【正文】 點(diǎn)是：原告對(duì)被訴具體行政行為并非沒(méi)有異議；原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時(shí)原告權(quán)益未得到保護(hù)；法院對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)“綠燈放行”。[15] “從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，非正常撤訴是行政訴權(quán)受阻的具體表現(xiàn)。而討論應(yīng)對(duì)措施時(shí)，幾乎所有的作者都呼吁法院加強(qiáng)對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查，對(duì)不符合撤訴條件的申請(qǐng)堅(jiān)決不予準(zhǔn)許：　　　● 訴訟期間，原告申請(qǐng)撤訴，法院應(yīng)對(duì)原告申請(qǐng)撤訴的原因加以審查。[17]　　　● （要）明確審判權(quán)的作用，不能凡當(dāng)事人申請(qǐng)即視為撤訴，要依照法定條件審查后，方能決定是否準(zhǔn)許。[19]　　　● 對(duì)行政訴訟中撤訴多的現(xiàn)象……應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真解決存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，認(rèn)真審查行政管理相對(duì)人的撤訴申請(qǐng)，從嚴(yán)把握撤訴條件，使其發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。[21] 　　　● 要嚴(yán)格審查撤訴申請(qǐng)，準(zhǔn)確適用撤訴方式。相反，一些心領(lǐng)神會(huì)《行政訴訟法》精神的法官對(duì)現(xiàn)狀充滿憂慮，并表達(dá)了嚴(yán)格執(zhí)行法律的愿望?！　　≌宫F(xiàn)在我們面前的是制度與現(xiàn)實(shí)之間的巨大反差。相形之下，對(duì)行政訴訟撤訴問(wèn)題的廣泛憂慮，既印證了人們?yōu)槠胶庑姓V訟中原、被告實(shí)力差距而對(duì)撤訴審查功能的期待，更說(shuō)明撤訴審查的窘?jīng)r和期待的失落。下面我將從探究行政訴訟過(guò)程中原告、被告和法院三方在具體情境中的立場(chǎng)和處境入手，分析撤訴制度失效的原因。所以，在原告有理的情況下，法院有必要鼓勵(lì)乃至強(qiáng)迫原告堅(jiān)持訴訟，一告到底。又假如原告具有非同尋常的“能量”，能夠壓服行政機(jī)關(guān)，自然也不必求助于法院的撤訴審查，甚至根本不需要以訴訟來(lái)解決?！眲⒛骋幌伦有睦餂](méi)了底，就申請(qǐng)撤訴了?？墒牵绻环讲恢vfair play，那么，就剩下赤裸裸的實(shí)力的較量。這不僅因?yàn)樵媸譄o(wú)寸柄，而被告掌握著行政權(quán)力，更因?yàn)楸桓婵赡転E用行政權(quán)力。張某向法院起訴，請(qǐng)求撤銷(xiāo)公安機(jī)關(guān)的處罰裁定。 市公安局長(zhǎng)認(rèn)為，張某起訴會(huì)影響公安局的威信，遂傳喚張某，警告其如不撤回起訴，將對(duì)其作出收審的決定。之后，一裁公安機(jī)關(guān)再次作出拘留10天的裁決。[25]　　　這種血淚教訓(xùn)當(dāng)然是極端的例子，但其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個(gè)案當(dāng)事人。參見(jiàn)《北京青年報(bào)》1994年6月16日。這一點(diǎn)在以下情況下尤為明顯：一是被訴行政機(jī)關(guān)握有“生殺大權(quán)”，如上例中的公安機(jī)關(guān)；二是被告經(jīng)常性地“管著”原告（如稅務(wù)機(jī)關(guān)），而非一次性交易（如土地權(quán)屬糾紛的行政裁決）。法院即使能夠保護(hù)一時(shí)，卻不能保護(hù)一世。所以，原告申請(qǐng)撤訴，不管是有利可圖的，還是委屈求全的，對(duì)他而言，都是基于現(xiàn)實(shí)的利害考慮而作的理性選擇。法院橫加干預(yù)，硬不讓撤，可能不是原告所愿的?！　　”桓妗　　‰m然在我國(guó)的法律程序里，撤訴是原告（申請(qǐng)）和法院（審查）的事，沒(méi)有被告的參與[28]，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，處處可以看到被告的龐大身影?！盵29]　　　在行政訴訟制度實(shí)行之初，很多行政官員對(duì)于“當(dāng)被告”有情緒上的抵觸，敗訴更被看成有損“面子”、影響“威信”，所以千方百計(jì)不當(dāng)被告。而更多的是，行政機(jī)關(guān)追求撤訴是擔(dān)心敗訴的實(shí)際后果。有些情況下，敗訴將損害行政機(jī)關(guān)的實(shí)際利益（如罰沒(méi)收入）。一位法官告訴我：“現(xiàn)在一些地方搞‘依法治理’，要統(tǒng)計(jì)行政案件的敗訴率，甚至實(shí)行行政審判‘一票否決’，一個(gè)案件敗訴就評(píng)不上先進(jìn)?！盵30]　　　對(duì)被告來(lái)說(shuō)，判決往往意味著敗訴，能夠爭(zhēng)取原告撤訴，當(dāng)然是圓滿的結(jié)果。 (“根據(jù)抽樣調(diào)查，其中大部分撤訴案件如果交付審判，行政機(jī)關(guān)將敗訴。在撤訴的大多數(shù)案件中，并非原告的真實(shí)意思表示，而是出于各種顧慮和壓力。) 被告唯恐甚至清楚其行政行為經(jīng)不起法律的檢驗(yàn)，所以不愿在公堂上與原告一爭(zhēng)短長(zhǎng)，而是千方百計(jì)爭(zhēng)取原告撤訴。當(dāng)事關(guān)全局而被告自己不足說(shuō)服法院時(shí)，一個(gè)更高級(jí)別、更大權(quán)力的黨政領(lǐng)導(dǎo)便可能出面與法院“打招呼”?！　　∽鳛橐粋€(gè)職業(yè)群體和一個(gè)肩負(fù)特殊職責(zé)的機(jī)關(guān)，我們可以假定他們（它）主觀上傾向于秉公辦事。當(dāng)法官裁定不準(zhǔn)許撤訴時(shí)，他已經(jīng)不是一個(gè)中立的裁判者，而是一個(gè)追訴者。在行政訴訟管轄制度下，絕大多數(shù)案件是由被告所在地（被告領(lǐng)地?。┑幕鶎臃ㄔ汗茌?。[31]法院面對(duì)的往往不是一個(gè)機(jī)關(guān)，而一個(gè)系統(tǒng)――一個(gè)以被告為中心，由利害關(guān)系編織而成的、范圍不一的黨政部門(mén)組成的系統(tǒng)。行政審判但求“不捅漏子”、“不添亂子”，哪有力量“多管閑事”？一位法官講述了他的經(jīng)驗(yàn)：“不準(zhǔn)許撤訴？想都不用想！法院不愿與行政機(jī)關(guān)搞僵?！盵33]無(wú)論從收案數(shù)還是原告勝訴率講，這個(gè)縣行政審判應(yīng)屬全國(guó)先進(jìn)，但在撤訴審查上并不比人家立場(chǎng)堅(jiān)定。例如：　　　農(nóng)民胡某，全家僅5口人，已有4間房屋，由于做生意賺了錢(qián)，通過(guò)不正當(dāng)途徑，獲得建房證，在承包地上建起5間占地200平方米的新房。胡某認(rèn)為處罰太重，向法院起訴。胡某認(rèn)為這樣合算，遂申請(qǐng)撤訴。一個(gè)愿意撤訴，另一個(gè)更希望撤訴，法院硬是不準(zhǔn)，不免自討沒(méi)趣，兩頭得罪。法院可能勸說(shuō)行政機(jī)關(guān)作些讓步，作為原告撤訴的條件；也可能在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有任何讓步的情況下，陳明利害，告以“不撤訴也只能敗訴”的結(jié)果，勸誘原告撤訴；有甚者還向原告許諾“只要你肯撤訴，我把全部訴訟費(fèi)退還給你”?！　　　皡f(xié)調(diào)處理”在行政訴訟中相當(dāng)盛行?！　　∮械男姓C(jī)關(guān)敗訴后對(duì)法院有意見(jiàn)，并利用行政職權(quán)卡法院和辦案人員，“你要經(jīng)費(fèi)我不撥，你要建房我不批”；有的行政案件屬于計(jì)劃生育、城市規(guī)劃拆遷等“熱點(diǎn)”案件，法院怕踩“高壓線”，吃不了兜著走；有的則是黨委領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)，法院得罪不起。[36]　　　一位法官告訴我:“在我們縣，凡是縣委領(lǐng)導(dǎo)打招呼的，沒(méi)有一個(gè)是判決（結(jié)案）的?！盵37]　　　法院動(dòng)員原告撤訴，不管是因?yàn)椤绊敳蛔毫Α?，還是為了“搞好與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系”，抑或“怕社會(huì)影響不好”，都可以看作身處夾縫中的法院在左右為難的情況下，以“撤”為上，爭(zhēng)取回旋余地的策略。撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟?！　　∥?司法政策與撤訴率　　　前面的分析沒(méi)有考慮高層司法機(jī)關(guān)的因素。為了更全面地顯示司法政策與撤訴率的關(guān)系，我將選擇一個(gè)更廣的視角，考察司法政策對(duì)行政案件收案、結(jié)案情況，以及包括撤訴在內(nèi)的各種結(jié)案方式的影響。前一點(diǎn)不難理解；而后一點(diǎn)則需追究，因?yàn)椤罢！鼻闆r下，案件總量增長(zhǎng)，撤訴案件絕對(duì)數(shù)隨之增長(zhǎng)，但撤訴率不會(huì)有大的波動(dòng)。2）從1991年到1993年，行政案件受案數(shù)停滯不前，而撤訴率穩(wěn)步上升。4）1998年后，撤訴率出現(xiàn)較大幅度下降，同時(shí)出現(xiàn)其它變化：一是行政案件的受案數(shù)停止了上升勢(shì)頭，2000年出現(xiàn)大幅度下滑；二是，與判決形式結(jié)案相比，駁回起訴、終結(jié)審理等其它結(jié)案方式上升更多（見(jiàn)圖二）。我的基本預(yù)設(shè)是，地方法院面臨地方政府和上級(jí)法院的雙重壓力，其中尤其嚴(yán)重受制于地方政府；地方法院依法裁決行政爭(zhēng)議、保護(hù)公民權(quán)利的實(shí)際能力――我稱之為“司法能力”――非常有限，但又不能不對(duì)上級(jí)法院的要求有所響應(yīng)?！　　〉退缴系陌讣?shù)和撤訴率　　　1991年案件成倍增長(zhǎng)，顯然主要是由于1990年10月起施行的《行政訴訟法》擴(kuò)大了法院受案范圍。這也許可以部分地歸因于“老百姓”行政訴訟法律知識(shí)的普及和觀念的更新，但更可能是（至少不能排除），《行政訴訟法》施行初期，大量棘手的案件一開(kāi)始就被法院拒之門(mén)外?！　　V辟案源，上立案數(shù)　　　《行政訴訟法》施行后兩、三年中，行政案件受案數(shù)一直在1991年的水平上掙扎。這種狀況危及新生的行政訴訟制度的整體合法性，也危及正在形成的一個(gè)職業(yè)群體――行政法官――的地位。在1993年10月最高法院召開(kāi)的“第二次全國(guó)法院行政審判工作會(huì)議”上，主管副院長(zhǎng)指出“目前有些地方行政案件少……其中一個(gè)重要原因是有相當(dāng)一部分案件法院應(yīng)當(dāng)受理而沒(méi)有受理”，“這個(gè)問(wèn)題需要引起我們的高度重視”，“必須采取有力措施予以解決”，為此，要求各級(jí)法院“積極大膽地依法受案，盡快解決行政訴訟告狀難的問(wèn)題”。[40]在制度運(yùn)作上各地也采取了許多措施，[41]最值得注意的是，不少地方層層下指標(biāo)，定立案數(shù)。[43]其中以懷化市中級(jí)法院最為出色。中院還將評(píng)比結(jié)果抄送各縣市區(qū)委、人大、政法委及有關(guān)部門(mén)，作為法官的考評(píng)依據(jù)。該省于1996年4月召開(kāi)全省法院行政審判工作會(huì)議：　　　除各中院的院長(zhǎng)、行政庭長(zhǎng)和1995年行政訴訟、非訴行政案件收案‘雙超百’的23個(gè)基層法院的一把手和三個(gè)大力支持行政審判工作的縣委書(shū)記參加會(huì)議外（以資鼓勵(lì)先進(jìn)?。?，我們還讓行政訴訟案件收案不足10件的14個(gè)基層法院的一把手參加會(huì)議（鞭策后進(jìn)?。45] 　　　一時(shí)間，“上立案數(shù)”成了行政審判的最強(qiáng)音和各地法院行政審判工作的首要目標(biāo)。北京市海淀區(qū)法院介紹“積極收案，努力開(kāi)拓案源”的經(jīng)驗(yàn)：“在立審分離制度施行后，我們……對(duì)是否屬于行政案件一時(shí)拿不準(zhǔn)的，采取先收案，再在審理中確定的辦法，確保了行政案件的案源。　　　圖二：歷年行政案件各種結(jié)案方式比率 　　　　　　立案數(shù)與撤訴率同步增長(zhǎng)　　　“先收進(jìn)來(lái)”容易“判出去”難，受理的案件中有相當(dāng)一部分是法院難以下判的。(法院對(duì)于棘手案件遲遲不肯開(kāi)庭和判決，甚至遲遲不肯立案，直到原告撤訴?！备饰模ㄗ罡叻ㄔ盒姓ィ段覈?guó)行政訴訟制度發(fā)展進(jìn)程調(diào)查報(bào)告》，載應(yīng)松年、袁曙宏主編《走向法治政府：依法行政理論研究與實(shí)證調(diào)查》，法律出版社2001年。法院立案期限依法為7天。) 以