【正文】 誓旦旦地表示、呼吁要加強對撤訴申請的審查；而面對現(xiàn)實，恐怕連這些文章的作者在內(nèi)的法官們都對撤訴申請“來者不拒”（否則也不至于沒有幾起不準許撤訴的事例）。……對由于被告及其工作人員的壓制、誘勸、威嚇、打擊報復等外力造成的“申請撤訴”，應認定為違反撤訴的自愿原則，依法不準原告撤回起訴……如果被告的具體行政行為違法，應依法不準許原告撤訴……對原告為達到規(guī)避法律制裁而申請撤訴和被告為了達到息訴而超越法律減輕對原告的行政處罰，從而誘使原告申請撤訴的，應依法不準原告撤訴……[22]　　　多么共同的關(guān)注！多么一致的立場！　　　單從本文提到的文章的數(shù)量來看，行政法官們對《行政訴訟法》有關(guān)撤訴的規(guī)定并非懵懂無知，也非理解分歧，或者完全置之腦后。[20]　　　● 嚴肅執(zhí)法，不搞“變相調(diào)解”，認真審理撤訴申請，駁回不當撤訴。[18]　　　● 對原告撤訴行為的監(jiān)督審查，是法院的執(zhí)法活動之一，必須嚴格依法運用對撤訴請求的批準權(quán)。如其原因不當，有悖于行政訴訟的目的，法院不應予以準許?！盵16]　　　幾乎所有的作者都指出法院沒有把好關(guān)是一個重要原因。[14]大多數(shù)文章還指出，法院不但疏于審查原告的撤訴申請，往往還自己動員原告撤訴?！　　≌撜咄ǔ０言娉吩V的情形區(qū)分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。[12]此后，不斷有文章對行政訴訟中的撤訴現(xiàn)象表現(xiàn)出關(guān)切。 　　　可見，法院對行政案件撤訴申請的審查權(quán)完全虛置，《行政訴訟法》限制撤訴的立法意圖完全落空。如果說后一類算原告“實際上打贏官司”，前一類則通常意味著原告沒得一點好處。但只要看看撤訴案件中原告的實際處境就知道不是那么一回事。我曾經(jīng)就這個問題詢問過最高法院和幾個高級、中級法院行政庭的多位資深法官，他們有的告訴我沒有聽說過；有的說該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）似乎曾有過一、兩個或者幾個，但都說肯定很稀罕。　　　表一：全國一審行政案件受案、結(jié)案情況（1987－2000）[11] 　　　　　　更能說明問題的是，《行政訴訟法》施行至今，幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準許撤訴的裁定?！　　谋碇锌吹?，《行政訴訟法》施行后（這意味著要求法院對撤訴進行審查的規(guī)定生效），全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，%！從一些行政法官的報告中，%！[10]與《行政訴訟法》施行前比較，行政案件的撤訴率非但沒有降低，反而在長達8年的時間內(nèi)穩(wěn)步上升，居高不下（1998年后有所回落，但仍高于《行政訴訟法》施行前）。這一具有濃重的職權(quán)主義色彩的制度安排，體現(xiàn)了在我國行政法治初創(chuàng)的特定情境下，對于原告實際處境的關(guān)懷和對法院職能的期待。盡管《行政訴訟法》關(guān)于撤訴的規(guī)定與1982年的《民事訴訟法（試行）》的相關(guān)規(guī)定從法條字面上看并無二致，[7]民事訴訟法學教科書同樣要求撤訴必須符合法律的規(guī)定，[8]一些行政法學者和實務部門的專家仍把它看作我國行政訴訟制度的“特征”，強調(diào)行政訴訟中對撤訴申請的審查應當更嚴格[9]。所以，限制撤訴的主要目的應當理解為保護原告利益。再聯(lián)系《行政訴訟法》的立法背景，恐怕所有的人都意識到行政訴訟制度運轉(zhuǎn)的潛在危機：原告在行政訴訟中勢單力薄，一旦受脅迫而撤訴，行政訴訟就無法進行，行政訴訟法關(guān)于保護原告權(quán)利、監(jiān)督行政行為的立法宗旨就無從談起?！　　⌒枰赋龅氖?，上述“兩點論”的闡述可能掩蓋了撤訴審查立法意圖的重點。由此，法院除了裁判糾紛，還肩負著糾察違法行為、維護行政法律秩序的職責。[6]　　　可見，法院對原告撤訴申請除了程序?qū)彶?，還要進行實體審查，包括原告申請撤訴是否自愿，被訴行政行為或者變更后的行政行為是否合法。第三種情形的撤訴（指經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭，視為申請撤訴的），原告規(guī)避法律的可能性較大；他們可能感覺到自己理虧，敗訴結(jié)局已定，就故意不出庭，以逃避敗訴責任。對于不符合上述四個條件中的任何一條的，人民法院都不應該裁定準許撤訴。　　　由最高法院行政庭法官編寫的《行政訴訟訴訟貫徹意見析解》在闡述一條司法解釋的理由時，否定了原告可以處分自己訴權(quán)的觀點。[4]如果法院不準許撤訴，不管原告是否愿意，也不管被告是否同意撤訴，訴訟都將進行下去。在上述三種情形下，“人民法院裁定不準許撤訴，如果原告仍拒不到庭的”，依照最高法院司法解釋的規(guī)定，可以缺席判決?！背嗽摋l規(guī)定的原告明示申請撤訴的兩種情形外，還有根據(jù)原告的行為推定其撤訴的，即《行政訴訟法》第48條規(guī)定的“經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為申請撤訴”。[2]我國的行政訴訟制度自有章法。與之相應的是當事人在訴訟中的處分自愿原則。本文將選擇撤訴審查這一行政訴訟具體制度為窗口，透過立法意圖與實施現(xiàn)狀的巨大反差，運用統(tǒng)計數(shù)字、二手材料以及個別訪談，展示和分析行政訴訟制度面臨的困境，揭示當前中國行政法治的基本命運。這可能是當代中國唯一的一次對一部法律的實施狀況的系統(tǒng)調(diào)研。行政訴訟撤訴考目錄　　　一 用心良苦的法律規(guī)定　　　二 法律被虛置　　　三 憂慮和呼吁　　　四 原告、被告與法院的博弈　　　五 司法政策與撤訴率　　　六 尾論　　　作為部門法律，《行政訴訟法》承載了異常厚重的法治理想，其實施狀況是一個倍受關(guān)注的問題。除了數(shù)量不匪的法院工作報告和調(diào)研文章，龔祥瑞主編的《法治的理想與現(xiàn)實》曾對此做過專門的調(diào)研。雖然它不是無可挑剔，[1]但這種舉動本身就顯示了對行政訴訟制度的強烈關(guān)注。　　　一 用心良苦的法律規(guī)定　　　按照現(xiàn)代司法的一般原理，司法機關(guān)應是一個中立的、被動的裁判者（只解決提交到它面前的糾紛），而不是主動的追訴者（去監(jiān)督當事人、糾察違法）。原告原則上可以自由撤訴，除為防止其濫用訴權(quán)、侵害被告的正當利益，法院不對原告的撤訴申請主動進行實質(zhì)審查。　　　《行政訴訟法》第51條規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。對此，人民法院照樣可以根據(jù)情況裁定準許或者不準許撤訴。[3]　　　與一些其他國家和地區(qū)相比，我國《行政訴訟法》和相關(guān)的司法解釋都沒有規(guī)定原告撤訴的法定情形（例如，在被告作出實體性的答辯前，原告有權(quán)撤訴），相反，強調(diào)了撤訴一律需經(jīng)法院裁定準許才能實現(xiàn)。那么，法院根據(jù)什么決定準許或者不準許撤訴？《行政訴訟法》對撤訴的限制出于什么目的？從一些參與過《行政訴訟法》起草的學者以及實務部門的專家口中，我們可以蠡測撤訴審查的標準和目的。除了撤訴申請的形式（書面）和時限（在庭審結(jié)束前）外，作者指出了準予撤訴的兩條實質(zhì)標準：　　　……第二，申請撤訴必須是原告真正自愿，對于別人強加違心同意的，人民法院不能裁定準予撤訴……第四，申請撤訴必須在法律允許的范圍內(nèi)，不得損害國家利益、公共利益及他人的合法權(quán)益。[5]　　　一位學者具體地描繪了撤訴可能損害國家利益或者原告利益的諸種情形，認為法院在行政訴訟中既要防止被告規(guī)避法律，也要防止原告規(guī)避法律：　　　……第二種情形的撤訴（指被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的），被告規(guī)避法律的可能性較大；他們可能以犧牲國家社會利益換得原告的撤訴，也可能通過壓制、威脅、欺騙原告，對具體行政行為作無關(guān)痛癢的改動，來迫使或者誘使原告撤訴。撤訴如屬于這些情形，人民法院應裁定不予準許。審查和限制撤訴的目的是雙重的，既要保護公民權(quán)利不受行政機關(guān)違法行為的損害，又要保護公共利益不受原告或者被告違法行為的損害。只要當事人違法，一旦上了法院，都休想逃脫，不管它損害的是原告利益還是公共利益。從性質(zhì)上講，行政行為具有公定力，原告撤訴就意味著被訴行政行為效力不再受質(zhì)疑，所以撤訴行為本身并不會損害社會利益，也不存在原告“逃避制裁”的問題。為此，需要通過第三方（法院）的干預來平衡原、被告實力差距，從而保障行政訴訟進行下去?！　　∵@樣一個以保護原告利益為重點、具有濃重職權(quán)主義色彩的限制撤訴制度，不但與國外普遍奉行的當事人主義的訴訟模式大相徑庭，也顯示出與我國民事訴訟制度的差別。雖然一些學者用行政行為的法律特性（公益性、不可交易性等）來解釋，但背后主要原因，仍不外是當事人實際訴訟地位的不平等，原告需要特殊的保護?！　　《?法律被虛置　　　立法要求法院對撤訴申請從嚴把關(guān)，現(xiàn)實中撤訴之多卻超乎預料。實在看不出法律規(guī)定起了什么實際作用。在我見到的討論行政案件撤訴現(xiàn)象的文章中，沒有一篇提到哪怕一個不準許撤訴的實例。　　　誠然，如果抽象地談論，法院準許或者不準許撤訴都是行使撤訴審查權(quán)的結(jié)果。在統(tǒng)計上，原告撤訴被分為“原告自愿申請撤訴”和“被告撤銷或者改變被訴行政行為后原告申請撤訴”兩類。從上表可以看到，自1993年有相應統(tǒng)計以來，“原告自愿申請撤訴”占撤訴案件的比例年年都在50％以上，并有上升趨勢?！　　∪?憂慮和呼吁　　　早在《行政訴訟法》頒布后、施行前，行政訴訟中撤訴率高的現(xiàn)象就被人注意到了。[13] 這些出自實務部門的文章，大多以行政審判經(jīng)驗或者一省一市的統(tǒng)計數(shù)字為據(jù)，指出行政審判中撤訴率高的現(xiàn)象，然后分析原因，尋找對策。所謂“非正常撤訴”，其共同特