【正文】 旋余地變小，處理難度增大，于是重新操起不予受理的套路，遇到棘手案件干脆拒之門外，或者向駁回起訴、終結(jié)審理等方式轉(zhuǎn)移，草草收?qǐng)觥?000年受案數(shù)下降的原因是多方面的：1）1999年10月1日起施行的《行政復(fù)議法》在個(gè)別領(lǐng)域排除了行政訴訟，[51]改進(jìn)后的行政復(fù)議制度化解了更多行政爭(zhēng)議（這一點(diǎn)尚待實(shí)證研究）；2）一些法院改變了統(tǒng)計(jì)方式，不再把集團(tuán)訴訟按原告人數(shù)拆分統(tǒng)計(jì)；3）1999年底各地法院普遍實(shí)行“立審分離”后，立案庭（立案室）不熟悉法律，將本應(yīng)受理的案件拒之門外。一是撤訴的門關(guān)小以后，駁回起訴、終結(jié)審理等其它結(jié)案方式的門被擠大了，而判決結(jié)案并沒(méi)有如愿望的那樣顯著增加。 　　　撤訴率降低后的副作用　　　司法政策似乎起了作用。[50]　　　盡管在我看到的材料中，介紹解決撤訴率問(wèn)題經(jīng)驗(yàn)的并不多，但上述做法估計(jì)是有一定典型性的。一些地方在考核中把撤訴率作為一項(xiàng)指標(biāo)。[48]大約1995年后，一些法院領(lǐng)導(dǎo)的講話和法院的工作報(bào)告頻頻提到撤訴率過(guò)高的問(wèn)題?！　　p低撤訴率　　　撤訴率高的現(xiàn)象引起高層司法機(jī)關(guān)的警惕。無(wú)法下判的案件只好以其它方式消化（例如駁回起訴、終結(jié)審理），其中動(dòng)員原告撤訴是一種常用方式。過(guò)了立案期限而未予立案，可見(jiàn)法院在受理上的猶豫；本來(lái)沒(méi)有立案而在原告申請(qǐng)撤訴后卻予立案，反映了法院爭(zhēng)立案數(shù)的急切。原告一般不會(huì)起訴后立即撤訴，而是經(jīng)過(guò)了一段時(shí)間，經(jīng)歷了幾番曲折，百般無(wú)奈才撤訴?！澳掣咴悍从常瑥娜齻€(gè)案件的案卷中發(fā)現(xiàn)，原告申請(qǐng)撤訴的日期比立案日期還早。超過(guò)司法能力的容量，“收進(jìn)來(lái)”越多，“判出去”比率越少。”[47]這些“抓立案”措施和努力的成效，反映到統(tǒng)計(jì)上，就是行政案件受案數(shù)量迅猛增長(zhǎng)。一些地方法院轉(zhuǎn)變觀念和做法，有的“找米下鍋”，[46]有的把共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件按原告數(shù)量拆成多個(gè)分別立案，也有的確實(shí)屬于法院頂著壓力、大膽立案的；但最便捷也最經(jīng)常的辦法，就是一有當(dāng)事人起訴，“先收進(jìn)來(lái)再說(shuō)”。在省院會(huì)議上，李道民院長(zhǎng)（針對(duì)各地收案差距懸殊的狀況），要求每個(gè)法院的領(lǐng)導(dǎo)都要認(rèn)真查找一下原因，關(guān)鍵是從法院內(nèi)部、從領(lǐng)導(dǎo)自身找原因；要認(rèn)真反思一下，自己思想是否解放，是不是真正重視行政審判工作。[44]　　　河南是全國(guó)行政訴訟大省，約占全國(guó)的六分之一。該院倡導(dǎo)“一把手”管行政審判，并一度開(kāi)展“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)競(jìng)賽活動(dòng)”，作為激勵(lì)機(jī)制：　　　按轄區(qū)面積和人口，下達(dá)每個(gè)基層法院的基本案件任務(wù)數(shù)，采用百分制分項(xiàng)目計(jì)分，對(duì)超額完成任務(wù)的給予加分， 完不成任務(wù)的按比例減分，對(duì)獲得第一名的授予“流動(dòng)紅旗”，前三名的通報(bào)表彰，連續(xù)三年進(jìn)入先進(jìn)行列的記集體三等功，并作為主管領(lǐng)導(dǎo)、庭長(zhǎng)晉升的條件。[42]　　　湖南省自1992年以來(lái)先后在全省法院系統(tǒng)開(kāi)展行政審判工作“雙文明”對(duì)口考核和基層法院“雙百件”競(jìng)賽活動(dòng)。[38]一些地方高、中級(jí)法院的領(lǐng)導(dǎo)人也強(qiáng)調(diào)“是否積極大膽受案就成為當(dāng)前行政審判能否堅(jiān)持嚴(yán)肅執(zhí)法的首要標(biāo)志，是否打開(kāi)工作局面的集中體現(xiàn)”，[39]“要糾正先審查實(shí)體后決定是否立案的錯(cuò)誤做法”?！靶姓讣佟痹诜ㄔ合到y(tǒng)內(nèi)引起普遍重視，從最高法院到地方法院的各種報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)講話中，紛紛要求“大膽受案”、“廣辟案源”。一些基層法院全年沒(méi)有一起行政案件，行政庭門可羅雀，有些地方讓行政庭審理別的案件，個(gè)別法院甚至把設(shè)立不久的行政庭撤銷了。法院在受理案件時(shí)留有余地，“審不了”的不受理，而只受理比較有把握的案件，就不會(huì)因?yàn)殡y以下判而不得不依靠撤訴（特別是動(dòng)員原告撤訴）解決。但為什么這一時(shí)期撤訴率沒(méi)有顯著增長(zhǎng)呢？也許下述事實(shí)能夠說(shuō)明一些問(wèn)題：這一時(shí)期案件數(shù)量并沒(méi)有如立法者原先預(yù)期的那樣“暴漲”，而以后幾年，關(guān)于受案范圍的法律沒(méi)有根本性變化，法院的受案數(shù)量卻增長(zhǎng)了幾倍。兩種力量的較量導(dǎo)致案件數(shù)和撤訴率的消長(zhǎng)變化。 　　　下面我將用地方法院對(duì)司法政策的應(yīng)對(duì)來(lái)解釋上述現(xiàn)象。3）1994年以后，尤其是1995年以后，受案數(shù)迅猛增長(zhǎng)，撤訴率也不斷攀升，至1997年達(dá)到高峰。進(jìn)一步的觀察看到：1）從1990年到1991年，行政案件成倍增長(zhǎng)，但撤訴率基本不變?！　　D一：歷年案件數(shù)與撤訴率 　　　　　　從圖一可以看到，各年行政案件的受案數(shù)和結(jié)案數(shù)基本持平（在圖上兩條折線幾乎重合，這也意味著我們可以用“案件數(shù)”來(lái)籠統(tǒng)地稱呼受案數(shù)和結(jié)案數(shù)），而撤訴率與案件數(shù)總體上一同增長(zhǎng)。實(shí)際上，高層司法機(jī)關(guān)為推動(dòng)行政訴訟的實(shí)施，采取了多種措施，對(duì)行政訴訟實(shí)踐產(chǎn)生了一定影響。結(jié)果是，作為原告的公民、法人或者其他組織的權(quán)利無(wú)法通過(guò)行政訴訟得到理想的保護(hù)，限制撤訴的法律規(guī)定被棄置或規(guī)避。設(shè)立撤訴審查制度本來(lái)是以解決行政訴訟中原、被告地位懸殊引起的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題為宗旨，可是一個(gè)自身不保的泥菩薩怎能保佑人家？一個(gè)處處受制于人的法院怎能充任監(jiān)督者？　　　綜上所述，我國(guó)行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當(dāng)前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權(quán)缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性?！边@位法官還講述了一個(gè)正在審理的、在當(dāng)?shù)剞Z動(dòng)的案件：“（如果）判決，政府肯定敗訴，但這個(gè)案子影響大，肯定協(xié)調(diào)處理。于是行政審判人員反過(guò)來(lái)規(guī)勸原告撤訴。當(dāng)行政行為明顯違法，而行政機(jī)關(guān)權(quán)大氣粗，或者案件在當(dāng)?shù)鼐哂腥中远痤I(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的，情況尤其如此。[35]為了規(guī)避行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定，法院內(nèi)部通常稱之為“協(xié)調(diào)處理”，實(shí)質(zhì)則是沒(méi)有調(diào)解書(shū)的調(diào)解。　　　法院不僅容忍原告撤訴，甚至動(dòng)員原告撤訴。[34]　　　原告違法，行政機(jī)關(guān)的處理也有問(wèn)題，原、被告在訴訟過(guò)程中互相妥協(xié)，各得其所。訴訟中，被告提出，可以撤銷原處罰決定，不拆新房，但要求胡某拆除舊房。縣土地管理局得知這一情況，作出拆除違章房屋的決定?！　　?duì)于受屈的原告，法院愛(ài)莫能助，而當(dāng)行政機(jī)關(guān)以公共利益為代價(jià)作出讓步乃至交易，原告申請(qǐng)撤訴時(shí)，法院往往還是無(wú)所作為。真不讓撤，法院四面楚歌，行政審判也開(kāi)展不開(kāi)。法院人、財(cái)、物均受制于這個(gè)系統(tǒng)，[32]連二審法院也可能無(wú)法超脫于系統(tǒng)之外。一個(gè)縣法院里的被告除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府部門，還可能包括縣政府、市政府及其部門和省政府的部門。而面臨行政機(jī)關(guān)這一強(qiáng)大的對(duì)手，法院常常自感力不從心?？墒?，即使法官不忍看到原告受屈而決心抱打不平，還有一個(gè)實(shí)力的問(wèn)題?！　　》ㄔ骸　　≡谕ㄟ^(guò)限制撤訴以保護(hù)原告利益的制度設(shè)計(jì)中，法院無(wú)疑是關(guān)鍵的一環(huán)，全部的希望都投注在法院身上。至于具體手段，將視原告實(shí)力和案件情勢(shì)，或威逼，或利誘，或者疏通法院。”陳有西《對(duì)行政訴訟困境的宏觀思考》，《行政法學(xué)研究》1993年第4期。只有很少部分是原告確實(shí)自認(rèn)無(wú)理才撤訴。根據(jù)這位法官的估計(jì)，行政行為被告上法庭的，“可以說(shuō)十之八、九都有問(wèn)題”。而原告撤訴，則不認(rèn)為（行政行為）違法。此外，行政官司輸贏事關(guān)行政績(jī)效評(píng)價(jià)。敗訴后往往“工作不好開(kāi)展”，尤其是當(dāng)同類行政違法太多時(shí)，有可能一動(dòng)百搖。行政訴訟制度施行10余年后的今天，類似狀況雖然逐漸減少，但仍有耳聞。兩位學(xué)者分析指出：“無(wú)論是原告迫于壓力的撤訴，還是法院動(dòng)員原告撤訴，都是因?yàn)閼峙率种姓莆罩鞣N資源支配權(quán)，各種事項(xiàng)決定權(quán)的行政機(jī)關(guān)。正因?yàn)檫@樣，才有原告申請(qǐng)撤訴不被準(zhǔn)許，結(jié)果原告拒不出庭的尷尬局面[27]。至于訴訟以哪種形式結(jié)案，通常不是原告所關(guān)心的。原告如果能夠通過(guò)訴訟逼行政機(jī)關(guān)作些讓步，可能已是上上大吉，要想徹底翻案，反而可能遭“秋后算帳”。[26]　　　由于完善對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督非一時(shí)之功，更不是個(gè)案訴訟所能夠解決，原告不難感受到行政權(quán)的隨時(shí)威脅。)從各種媒體報(bào)道和調(diào)查報(bào)告中，我們多次看到“民告官”遇到“贏一陣子、輸一輩子” 的慘痛事例。(公安局將原告楊文平從法庭上帶走。張某提起復(fù)議，二裁公安機(jī)關(guān)為防止其再次起訴，作出了收審的決定。原告沒(méi)有撤訴，法院裁定撤銷了公安機(jī)關(guān)的裁決。這是該市的首起治安行政案件?！　　埬骋虼蚣鼙还矙C(jī)關(guān)拘留15天。多數(shù)情況下，行政訴訟顯然是一場(chǎng)實(shí)力過(guò)于懸殊的較量。[24]　　　訴訟能夠有效解決 爭(zhēng)端，前提是各方和平、理性 地對(duì)待訴訟，尊重對(duì)方的基本權(quán)利。而當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為明顯違法，原告申請(qǐng)撤訴明顯是受到威脅的結(jié)果，法院拔刀相助，不允許原告撤訴是否對(duì)原告一定是最有利的呢？　　　某縣土地局對(duì)劉某申報(bào)手續(xù)不全建房處以罰款，劉某到法院提起行政訴訟后，該土地局有關(guān)人員對(duì)劉某說(shuō)：“你告吧，我們可以找個(gè)理由把你蓋的房子扒了。但問(wèn)題是，法院能否真正代表和保護(hù)原告利益呢？　　　假如原告認(rèn)識(shí)到絕無(wú)勝訴希望而申請(qǐng)撤訴（但不一定原告沒(méi)有道理），法院自然談不上不準(zhǔn)許撤訴?！　　≡妗　　×⒎ㄕ咚坪跸嘈?，原告可能勢(shì)單力薄，而如果加上法院的砝碼，就足以與行政機(jī)關(guān)抗衡?！　　∷?原告、被告與法院的博弈　　　面對(duì)撤訴制度存在的問(wèn)題，我們也許不應(yīng)一味地強(qiáng)調(diào)法官嚴(yán)格執(zhí)法，或者苛責(zé)法官?zèng)]有依法審查撤訴申請(qǐng)，而是冷靜地剖析和反思。單純從數(shù)字上考量，民事訴訟中撤訴率和調(diào)解率相當(dāng)高，[23]民事撤訴和調(diào)解危害公共利益的也不是沒(méi)有，但并沒(méi)有出現(xiàn)對(duì)撤訴審查的廣泛憂慮。我們完全可以相信作者的真誠(chéng)，可是，如果聯(lián)系到這些文章的作者幾乎都是法官，就出現(xiàn)了一個(gè)耐人尋味的悖論：面對(duì)法律規(guī)定，身為法官的作者們信