【正文】 罰和采取行政強制措施一類行為方式稱為“行政執(zhí)法”。 　　其三，作為行政行為的一種特定方式而使用“行政執(zhí)法”。在這兩類行為中，前者仍謂之“行政執(zhí)法”，后者則謂之“行政司法”。前者謂之“行政立法”，后者謂之“行政執(zhí)法”。在行政法學(xué)研究中，許多學(xué)者習(xí)慣于將行政的內(nèi)容一分為二或一分為三。在這種場合，在這個意義上，“行政執(zhí)法”即等于“行政”。 　　人們通常在下述三種場合使用“行政執(zhí)法”，并賦予其以相應(yīng)的涵義： 　　其一，為說明現(xiàn)代行政的性質(zhì)和功能而使用“行政執(zhí)法”。當(dāng)然，在特定的場合，我們使用任何概念必須確定。就“行政執(zhí)法”這一概念來說，在不同的場合，針對不同的事物，人們對它的內(nèi)涵和外延會有不完全相同的界定。對“應(yīng)該是什么”的問題往往難于有唯一正確的和普適的答案。 　　以上關(guān)于行政執(zhí)法概念的理解、認識、界定和實際使用，何者正確，何者是錯誤的呢？我們能否在其中找出或歸納出一個關(guān)于行政執(zhí)法的唯一正確的，能為學(xué)界和實務(wù)界普遍接受，并能適用于任何時間、任何地點的普遍性的定義呢？恐怕不能。《思路》中有一節(jié)專門闡述執(zhí)法與審批的關(guān)系，提出處理二者關(guān)系遵循下述五項要求：（一）凡按照權(quán)限實行層級管理的審批事項，原則上誰審批誰負責(zé)；（二）如果是審批與執(zhí)法（處罰）相分離的，執(zhí)法部門對審批事項有知情權(quán)，審批機關(guān)要通過正常的工作機制通報執(zhí)法部門；（三）凡涉及海淀區(qū)域內(nèi)有關(guān)事項的市級審批，區(qū)政府有知情權(quán)；（四）對已知審批項目，執(zhí)法部門要及時行使監(jiān)管職權(quán)，審批不當(dāng)，執(zhí)法部門有監(jiān)督反饋建議權(quán)；（五）在審批與管理和執(zhí)法的關(guān)系上，區(qū)政府與街鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的關(guān)系和處理原則同上述要求。 13 　　交通部科技教育司、體改法規(guī)司和上海海運學(xué)院2002年12月20日完成的《交通行政執(zhí)法綜合實施模式研究報告》中使用的“行政執(zhí)法”概念的內(nèi)涵似乎更豐富些，外延似乎更廣泛一些：“行政執(zhí)法是行政機關(guān)為實現(xiàn)行政管理職能，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的規(guī)定，通過發(fā)布命令、許可、提供指導(dǎo)、訂立合同等方式，針對特定事物所作的影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為”。也就是說，行政執(zhí)法不包括制定政策、審查審批和技術(shù)檢驗，而僅指監(jiān)督檢查和實施處罰。 11 　　國務(wù)院辦公廳2002年10月11日轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦的《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍，實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》中使用的“行政執(zhí)法”顯然是狹義的涵義，即僅指政府部門監(jiān)督檢查、實施行政處罰等職能。 10 　　楊惠基先生所著《行政執(zhí)法概論》一書對“行政執(zhí)法”的界定則是較狹義的：“行政執(zhí)法是指行政機關(guān)及其行政執(zhí)法人員為了實現(xiàn)國家行政管理目的，依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務(wù)采取措施并影響其權(quán)利義務(wù)的行為”。因此，它包括了全部的執(zhí)行憲法和法律的行為，既包括中央政府的所有活動，也包括地方政府的所有活動，其中有行政決策行為，行政立法行為以及執(zhí)行法律和實施國家行政管理的行政執(zhí)行行為”?？傊?，有關(guān)行政執(zhí)法的概念，存在著廣義、較廣義、狹義、較狹義的不同認識和主張。有的將之等同于行政行為，謂行政執(zhí)法乃行政行為之全部；有的將之區(qū)別于行政行為，謂行政執(zhí)法僅為行政行為之一部。我國行政逐步由管理”到“執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變可以認為正是我們的執(zhí)政者觀念逐步轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。一國行政的模式－—“管理”模式還是“執(zhí)法”模式，或者說“人治”模式還是“法治”模式－—首先決定于一國的國體和政體，決定于一國的政治制度和經(jīng)濟制度，但它同時也決定執(zhí)政者的文明（政治文明和精神文明）觀念。從而它向市場主體提出這些要求即是“執(zhí)法”，而不同于計劃經(jīng)濟體制下“命令－服從”式的“管理”。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，政府與市場主體的關(guān)系是法律關(guān)系，政府必須依法對市場進行干預(yù)和調(diào)節(jié)，政府不能像在計劃經(jīng)濟時代一樣，隨意給企業(yè)發(fā)號施令，隨意命令企業(yè)做什么，不做什么。因此，政府和政府機關(guān)工作人員依法律行政，即能使其行為較好地符合客觀規(guī)律，防止重大失誤，并避免因主觀隨意性造成重大失誤而給國家和人民生命、財產(chǎn)和利益造成重大損失。其次，這一轉(zhuǎn)變反映了現(xiàn)代科學(xué)對行政的要求。政府執(zhí)行行政職能不應(yīng)是以“主人”的身份“管理”人民，而是受人民的委托，根據(jù)人民的意志辦理國家內(nèi)政外交事務(wù)。首先，這一轉(zhuǎn)變反映了民主政治對行政的要求。因此，我國的行政在整體上應(yīng)認為已初步實現(xiàn)了由“管理型”到“執(zhí)法型”，由“人治型”到“法治型”的轉(zhuǎn)變，“行政管理”在很大程度上已轉(zhuǎn)化成了“行政執(zhí)法”。 　　改革開放二十多年來，我國各個行政管理部門和領(lǐng)域都已陸續(xù)出臺了不少法律、法規(guī)和規(guī)章，雖然尚未達到健全、完善的程度，某些部門（如新聞、出版、結(jié)社等）可能還很不完善，但整體上應(yīng)認為已初步實現(xiàn)了有法可依。其次，部門行政法通常只為各行政部門的行政管理提供法律依據(jù)，而行政基本法同時為整個行政法制監(jiān)督、行政責(zé)任和行政救濟提供法律依據(jù)，例如，《行政監(jiān)察法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》即為對行政行為的監(jiān)督，對行政機關(guān)及其工作人員違法、失職行為責(zé)任的追究，對合法權(quán)益受到侵犯的行政相對人的救濟提供了法律依據(jù)。首先，部門行政法只適用于相應(yīng)行政管理部門或領(lǐng)域，而行政基本法適用于所有或多個行政管理部門。 　　至上世紀(jì)九十年代以后，我國進一步加快了行政法的立法步伐，不僅部門行政法逐步趨于完善，而且開始逐步制定和健全作為行政法基本體系架構(gòu)支柱的基本法，如《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政監(jiān)察法》、《立法法》、《國務(wù)院組織法》、《地方組織法》以及即將出臺和正在制定的《行政許可法》、《行政強制法》、《行政程序法》等。1984年至1990制定的法律和重要行政法規(guī)就達幾百件之多。1984年，當(dāng)時的全國人大常委會委員長彭真同志在一次與新聞界人士的座談會上明確提出我們國家要開始一個歷史性的轉(zhuǎn)變：“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事” 8。直至七十年代末八十年代初，我國行政各領(lǐng)域（公安、工商、交通、城建、稅務(wù)、海關(guān)、貿(mào)易、商檢、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、計量、醫(yī)藥、衛(wèi)生、文化、教育、科技、體育等）尚處于基本無法，甚至完全無法的狀態(tài)，此時的行政還只是“管理”（行政管理），而不是“執(zhí)法”（行政執(zhí)法） 7盡管這個時期的行政管理與半個世紀(jì)或一個世紀(jì)以前的行政管理在內(nèi)容和范圍上已經(jīng)有了很大的變化，但性質(zhì)上并沒有根本轉(zhuǎn)變。從而行政的基本職能和任務(wù)不是執(zhí)法，不是執(zhí)行人民代表機關(guān)的決議、決定，而是執(zhí)行黨的政策，執(zhí)行政府的計劃，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)人的指示，執(zhí)行上級的命令等。其行政的實質(zhì)是依領(lǐng)導(dǎo)人、執(zhí)政者的隨心所欲，且往往是反復(fù)無常的意志管理社會，管理相對人，而不可能是行政執(zhí)法。這些國家自然不可能有完備的法律，既使有一些這樣那樣的法律，也并不準(zhǔn)備真正使之付諸實施。而在另外一些國家，執(zhí)政者輕視法律，他們習(xí)慣于以政策代法、以命令代法、以言代法。但是，從事實層面說，由于各國的國情不同，民主法治的水平不同，執(zhí)法在各國行政中所占的比重仍然是很不一樣的。行政的職能和任務(wù)是多方面的。從理論上說，行政作為執(zhí)行和管理，其執(zhí)行主要應(yīng)該是執(zhí)行法律，其管理主要應(yīng)該是依法實施法律。古