【文章內(nèi)容簡介】 我不批”；有的行政案件屬于計(jì)劃生育、城市規(guī)劃拆遷等“熱點(diǎn)”案件，法院怕踩“高壓線”，吃不了兜著走；有的則是黨委領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)，法院得罪不起。于是行政審判人員反過來規(guī)勸原告撤訴。[36]　　　一位法官告訴我:“在我們縣，凡是縣委領(lǐng)導(dǎo)打招呼的，沒有一個(gè)是判決（結(jié)案）的。”這位法官還講述了一個(gè)正在審理的、在當(dāng)?shù)剞Z動的案件：“（如果）判決，政府肯定敗訴，但這個(gè)案子影響大，肯定協(xié)調(diào)處理?！盵37]　　　法院動員原告撤訴，不管是因?yàn)椤绊敳蛔毫Α?，還是為了“搞好與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系”，抑或“怕社會影響不好”，都可以看作身處夾縫中的法院在左右為難的情況下，以“撤”為上，爭取回旋余地的策略。設(shè)立撤訴審查制度本來是以解決行政訴訟中原、被告地位懸殊引起的權(quán)利保護(hù)問題為宗旨，可是一個(gè)自身不保的泥菩薩怎能保佑人家？一個(gè)處處受制于人的法院怎能充任監(jiān)督者？　　　綜上所述，我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當(dāng)前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權(quán)缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟。結(jié)果是，作為原告的公民、法人或者其他組織的權(quán)利無法通過行政訴訟得到理想的保護(hù)，限制撤訴的法律規(guī)定被棄置或規(guī)避?！　　∥?司法政策與撤訴率　　　前面的分析沒有考慮高層司法機(jī)關(guān)的因素。實(shí)際上，高層司法機(jī)關(guān)為推動行政訴訟的實(shí)施，采取了多種措施，對行政訴訟實(shí)踐產(chǎn)生了一定影響。為了更全面地顯示司法政策與撤訴率的關(guān)系，我將選擇一個(gè)更廣的視角，考察司法政策對行政案件收案、結(jié)案情況，以及包括撤訴在內(nèi)的各種結(jié)案方式的影響?！　　D一：歷年案件數(shù)與撤訴率 　　　　　　從圖一可以看到，各年行政案件的受案數(shù)和結(jié)案數(shù)基本持平（在圖上兩條折線幾乎重合，這也意味著我們可以用“案件數(shù)”來籠統(tǒng)地稱呼受案數(shù)和結(jié)案數(shù)），而撤訴率與案件數(shù)總體上一同增長。前一點(diǎn)不難理解；而后一點(diǎn)則需追究，因?yàn)椤罢！鼻闆r下，案件總量增長，撤訴案件絕對數(shù)隨之增長，但撤訴率不會有大的波動。進(jìn)一步的觀察看到：1）從1990年到1991年，行政案件成倍增長，但撤訴率基本不變。2）從1991年到1993年，行政案件受案數(shù)停滯不前，而撤訴率穩(wěn)步上升。3）1994年以后，尤其是1995年以后，受案數(shù)迅猛增長，撤訴率也不斷攀升，至1997年達(dá)到高峰。4）1998年后，撤訴率出現(xiàn)較大幅度下降，同時(shí)出現(xiàn)其它變化：一是行政案件的受案數(shù)停止了上升勢頭，2000年出現(xiàn)大幅度下滑；二是，與判決形式結(jié)案相比，駁回起訴、終結(jié)審理等其它結(jié)案方式上升更多（見圖二）。 　　　下面我將用地方法院對司法政策的應(yīng)對來解釋上述現(xiàn)象。我的基本預(yù)設(shè)是，地方法院面臨地方政府和上級法院的雙重壓力，其中尤其嚴(yán)重受制于地方政府；地方法院依法裁決行政爭議、保護(hù)公民權(quán)利的實(shí)際能力――我稱之為“司法能力”――非常有限，但又不能不對上級法院的要求有所響應(yīng)。兩種力量的較量導(dǎo)致案件數(shù)和撤訴率的消長變化。　　　低水平上的案件數(shù)和撤訴率　　　1991年案件成倍增長，顯然主要是由于1990年10月起施行的《行政訴訟法》擴(kuò)大了法院受案范圍。但為什么這一時(shí)期撤訴率沒有顯著增長呢？也許下述事實(shí)能夠說明一些問題：這一時(shí)期案件數(shù)量并沒有如立法者原先預(yù)期的那樣“暴漲”，而以后幾年，關(guān)于受案范圍的法律沒有根本性變化，法院的受案數(shù)量卻增長了幾倍。這也許可以部分地歸因于“老百姓”行政訴訟法律知識的普及和觀念的更新，但更可能是（至少不能排除），《行政訴訟法》施行初期，大量棘手的案件一開始就被法院拒之門外。法院在受理案件時(shí)留有余地，“審不了”的不受理，而只受理比較有把握的案件，就不會因?yàn)殡y以下判而不得不依靠撤訴（特別是動員原告撤訴）解決?！　　V辟案源，上立案數(shù)　　　《行政訴訟法》施行后兩、三年中，行政案件受案數(shù)一直在1991年的水平上掙扎。一些基層法院全年沒有一起行政案件，行政庭門可羅雀，有些地方讓行政庭審理別的案件，個(gè)別法院甚至把設(shè)立不久的行政庭撤銷了。這種狀況危及新生的行政訴訟制度的整體合法性，也危及正在形成的一個(gè)職業(yè)群體――行政法官――的地位?！靶姓讣佟痹诜ㄔ合到y(tǒng)內(nèi)引起普遍重視，從最高法院到地方法院的各種報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)講話中，紛紛要求“大膽受案”、“廣辟案源”。在1993年10月最高法院召開的“第二次全國法院行政審判工作會議”上，主管副院長指出“目前有些地方行政案件少……其中一個(gè)重要原因是有相當(dāng)一部分案件法院應(yīng)當(dāng)受理而沒有受理”，“這個(gè)問題需要引起我們的高度重視”，“必須采取有力措施予以解決”，為此，要求各級法院“積極大膽地依法受案，盡快解決行政訴訟告狀難的問題”。[38]一些地方高、中級法院的領(lǐng)導(dǎo)人也強(qiáng)調(diào)“是否積極大膽受案就成為當(dāng)前行政審判能否堅(jiān)持嚴(yán)肅執(zhí)法的首要標(biāo)志，是否打開工作局面的集中體現(xiàn)”，[39]“要糾正先審查實(shí)體后決定是否立案的錯(cuò)誤做法”。[40]在制度運(yùn)作上各地也采取了許多措施，[41]最值得注意的是，不少地方層層下指標(biāo)，定立案數(shù)。[42]　　　湖南省自1992年以來先后在全省法院系統(tǒng)開展行政審判工作“雙文明”對口考核和基層法院“雙百件”競賽活動。[43]其中以懷化市中級法院最為出色。該院倡導(dǎo)“一把手”管行政審判，并一度開展“爭先創(chuàng)優(yōu)競賽活動”，作為激勵(lì)機(jī)制：　　　按轄區(qū)面積和人口，下達(dá)每個(gè)基層法院的基本案件任務(wù)數(shù)，采用百分制分項(xiàng)目計(jì)分，對超額完成任務(wù)的給予加分， 完不成任務(wù)的按比例減分，對獲得第一名的授予“流動紅旗”，前三名的通報(bào)表彰，連續(xù)三年進(jìn)入先進(jìn)行列的記集體三等功，并作為主管領(lǐng)導(dǎo)、庭長晉升的條件。中院還將評比結(jié)果抄送各縣市區(qū)委、人大、政法委及有關(guān)部門，作為法官的考評依據(jù)。[44]　　　河南是全國行政訴訟大省，約占全國的六分之一。該省于1996年4月召開全省法院行政審判工作會議：　　　除各中院的院長、行政庭長和1995年行政訴訟、非訴行政案件收案‘雙超百’的23個(gè)基層法院的一把手和三個(gè)大力支持行政審判工作的縣委書記參加會議外（以資鼓勵(lì)先進(jìn)?。?，我們還讓行政訴訟案件收案不足10件的14個(gè)基層法院的一把手參加會議（鞭策后進(jìn)！）。在省院會議上，李道民院長（針對各地收案差距懸殊的狀況），要求每個(gè)法院的領(lǐng)導(dǎo)都要認(rèn)真查找一下原因，關(guān)鍵是從法院內(nèi)部、從領(lǐng)導(dǎo)自身找原因；要認(rèn)真反思一下，自己思想是否解放，是不是真正重視行政審判工作。[45] 　　　一時(shí)間，“上立案數(shù)”成了行政審判的最強(qiáng)音和各地法院行政審判工作的首要目標(biāo)。一些地方法院轉(zhuǎn)變觀念和做法，有的“找米下鍋”，[46]有的把共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件按原告數(shù)量拆成多個(gè)分別立案，也有的確實(shí)屬于法院頂著壓力、大膽立案的；但最便捷也最經(jīng)常的辦法，就是一有當(dāng)事人起訴，“先收進(jìn)來再說”。北京市海淀區(qū)法院介紹“積極收案，努力開拓案源”的經(jīng)驗(yàn)：“在立審分離制度施行后，我們……對是否屬于行政案件一時(shí)拿不準(zhǔn)的，采取先收案，再在審理中確定的辦法，確保了行政案件的案源。”[47]這些“抓立案”措施和努力的成效，反映到統(tǒng)計(jì)上，就是行政案件受案數(shù)量迅猛增長?！　　D二：歷年行政案件各種結(jié)案方式比率 　　　　　　立案數(shù)與撤訴率同步增長　　　“先收進(jìn)來”容易“判出去”難，受理的案件中有相當(dāng)一部分是法院難以下判的。超過司法能力的容量，“收進(jìn)來”越多，“判出去”比率越少。(法院對于棘手案件遲遲不肯開庭和判決，甚至遲遲不肯立案，直到原告撤訴?！澳掣咴悍从常瑥娜齻€(gè)案件的案卷中發(fā)現(xiàn)，原告申請撤訴的日期比立案日期還早?！备饰模ㄗ罡叻ㄔ盒姓ィ段覈姓V訟制度發(fā)展進(jìn)程調(diào)查報(bào)告》，載應(yīng)松年、袁曙宏主編《走向法治政府：依法行政理論研究與實(shí)證調(diào)查》，法律出版社2001年。原告一般不會起訴后立即撤訴，而是經(jīng)過了一段時(shí)間，經(jīng)歷了幾番曲折，百般無奈才撤訴。法院立案期限依法為7天。過了立案期限而未予立案，可見法院在受理上的猶豫；本來沒有立案而在原告申請撤訴后卻予立案，反映了法院爭立案數(shù)的急切。) 以判決形式結(jié)案（包括判決維持和判決撤銷、變更）的比率不斷下滑，1995年以后一直徘徊在30％左右，%的低谷。無法下判的案件只好以其它方式消化（例如駁回起訴、終結(jié)審理），其中動員原告撤訴是一種常用方式。撤訴率的增長異常矚目，1995年以后撤訴率竟高達(dá)50％以上?！　　p低撤訴率　　　撤訴率高的現(xiàn)象引起高層司法機(jī)關(guān)的警惕。最高法院主管行政審判的副院長在法院系統(tǒng)內(nèi)部會議的講話中多次指出撤訴率偏高，在原則贊同“協(xié)調(diào)解決”的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)，該判決的就要大膽判決，不能無原則動員撤訴。[48]大約1995年后，一些法院領(lǐng)導(dǎo)的講話和法院的工作報(bào)告頻頻提到撤訴率過高的問題。[49]為降低撤訴率，一場新的行動在各地開始了。一些地方在考核中把撤訴率作為一項(xiàng)指標(biāo)。某省高級法院介紹“解決撤訴率偏高”的經(jīng)驗(yàn)時(shí)說：　　　省院于97年初專門發(fā)文，嚴(yán)格要求各地法院尤其是基層法院行政案件撤訴結(jié)案率不得超過30％，并將此作為評選‘行政審判群眾滿意法院’和‘群眾滿意行政法官’的重要條件……目前我省法院一審行政案件撤訴結(jié)案率已由97年的48％下降到98年的26％，99年（9月份前）一審行政案件撤訴結(jié)案率為28％。[50]　　　盡管在我看到的材料中，介紹解決撤訴率問題