【正文】 判決形式結(jié)案（包括判決維持和判決撤銷、變更）的比率不斷下滑，1995年以后一直徘徊在30％左右，%的低谷。撤訴率的增長異常矚目，1995年以后撤訴率竟高達(dá)50％以上。最高法院主管行政審判的副院長在法院系統(tǒng)內(nèi)部會議的講話中多次指出撤訴率偏高，在原則贊同“協(xié)調(diào)解決”的同時，強(qiáng)調(diào)，該判決的就要大膽判決，不能無原則動員撤訴。[49]為降低撤訴率，一場新的行動在各地開始了。某省高級法院介紹“解決撤訴率偏高”的經(jīng)驗(yàn)時說：　　　省院于97年初專門發(fā)文，嚴(yán)格要求各地法院尤其是基層法院行政案件撤訴結(jié)案率不得超過30％，并將此作為評選‘行政審判群眾滿意法院’和‘群眾滿意行政法官’的重要條件……目前我省法院一審行政案件撤訴結(jié)案率已由97年的48％下降到98年的26％，99年（9月份前）一審行政案件撤訴結(jié)案率為28％。1998年以后撤訴率出現(xiàn)較大幅度的回落，以判決形式結(jié)案略微上升，可以合理地解釋為降低撤訴率的司法政策的作用。但如果注意到另外兩個變化，我們可能就不會太樂觀。二是，受案數(shù)似乎受到影響。即使如此，考慮到前幾年受案數(shù)迅猛增長的勢頭，1999年受案數(shù)停滯不長本身就是值得重視的信號，而它是不能用前幾條原因滿意地解釋的。尤其是駁回起訴的案件，既可統(tǒng)計(jì)在受案數(shù)、結(jié)案數(shù)中，又比較“省事”，對面臨立案數(shù)和撤訴率雙重壓力的法院真可謂一舉兩得。作為高層司法機(jī)關(guān)以及關(guān)注法律實(shí)踐的行政法官，強(qiáng)調(diào)“從法院自身找原因”，要求或者呼吁各級法院“嚴(yán)格執(zhí)法”，自然有其積極意義。在行政訴訟執(zhí)法環(huán)境沒有根本改變的情況下，行政訴訟制度的實(shí)際功能必然是有限的。通過個案訴訟，在法律秩序內(nèi)部制造了個人與政府的緊張關(guān)系，鄭重地提出行政行為合法性的問題；法院對行政行為合法性的裁決，尤其是對行政違法的宣告，將能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和行政法律體系的完善。“非正常撤訴”不但使原告的合法利益未能得到保護(hù)，訴訟個案對推動行政法治進(jìn)程可能的貢獻(xiàn)也因此化為烏有。　　　從前面的分析中，我們也許很自然地得出結(jié)論：司法權(quán)威的缺失是撤訴審查制度失效的關(guān)鍵原因；要使法院能夠真正行使撤訴審查的權(quán)力，必須保障法院的獨(dú)立。　　　然而，問題不止于此。當(dāng)公民的權(quán)利還缺乏基本的保障，社會對行政權(quán)從根本上還缺乏有效的約束機(jī)制，公民權(quán)利與行政權(quán)力之間就不可能形成真正的“對峙”。何況，司法制度本身就浸沉在這個社會結(jié)構(gòu)之中。社會提供給行政訴訟制度的土壤并不肥沃，行政訴訟制度對于社會結(jié)構(gòu)的改變所起的作用也極其有限。要走出行政訴訟的困境，除了司法制度自身的完善，還有賴于一個能夠相對獨(dú)立于國家權(quán)力的市民社會的成長，有賴于民主、憲政的完善?！　　拈L遠(yuǎn)的眼光看，體現(xiàn)司法職權(quán)主義特征的行政訴訟撤訴審查制度是我國法治建設(shè)的特定階段、特定情境的產(chǎn)物。也許隨著市民社會的發(fā)育和民主制度的健全，以及司法權(quán)威的加強(qiáng)，公民可以理直氣壯地與行政機(jī)關(guān)抗衡，法院可以真正地行使撤訴審查的權(quán)力。到了那一天，現(xiàn)行的撤訴審查制度的合理性是否將大大消退？　　　 【注釋】　論文寫作過程中，得到最高法院行政庭蔡小雪法官、廣西高院行政庭佟海霞法官、浙江省天臺縣法院周志強(qiáng)法官等的幫助。他們的部分觀點(diǎn)已經(jīng)吸收在修改稿中。 [1] 對于其中的一些“失范”，馮象先生曾撰文評論。 [2] 例如，我國臺灣地區(qū)行政訴訟準(zhǔn)用的《民事訴訟法》第262條（1971年修正）規(guī)定：“原告于判決確定前得撤回訴之全部或一部。訴之撤回，應(yīng)以書狀為之?！薄缎戮幜ㄈ珪?，五南圖書出版公司1984年修訂版。法國的情況，參見《法國新民事訴訟法典》，羅結(jié)珍譯，中國法制出版社1999年版，第394－399條。 [3] 見最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（1991年7月11日起施行）第60條。 [4] 一些學(xué)者從理論上區(qū)分撤訴申請權(quán)與批準(zhǔn)權(quán)，認(rèn)為原告只享有撤訴申請權(quán)，而批準(zhǔn)權(quán)屬于法院。 [5] 黃杰主編《行政訴訟法貫徹意見析解》，中國人民公安大學(xué)出版社1992年版，第11112頁。 [7] 《民事訴訟法（試行）》第114條規(guī)定：“宣判前，原告申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！薄睹袷略V訟法》第131條沿襲了上述規(guī)定?！?值得注意的是，1979年《刑事訴訟法》并沒有對撤訴實(shí)行限制。” [8] 例如，“原告對起訴權(quán)的處分，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)才能行使……撤訴應(yīng)該以不損害國家的、社會的、集體的利益或者他人的權(quán)益為前提，以不影響或侵犯到被告訴訟權(quán)利的行使為前提。又如，“申請撤訴必須符合法律的規(guī)定。”王懷安主編《中國民事訴訟法教程》，人民法院出版社1988年第2版，第200頁。參見陳桂明《民事訴訟模式之選擇與重塑》，原載香港法律教育信托基金會編《中國內(nèi)地、香港法律制度研究與比較》，1997年第2版，后收入江平主編《民事審判方式改革與發(fā)展》，中國法制出版社1998年版。 [9] 參見羅豪才、應(yīng)松年主編《行政訴訟法學(xué)》（高等學(xué)校法學(xué)試用教材），中國政法大學(xué)出版社1990年版，第21220頁；姜明安《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1993年版，第15154頁；姚仁安（湖北襄樊市中級法院）《行政訴訟中撤訴的幾個問題》，載《人民司法》1993年12月。 [11] 資料來源于最高法院研究室統(tǒng)計(jì)處。1998年的受案數(shù)，《中國法律年鑒》與最高法院研究室統(tǒng)計(jì)處提供的數(shù)字略有出入，本文以后者為準(zhǔn)。%。1991年及此前的統(tǒng)計(jì)中沒有單列履行判決的數(shù)字，但有理由相信當(dāng)時此類判決極少，可以忽略。自從 1985年11月6日最高人民法院發(fā)出《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》后，調(diào)解結(jié)案逐漸減少，到1987年，統(tǒng)計(jì)數(shù)字里已沒有調(diào)解結(jié)案一項(xiàng)?！卑不帐「呒壏ㄔ盒姓徟型ァ缎姓V訟撤訴中的幾個問題》，載黃杰、李道民主編《行政審判實(shí)踐與研究》，中國法制出版社1991年版?！敝貞c市中級法院行政審判庭《關(guān)于行政訴訟中撤訴幾個問題的探討》，載黃杰、李道民主編《行政審判實(shí)踐與研究》。 [14] 參見李海亮、羅文嵐《關(guān)于非正常撤訴的法律思考》。 [16] 薛剛凌《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第221頁。朱世芬（貴州省高級法院）《原告撤訴原因不當(dāng)，法院不應(yīng)予以準(zhǔn)許》，載姜明安主編《行政訴訟案例評析》，中國民主法制出版社1993年版。 [19] 張樂發(fā)《對撤訴行政案件的分析及意見》。 [21] 黃家萬、郭乃軍、吳榮生《淺析行政訴訟案件的不當(dāng)撤訴》。 [23] 據(jù)《中國法律年鑒》提供的數(shù)據(jù)，1993－%、%、%、%、%、%，%、%、%、%、%、%，相應(yīng)地，%、%、%、%、%、%。 [25] 安徽省各級法院行政審判庭《行政訴訟中撤訴的幾個問題》，載黃杰、李道民主編《行政審判實(shí)踐與研究》。以1999年全國各類行政案件撤訴率為例：%，稅務(wù)61%，%，%。 [28] 依照最高法院的司法解釋，即使被告在訴訟中撤銷或者改變原具體行政行為，原告仍可以選擇不撤訴；即使原告申請撤訴，也是由法院獨(dú)立審查決定，而與被告無關(guān)。 [30] 周志強(qiáng)（浙江省天臺縣法院法官），2000年5月16日。見最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第8條。在訴訟期間，H市公安局解除對張某的收容審查決定。法院對是否準(zhǔn)許其撤訴產(chǎn)生了不同意見。參見嚴(yán)如春（江蘇省大豐縣法院）《行政處罰決定錯誤應(yīng)否允許原告撤訴》，載《政治與法律》1995年第2期。但是，象這樣法院完全不受被告羈絆的情形極少。 [34] 安徽省高級法院行政審判庭《行政訴訟中撤訴的幾個問題》。 [36] 謝堅(jiān)貞《行政撤訴中存在的問題及對策》。 [38] 馬原《加強(qiáng)行政審判工作更好地為改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)――在全國法院行政審判工作會議上的講話》。 [40] 李國光（上海市高級法院副院長）《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報(bào)告（1994年3月10日）》。見曹世維（四川省高級法院副院長）《在全省法院第四次行政審判工作會議上的講話（1994年4月5日）》（川高法[1994]62號）。見李國光《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報(bào)告》。 [43] 湖南省高級法院《努力改善執(zhí)法環(huán)境開創(chuàng)我省行政審判工作新局面》，載《中國行政審判研討》。 [45] 河南省高級法院《充分發(fā)揮上級法院的監(jiān)督指導(dǎo)作用推動全省行政審判工作健康發(fā)展》，載《中國行政審判研討――99’全國法院行政審判工作會議材料匯編》，人民法院出版社2000年版。 [46] 例如，一些基層法院聘請“行政訴訟聯(lián)絡(luò)員”，這些聯(lián)絡(luò)員職責(zé)之一是介紹起訴。但也有法院領(lǐng)導(dǎo)明確反對“找米下鍋”的做法。 [47] 北京市海淀區(qū)法院《推定行政審判確保司法公正》，載《中國行政審判研討》。 [49] 例如，廣西高院1995年10月寫的《廣西法院貫徹實(shí)施行政訴訟法情況匯報(bào)》提到“所審結(jié)的案件采取協(xié)調(diào)方式結(jié)案的比例大”，認(rèn)為這“不正常”。 [51] 《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定，省級政府根據(jù)國務(wù)院或者自身對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用決定作出的確認(rèn)自然資源所有權(quán)、使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。 [52] “行政訴訟在中國首次建立了對峙式政治模式，標(biāo)志著民主憲政的肇端。作者同時指出行政訴訟在現(xiàn)實(shí)中的挫折。尤其參見羅豪才、宋功德《行政法的平衡與失衡》，《中國法學(xué)》2001