隨著城市擴張和大批工業(yè)開發(fā)園區(qū)的建立，為推動制造業(yè)發(fā)展而進行的大規(guī)模低價圈地已經(jīng)造成高達30004000萬的失地農(nóng)民。 其目的，就是希望在獲得制造業(yè)所產(chǎn)生的增值稅的同時，以制造業(yè)為基礎推動城市化，特別是推動包括房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)在內(nèi)的城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此擴大本地以服務業(yè)為基礎的營業(yè)稅稅基，以及獲得商住用地“招拍掛”的土地預算外收入。 上述發(fā)展模式對生態(tài)環(huán)境的影響也非常顯著。所謂的“胡溫新政”，一個主要內(nèi)容就是提出要以“科學發(fā)展觀”為指導思想，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，最終達到城鄉(xiāng)一體化的目標。不可否認的是，中國的戶籍制度不僅仍然存在，而且還在繼續(xù)發(fā)揮作用。以浙江杭州這個在戶籍體制方面算是非常寬松的城市為例，現(xiàn)有的規(guī)定是外來人口只要有大學本科學歷就可以直接獲得杭州市非農(nóng)業(yè)戶口，但這個要求對于絕大部分到杭州打工的農(nóng)民工來說，顯然是天方夜譚。隨著中國基本消費品和勞動力的市場化進程加快，幾乎所有的生活消費品已經(jīng)市場化。2008年，由中國科學院農(nóng)業(yè)政策研究中心、浙江大學、北京大學組織的全國6省、30縣、60鄉(xiāng)鎮(zhèn)、119村的大樣本隨機調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，1998年二輪承包以來，仍有超過43%的村進行過規(guī)模不等的土地調(diào)整，其中5個村甚至進行過完全打亂重分的大調(diào)整，調(diào)整次數(shù)最多的兩個村甚至達到8次和6次。四 征地之困如果說中國“人口城市化”過程中的關鍵問題是農(nóng)村大量遷移人口受制于戶籍制度而無法實現(xiàn)向城市的永久性遷移， 那么中國城市化的另外一個維度——即所謂的“空間城市化”所面臨的主要挑戰(zhàn)，就是地方政府利用自己在土地農(nóng)轉非上的壟斷權力，大規(guī)模地從農(nóng)民那里低價圈地，并引發(fā)日益嚴重的城鄉(xiāng)矛盾。在2003年前后的一波開發(fā)區(qū)熱潮中，各地制定的招商引資政策中幾乎毫無例外地設置了用地優(yōu)惠政策，包括以低價協(xié)議出讓工業(yè)用地，按投資額度返還部分出讓金等。但在土地征收過程中，地方政府具有單方面制訂補償標準的權力。而當征地補償標準仍然由地方政府政府主導制定時，根本不存在一個良性機制來充分保障被征地農(nóng)民的土地權益，雖然短期內(nèi)中央控制土地征收、并提高土地補償?shù)拇胧┠軌蜃嘈б粫r，但由于較高的監(jiān)督成本和地方政府的反對，該政策能否持續(xù)也值得懷疑。進一步明確農(nóng)民對于土地使用、轉讓和處理的權利，允許在土地用途不發(fā)生從農(nóng)地向非農(nóng)用地轉換的前提下，土地可以進行轉租、轉讓，土地使用權證也可以抵押。其主要目的是使目前的土地承包法在法律上具有可實施性。當最終留守農(nóng)村的那部分人的收入也達到城市“城市戶口準入標準”所要求收入的時候，戶籍制度的改革就徹底完成了。從經(jīng)濟效率方面看，由于土地增值在相當程度上來自于具有城市基礎設施投資和城市發(fā)展，抽取一定比例的土地增值稅用于遷移人口之“戶口福利包”和城市基礎設施具有合理性。比如，城市福利包的建立要防止福利過高引起的負激勵和覆蓋面過廣可能導致的財政融資問題，而這可以通過一定的機制設計，如設定獲得戶口（福利包）的準入條件，適當增加申請低保的成本（如需要經(jīng)常提供詳盡收入信息并接受監(jiān)督）等措施來完成。拼一個春夏秋冬！贏一個無悔人生！早安！—————獻給所有努力的人.學習好幫手20。比如，引入新的地方稅種如財產(chǎn)稅和土地（農(nóng)轉非）增值稅， 就可以激勵地方政府推動征地制度改革；而各級政府制定對下級政府的考核任務時，以新增就業(yè)和城市化新吸納人口作為一項主要考核指標，也可以把轉移支付與新遷入人口和外來地就學兒童數(shù)目適當掛鉤，來增加地方政府參與戶籍制度改革的激勵。不管采取哪種措施，只要形成土地轉讓市場，土地價格信息出來了，開發(fā)商侵犯農(nóng)民及村集體侵犯村民利益的情況就會得到遏制，實際上，征地制度的改革，不僅有助于進一步強化城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在城市發(fā)展過程中的指導和調(diào)節(jié)作用，使得城市土地、房產(chǎn)價格和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展及居民收入水平增長保持協(xié)調(diào)，也將通過提高土地獲得成本，有效地遏制地方政府通過圈地來大建工業(yè)開發(fā)區(qū)的激勵，鼓勵投資者集約利用土地，最終有助于建立一種保障失地農(nóng)民利益的節(jié)地型城市化發(fā)展模式。換句話說， 隨著越來越多的外來遷移人口達到了上述“戶籍準入標準”，他們將可以申請獲得城市戶口，這就實現(xiàn)了戶籍制度的漸進式突破。開征以土地從農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)用途轉換過程中所產(chǎn)生的增值收益為稅基的土地增值稅，同時，開征以商住類房地產(chǎn)價值為稅基的財產(chǎn)稅，這兩種稅收收入的一部分就可以成為地方政府為戶籍制度改革中外來遷移人口提供與“城市戶口”相關福利包（子女平等就學、廉租房和最低生活保障）的財政基礎。一旦我們能夠在上述整體性的框架下來考慮問題，就很容易找到下一步改革的突破口，并通過設計系統(tǒng)性的配套政策來全面地、但又是漸進地實現(xiàn)戶籍、農(nóng)地和征地制度改革。在土地征收上，中央也要求地方政府提高征地補償，并通過“基本農(nóng)田保護制度”限制地方政府濫占耕地侵犯農(nóng)民利益的行為。但《憲法》及《土地管理法》等相關法律、法規(guī)對“公共利益”的確切內(nèi)涵始終缺乏明確界定。為吸引工業(yè)投資者。 只有這樣，農(nóng)村才會有余地用來應對農(nóng)村內(nèi)部不同家庭間的人口相對變動。 到了2008年，黨的十七屆三中全會又進一步提出土地承包權要長久不變。為什么戶籍制度改革會這么難？這不僅涉及到一個地方政府進行戶籍制度改革的激勵問題， 也涉及到對現(xiàn)階段“城市戶口”到底包含什么內(nèi)容的認識問題。同時，在絕大部分能夠提供較好就業(yè)機會，公共服務也相對完善的大、中城市，戶籍制度改革則基本沒有任何實質性的突破。到目前為止，城市中的鄉(xiāng)村流動人口已經(jīng)超過1億。這就引發(fā)人們對中國當前階段發(fā)展模式的深思： 如果是發(fā)展模式本身出了問題， 那么光由政府進行投資扶持三農(nóng)，以城市和工業(yè)反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)恐怕是遠遠不夠的，必須從根本上調(diào)整當前不合理的發(fā)展模式。而地方政府在商住用地上的壟斷地位必然使得商住用地土地供應偏少，與流動性過剩的情況結合，進一步推高了房地產(chǎn)的價格，形成資產(chǎn)泡沫。 以“區(qū)域競次”模式來吸引制造業(yè)投資、并成為全世界中、低端制造業(yè)中心（往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗的產(chǎn)業(yè)中心）的發(fā)展模式如果繼續(xù)發(fā)展下去，必然會加劇已經(jīng)出現(xiàn)的一系列經(jīng)濟、社會和環(huán)境方面的負面影響。一旦處理不好，很容易惡化城鄉(xiāng)關系，造成社會不穩(wěn)定。并最終實現(xiàn)實質性的漸進改革。在這一政策的推動下，各地對小城鎮(zhèn)戶籍的開放速度也相應加速。由于本地財政資源不足，市政府只好最后叫停戶籍制度改革。從子女平等就學權來看，雖然中