【正文】 點是：原告對被訴具體行政行為并非沒有異議；原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時原告權(quán)益未得到保護；法院對原告的撤訴申請“綠燈放行”。[15] “從實質(zhì)上說，非正常撤訴是行政訴權(quán)受阻的具體表現(xiàn)。而討論應(yīng)對措施時，幾乎所有的作者都呼吁法院加強對撤訴申請的審查，對不符合撤訴條件的申請堅決不予準(zhǔn)許：　　　● 訴訟期間，原告申請撤訴，法院應(yīng)對原告申請撤訴的原因加以審查。[17]　　　● （要）明確審判權(quán)的作用，不能凡當(dāng)事人申請即視為撤訴，要依照法定條件審查后，方能決定是否準(zhǔn)許。[19]　　　● 對行政訴訟中撤訴多的現(xiàn)象……應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真解決存在問題的基礎(chǔ)上，認(rèn)真審查行政管理相對人的撤訴申請，從嚴(yán)把握撤訴條件，使其發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。[21] 　　　● 要嚴(yán)格審查撤訴申請，準(zhǔn)確適用撤訴方式。相反，一些心領(lǐng)神會《行政訴訟法》精神的法官對現(xiàn)狀充滿憂慮，并表達了嚴(yán)格執(zhí)行法律的愿望?！　　≌宫F(xiàn)在我們面前的是制度與現(xiàn)實之間的巨大反差。相形之下，對行政訴訟撤訴問題的廣泛憂慮，既印證了人們?yōu)槠胶庑姓V訟中原、被告實力差距而對撤訴審查功能的期待，更說明撤訴審查的窘?jīng)r和期待的失落。下面我將從探究行政訴訟過程中原告、被告和法院三方在具體情境中的立場和處境入手，分析撤訴制度失效的原因。所以，在原告有理的情況下，法院有必要鼓勵乃至強迫原告堅持訴訟，一告到底。又假如原告具有非同尋常的“能量”，能夠壓服行政機關(guān)，自然也不必求助于法院的撤訴審查，甚至根本不需要以訴訟來解決。”劉某一下子心里沒了底，就申請撤訴了。可是，如果一方不講fair play，那么，就剩下赤裸裸的實力的較量。這不僅因為原告手無寸柄，而被告掌握著行政權(quán)力，更因為被告可能濫用行政權(quán)力。張某向法院起訴，請求撤銷公安機關(guān)的處罰裁定。 市公安局長認(rèn)為，張某起訴會影響公安局的威信，遂傳喚張某，警告其如不撤回起訴，將對其作出收審的決定。之后，一裁公安機關(guān)再次作出拘留10天的裁決。[25]　　　這種血淚教訓(xùn)當(dāng)然是極端的例子，但其影響遠遠超出個案當(dāng)事人。參見《北京青年報》1994年6月16日。這一點在以下情況下尤為明顯：一是被訴行政機關(guān)握有“生殺大權(quán)”，如上例中的公安機關(guān)；二是被告經(jīng)常性地“管著”原告（如稅務(wù)機關(guān)），而非一次性交易（如土地權(quán)屬糾紛的行政裁決）。法院即使能夠保護一時，卻不能保護一世。所以，原告申請撤訴，不管是有利可圖的，還是委屈求全的，對他而言，都是基于現(xiàn)實的利害考慮而作的理性選擇。法院橫加干預(yù)，硬不讓撤，可能不是原告所愿的?！　　”桓妗　　‰m然在我國的法律程序里，撤訴是原告（申請）和法院（審查）的事，沒有被告的參與[28]，但在現(xiàn)實運作中，處處可以看到被告的龐大身影。”[29]　　　在行政訴訟制度實行之初，很多行政官員對于“當(dāng)被告”有情緒上的抵觸，敗訴更被看成有損“面子”、影響“威信”，所以千方百計不當(dāng)被告。而更多的是，行政機關(guān)追求撤訴是擔(dān)心敗訴的實際后果。有些情況下，敗訴將損害行政機關(guān)的實際利益（如罰沒收入）。一位法官告訴我：“現(xiàn)在一些地方搞‘依法治理’，要統(tǒng)計行政案件的敗訴率，甚至實行行政審判‘一票否決’，一個案件敗訴就評不上先進?！盵30]　　　對被告來說，判決往往意味著敗訴，能夠爭取原告撤訴，當(dāng)然是圓滿的結(jié)果。 (“根據(jù)抽樣調(diào)查，其中大部分撤訴案件如果交付審判，行政機關(guān)將敗訴。在撤訴的大多數(shù)案件中，并非原告的真實意思表示，而是出于各種顧慮和壓力。) 被告唯恐甚至清楚其行政行為經(jīng)不起法律的檢驗，所以不愿在公堂上與原告一爭短長，而是千方百計爭取原告撤訴。當(dāng)事關(guān)全局而被告自己不足說服法院時，一個更高級別、更大權(quán)力的黨政領(lǐng)導(dǎo)便可能出面與法院“打招呼”?！　　∽鳛橐粋€職業(yè)群體和一個肩負(fù)特殊職責(zé)的機關(guān)，我們可以假定他們（它）主觀上傾向于秉公辦事。當(dāng)法官裁定不準(zhǔn)許撤訴時，他已經(jīng)不是一個中立的裁判者，而是一個追訴者。在行政訴訟管轄制度下，絕大多數(shù)案件是由被告所在地（被告領(lǐng)地！）的基層法院管轄。[31]法院面對的往往不是一個機關(guān)，而一個系統(tǒng)――一個以被告為中心，由利害關(guān)系編織而成的、范圍不一的黨政部門組成的系統(tǒng)。行政審判但求“不捅漏子”、“不添亂子”，哪有力量“多管閑事”？一位法官講述了他的經(jīng)驗：“不準(zhǔn)許撤訴？想都不用想！法院不愿與行政機關(guān)搞僵?！盵33]無論從收案數(shù)還是原告勝訴率講，這個縣行政審判應(yīng)屬全國先進，但在撤訴審查上并不比人家立場堅定。例如：　　　農(nóng)民胡某，全家僅5口人，已有4間房屋，由于做生意賺了錢，通過不正當(dāng)途徑，獲得建房證，在承包地上建起5間占地200平方米的新房。胡某認(rèn)為處罰太重，向法院起訴。胡某認(rèn)為這樣合算，遂申請撤訴。一個愿意撤訴，另一個更希望撤訴，法院硬是不準(zhǔn)，不免自討沒趣，兩頭得罪。法院可能勸說行政機關(guān)作些讓步，作為原告撤訴的條件；也可能在行政機關(guān)沒有任何讓步的情況下，陳明利害，告以“不撤訴也只能敗訴”的結(jié)果，勸誘原告撤訴；有甚者還向原告許諾“只要你肯撤訴，我把全部訴訟費退還給你”?！　　　皡f(xié)調(diào)處理”在行政訴訟中相當(dāng)盛行。　　　有的行政機關(guān)敗訴后對法院有意見，并利用行政職權(quán)卡法院和辦案人員，“你要經(jīng)費我不撥，你要建房我不批”；有的行政案件屬于計劃生育、城市規(guī)劃拆遷等“熱點”案件，法院怕踩“高壓線”，吃不了兜著走；有的則是黨委領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)，法院得罪不起。[36]　　　一位法官告訴我:“在我們縣，凡是縣委領(lǐng)導(dǎo)打招呼的，沒有一個是判決（結(jié)案）的?！盵37]　　　法院動員原告撤訴，不管是因為“頂不住壓力”，還是為了“搞好與行政機關(guān)的關(guān)系”，抑或“怕社會影響不好”，都可以看作身處夾縫中的法院在左右為難的情況下，以“撤”為上，爭取回旋余地的策略。撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟?！　　∥?司法政策與撤訴率　　　前面的分析沒有考慮高層司法機關(guān)的因素。為了更全面地顯示司法政策與撤訴率的關(guān)系，我將選擇一個更廣的視角，考察司法政策對行政案件收案、結(jié)案情況，以及包括撤訴在內(nèi)的各種結(jié)案方式的影響。前一點不難理解；而后一點則需追究，因為“正?！鼻闆r下，案件總量增長，撤訴案件絕對數(shù)隨之增長，但撤訴率不會有大的波動。2）從1991年到1993年，行政案件受案數(shù)停滯不前，而撤訴率穩(wěn)步上升。4）1998年后，撤訴率出現(xiàn)較大幅度下降，同時出現(xiàn)其它變化：一是行政案件的受案數(shù)停止了上升勢頭，2000年出現(xiàn)大幅度下滑；二是，與判決形式結(jié)案相比，駁回起訴、終結(jié)審理等其它結(jié)案方式上升更多（見圖二）。我的基本預(yù)設(shè)是，地方法院面臨地方政府和上級法院的雙重壓力，其中尤其嚴(yán)重受制于地方政府；地方法院依法裁決行政爭議、保護公民權(quán)利的實際能力――我稱之為“司法能力”――非常有限，但又不能不對上級法院的要求有所響應(yīng)?！　　〉退缴系陌讣?shù)和撤訴率　　　1991年案件成倍增長，顯然主要是由于1990年10月起施行的《行政訴訟法》擴大了法院受案范圍。這也許可以部分地歸因于“老百姓”行政訴訟法律知識的普及和觀念的更新，但更可能是（至少不能排除），《行政訴訟法》施行初期，大量棘手的案件一開始就被法院拒之門外?！　　V辟案源，上立案數(shù)　　　《行政訴訟法》施行后兩、三年中，行政案件受案數(shù)一直在1991年的水平上掙扎。這種狀況危及新生的行政訴訟制度的整體合法性，也危及正在形成的一個職業(yè)群體――行政法官――的地位。在1993年10月最高法院召開的“第二次全國法院行政審判工作會議”上，主管副院長指出“目前有些地方行政案件少……其中一個重要原因是有相當(dāng)一部分案件法院應(yīng)當(dāng)受理而沒有受理”，“這個問題需要引起我們的高度重視”，“必須采取有力措施予以解決”，為此，要求各級法院“積極大膽地依法受案，盡快解決行政訴訟告狀難的問題”。[40]在制度運作上各地也采取了許多措施，[41]最值得注意的是，不少地方層層下指標(biāo)，定立案數(shù)。[43]其中以懷化市中級法院最為出色。中院還將評比結(jié)果抄送各縣市區(qū)委、人大、政法委及有關(guān)部門，作為法官的考評依據(jù)。該省于1996年4月召開全省法院行政審判工作會議：　　　除各中院的院長、行政庭長和1995年行政訴訟、非訴行政案件收案‘雙超百’的23個基層法院的一把手和三個大力支持行政審判工作的縣委書記參加會議外（以資鼓勵先進！），我們還讓行政訴訟案件收案不足10件的14個基層法院的一把手參加會議（鞭策后進！）。[45] 　　　一時間，“上立案數(shù)”成了行政審判的最強音和各地法院行政審判工作的首要目標(biāo)。北京市海淀區(qū)法院介紹“積極收案，努力開拓案源”的經(jīng)驗：“在立審分離制度施行后，我們……對是否屬于行政案件一時拿不準(zhǔn)的，采取先收案，再在審理中確定的辦法，確保了行政案件的案源。　　　圖二：歷年行政案件各種結(jié)案方式比率 　　　　　　立案數(shù)與撤訴率同步增長　　　“先收進來”容易“判出去”難，受理的案件中有相當(dāng)一部分是法院難以下判的。(法院對于棘手案件遲遲不肯開庭和判決，甚至遲遲不肯立案，直到原告撤訴?！备饰模ㄗ罡叻ㄔ盒姓ィ段覈姓V訟制度發(fā)展進程調(diào)查報告》，載應(yīng)松年、袁曙宏主編《走向法治政府：依法行政理論研究與實證調(diào)查》，法律出版社2001年。法院立案期限依法為7天。) 以