【文章內容簡介】 但經(jīng)國務院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉貸的除外?！? 地方投融資體制發(fā)展歷程地方投融資平臺是地方投融資體制變遷的產(chǎn)物，和投融資體制的變化息息相關。同時，平臺在目前法律制度約束下，作用將會變得更加重要。1978年改革開放以后，隨著投融資體制的變化以及地方承擔地方事務的日益增多，地方政府的可支配財力顯得日益不足，投融資體制的創(chuàng)新對于政府來說至關重要。因此，要想深刻地認識地方投融資平臺，必須對地方投融資體制有一定了解。1978年以前，由于我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，由于政府財力有限和發(fā)展戰(zhàn)略的因素，政府的財政支出主要集中生產(chǎn)領域，也就是是前文界定的基礎產(chǎn)業(yè)領域，在基礎設施方面投入較少，地方基礎設施供給嚴重不足。1978年改革以后，以《關于加強城市建設工作的意見》為契機，地方基礎設施建設進程開始加快，高度集中的投資決策體制開始得到轉變，項目建設的資金來源多樣化，項目建設和維護的監(jiān)督得到加強。我們依據(jù)地方資金籌集機制的變化，將地方基礎設施投融資體制發(fā)展歷程分為4個階段：一、國家統(tǒng)收統(tǒng)支階段（1950）在這個階段，國家執(zhí)行的嚴格的統(tǒng)收統(tǒng)支政策，一切收入和支出由中央政府統(tǒng)一管理，地方?jīng)]有任何財權和機動財力。在這種情況下，地方投融資體制是不存在的。二、地方分權階段（1951—1978）隨著國家財政形勢的好轉，中央嚴格集中財力的格局得到改變，開始實行“劃分收支、分級管理”的財政體制。自此開始，中央和地方的財政關系開始變革，二者開始了相互博弈的過程，中央和地方的財政格局變動比較頻繁。但對于地方來說，有了自己可支配的財力，地方投融資體制開始形成。在此階段，有兩件事情比較重要。第一件事：1962年，國家發(fā)布了《關于當前城市工作若干問題的指示》，從1963年起，將全國66個大中城市的工商附加和房地產(chǎn)稅統(tǒng)一劃歸城市財政，有城市政府掌握，?？钣糜诔鞘薪ㄔO。至此，城建開始有了專門的資金渠道。第二件事：1978年國家發(fā)布了《關于加強城市建設工作的意見》，試行每年從上年工商利潤中提取百分之五作為城市和維護建設資金的辦法。這兩件事重要性在于地方基礎設施建設有了比較明確的資金。這兩個文件的出臺為地方進行基礎設施建設的資金來源，給予了明確的規(guī)定和支持。前兩個階段有著相似性，投融資方式比較單一，基本上依托的都是財政融資，是由國家財政預算無償撥款建設的，銀行作用比較少。這一點可以從當時建行和財政部關系可以看出，當時建行是國家財政部下屬的國有獨資銀行，和財政聯(lián)系密切。三、深入改革期（19781994）隨著經(jīng)濟改革的深入，地方基礎設施建設的投融資體制也發(fā)生了相應變化，地方建設的資金來源逐漸增多，改革進入深入階段。地方基礎設施投資體制的變化呈現(xiàn)在兩方面，一方面是投融資管理體制的變化，另一方面是資金來源發(fā)生變化。投融資管理體制變化可以分為兩個階段：（1）改革開放到20世紀80年代末期，政府在投資項目管理上面進行了改革，在工程建設中實施項目建設投資包干措施，在項目投資建設領域加強項目評估制度，引入項目可行性評估制度，加強在項目實施過程中的管理。同時，地方基礎設施項目實施中推行建設指揮部模式。（2）20世紀80年代末期到90年代中期，在這個階段中央政府開始將全國基礎設施項目投資權力下放，1988年7月國務院出臺了《關于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》，加強地方的重點建設責任，區(qū)域性的重點工程和一般工程有地方承擔，這為地方進行基礎設施建設發(fā)展奠定了政策基礎。同時，分稅制改革的實施使得中央和地方事權、財權確立和劃分，地方政府對地方建設方面的財政支付體制進行改革，提高了歸口部門的積極性。此時，地方投融資平臺開始呈現(xiàn)，各地政府紛紛成立城市建設公司，由政府授權公司用經(jīng)濟的方法對基礎設施投資進行管理，政府由直接對基礎設施建設投資轉變?yōu)橛赏顿Y公司進行建設，開始了由行政管理逐漸向市場行為變化，比如上海城市建設投資公司的成立等，這標志著地方投融資平臺開始萌芽發(fā)展。同時，地方政府在中央和地方分層次承擔基礎設施建設責任的同時，也開始嘗試在地方政府層次間進行劃分，比如北京、上海等城市向所屬區(qū)縣下放項目建設權，調動區(qū)縣積極性，使得區(qū)縣也成為投資主體。基礎設施建設資金融資機制的變化，這里面的發(fā)展初步奠定了當前基礎設施建設的來源，也是地方投融資平臺的重要資金來源。（1）1984年，經(jīng)國家批準遼寧撫順市首先開始征收土地使用費，實施1年后，共征收1050萬元，在1988年，國務院通過了《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，城鎮(zhèn)土地使用稅在全國開始實行。（2）1985年，國家開始征收城市維護建設稅，這是我國稅收體系中明確為城市基礎設施建設而課征的稅。該稅雛形可追溯至改革初期，也就是前文所闡述的，在1979年財政部在49個省會城市和部分大城市試行提取國營工商企業(yè)利潤的5%作為城市建設資金來源，1984年的試點城市數(shù)量擴大到137個。但由于企業(yè)利潤波動比較大，造成資金來源不穩(wěn)定以及加重了企業(yè)負擔，于是以產(chǎn)品稅、增值稅和營業(yè)稅稅額為基數(shù)按比例進行征稅。（3）同樣在1985年，我國開始全面推行城市政府收取“市政公用設施配套費”和“市政公用設施增容費”。（4）1987年4月，國務院提出國有土地使用權開始有權轉讓，同年9月份，深圳率先嘗試國有土地使用權有償轉讓，轉讓了中國第一塊土地，這是城市土地使用管理和基礎上設施投融資的重要改革。隨后在1988年，土地使用出讓權被寫入國家憲法和相關法律，并明確指出土地使用權轉讓收入用于城市基礎設施建設。（5）1992年，BOT等引入民間資本和外資進入基礎設施領域的模式陸續(xù)開始得到應用，其中中山坦洲供水廠就是由外資獨立生產(chǎn)建設的，開辟了我國基礎設施領域融資的先河。四、加快發(fā)展期（1994年至今）以分稅制為標志，地方投融資體制進入了嶄新的階段。在經(jīng)歷中央和地方財政關系的數(shù)次變遷后，中國的財稅體制終于進入了一個較為穩(wěn)定的發(fā)展階段。地方有了較為穩(wěn)定財力對基礎設施進行建設。在這里，同樣從兩個層面對地方投融資體制進行分析：地方投融資管理體制變化也可分為兩個階段：（1）20世紀90年代中后期至2000年前后，投融資管理體制進入全面項目管理階段。這一時期，國家加強項目投資決策機制和投資約束機制建設。1996年，國家計委制訂了《關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》，在國有單位經(jīng)營性基本建設大中型項目中推行“建設項目法人負責制”和“項目資本金制”，由項目法人對項目策劃、建設、債務償還等全過程負責，這也是政府對項目建設的再次放權，國有企業(yè)的市場約束得到加強。（2）2000年以后，地方投融資管理體制日趨規(guī)范，正逐步進入“政府主導、社會參與、市場運作”的階段，地方基礎設施項目融資模式和管理機制越來越正規(guī)化和市場化。2001年11月，國家計委宣布取消符合規(guī)定的五大類投資項目審批，這些規(guī)定指的是不需要中央出資、國家鼓勵發(fā)展的、在總投資額以下的，地方出資建設的交由地方計劃部門審核，企業(yè)出資的由企業(yè)自主決定。這些審批項目事項包括：城市基礎設施建設項目，不需要中央投資的農(nóng)林水利項目，地方和企業(yè)自籌資金建設的社會事業(yè)項目、房地產(chǎn)開發(fā)項目和商貿(mào)設施項目?；A設施建設資金融資機制改革力度加強，奠定了基礎設施投融資和地方投融資平臺發(fā)展的堅實基礎。1994年，《預算法》出臺規(guī)定了地方不能發(fā)行債券，約束了地方基礎設施資金籌集的方式。2002年，建設部出臺了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，對市政公用行業(yè)的發(fā)展，提高市政公用行業(yè)運行效率，市政公用行業(yè)市場化進程提出了指導意見，有力推動了城市建設的發(fā)展。2002年5月9日，國土資源部發(fā)布了《招標、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，經(jīng)營性土地招標、拍賣、掛牌開始在全國廣泛推開。2004年《國務院關于投資體制改革的決定》出臺，作為我國綱領性的投資文件，該文件對城市基礎設建設項目各方面給予明確的規(guī)定。五、小結由于地方投融資體制改革和中國投融資體制改革比較相似，我們著重對基礎設施投融資體制的發(fā)展進行了分析，并根據(jù)基礎設施資金籌集機制的不同分為四個發(fā)展階段?？梢钥闯?，地方投融資管理體制向規(guī)范邁進的，由過去行政掌控全局到逐漸按照市場化原則進行項目建設，加強了基礎設施項目建設。地方基礎設施的融資機制也隨著國家的相應的法律政策的出臺，資金來源逐漸多樣化，從原來的單純依靠國家投入，到信貸支持和一定的證券支持。地方投融資平臺的出現(xiàn)，意味著地方投融資體制進入到以銀行信貸為主力、以政府財力為支撐、以證券融資為輔助的階段。 地方投融資平臺的發(fā)展歷程在對地方投融資體制的回顧中，我們可以看到地方投融資平臺是地方投融資體制的創(chuàng)新和發(fā)展，是為了突破地方財力不足的困境而進行的創(chuàng)新。我國是中央集權制國家，中央和地方雖然進行了相關財政分權，但是國家制定的政策對地方影響很大。地方投融資平臺是我國地方政府在改革開放以后，面對基礎設施瓶頸，面對過去城市基礎設施的欠賬，在現(xiàn)有約束條件下，為了加快基礎設施進程，政府在基礎設施建設中將直接投資轉為市場驅動的努力和嘗試。地方投融資平臺發(fā)展主要受兩大因素影響：國家法律法規(guī)的約束和國家宏觀調控政策的影響，后一個因素主要通過控制銀行信貸來調整的，地方投融資平臺的主要融資渠道就是銀行，當國家實施緊縮的宏觀政策時候，銀行貸款規(guī)模減小和審批程序更加嚴格，地方投融資平臺融資規(guī)?？s小，發(fā)展受到制約。根據(jù)這兩個因素，以及地方投融資平臺的發(fā)展狀況，我們將其發(fā)展分為四個階段。萌芽發(fā)展期（19921998）1992年，上海城市建設投資開發(fā)總公司成立，這是中國較早成立的地方投融資平臺，標志著我國地方投融資平臺作為城市建設的重要力量正式登陸舞臺。在這個時期，有三件事情對地方投融資平臺非常重要。這三件事情是：（1）1988年7月，國務院發(fā)布的《關于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》，以及隨后發(fā)布的《1988年經(jīng)濟體制改革要點》，文件要求成立投資公司，按照經(jīng)濟原則進行投資，并組建了能源、交通等6個專業(yè)投資公司，由國家計委和歸口部委進行領導。這為地方成立投融資公司提供了借鑒。（2）1994年，國家開發(fā)銀行成立。國家開發(fā)銀行成立，吸納了此前成立的6個國家投資公司，并承擔了建設銀行的基礎設施建設的職能，這也意味著國家參與投資活動形式發(fā)生變化，以市場主體——公司的角色出現(xiàn)，改變了以過去行政主體方式出現(xiàn)的