【正文】 作者同時指出行政訴訟在現(xiàn)實中的挫折。 [47] 北京市海淀區(qū)法院《推定行政審判確保司法公正》，載《中國行政審判研討》。 [43] 湖南省高級法院《努力改善執(zhí)法環(huán)境開創(chuàng)我省行政審判工作新局面》，載《中國行政審判研討》。 [38] 馬原《加強行政審判工作更好地為改革開放和經(jīng)濟建設(shè)服務――在全國法院行政審判工作會議上的講話》。參見嚴如春（江蘇省大豐縣法院）《行政處罰決定錯誤應否允許原告撤訴》，載《政治與法律》1995年第2期。 [30] 周志強（浙江省天臺縣法院法官），2000年5月16日。 [23] 據(jù)《中國法律年鑒》提供的數(shù)據(jù)，1993－%、%、%、%、%、%，%、%、%、%、%、%，相應地，%、%、%、%、%、%。 [16] 薛剛凌《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第221頁。自從 1985年11月6日最高人民法院發(fā)出《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟行政案件不應進行調(diào)解的通知》后，調(diào)解結(jié)案逐漸減少，到1987年，統(tǒng)計數(shù)字里已沒有調(diào)解結(jié)案一項。 [11] 資料來源于最高法院研究室統(tǒng)計處。又如，“申請撤訴必須符合法律的規(guī)定。 [7] 《民事訴訟法（試行）》第114條規(guī)定：“宣判前，原告申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。法國的情況，參見《法國新民事訴訟法典》，羅結(jié)珍譯，中國法制出版社1999年版，第394－399條。[1] 對于其中的一些“失范”，馮象先生曾撰文評論。也許隨著市民社會的發(fā)育和民主制度的健全，以及司法權(quán)威的加強，公民可以理直氣壯地與行政機關(guān)抗衡，法院可以真正地行使撤訴審查的權(quán)力。何況，司法制度本身就浸沉在這個社會結(jié)構(gòu)之中?！胺钦３吩V”不但使原告的合法利益未能得到保護，訴訟個案對推動行政法治進程可能的貢獻也因此化為烏有。尤其是駁回起訴的案件，既可統(tǒng)計在受案數(shù)、結(jié)案數(shù)中，又比較“省事”，對面臨立案數(shù)和撤訴率雙重壓力的法院真可謂一舉兩得。1998年以后撤訴率出現(xiàn)較大幅度的回落，以判決形式結(jié)案略微上升，可以合理地解釋為降低撤訴率的司法政策的作用。撤訴率的增長異常矚目，1995年以后撤訴率竟高達50％以上。(法院對于棘手案件遲遲不肯開庭和判決，甚至遲遲不肯立案，直到原告撤訴。該省于1996年4月召開全省法院行政審判工作會議：　　　除各中院的院長、行政庭長和1995年行政訴訟、非訴行政案件收案‘雙超百’的23個基層法院的一把手和三個大力支持行政審判工作的縣委書記參加會議外（以資鼓勵先進?。?，我們還讓行政訴訟案件收案不足10件的14個基層法院的一把手參加會議（鞭策后進！）。在1993年10月最高法院召開的“第二次全國法院行政審判工作會議”上，主管副院長指出“目前有些地方行政案件少……其中一個重要原因是有相當一部分案件法院應當受理而沒有受理”，“這個問題需要引起我們的高度重視”，“必須采取有力措施予以解決”，為此，要求各級法院“積極大膽地依法受案，盡快解決行政訴訟告狀難的問題”?！　　〉退缴系陌讣?shù)和撤訴率　　　1991年案件成倍增長，顯然主要是由于1990年10月起施行的《行政訴訟法》擴大了法院受案范圍。前一點不難理解；而后一點則需追究，因為“正?！鼻闆r下，案件總量增長，撤訴案件絕對數(shù)隨之增長，但撤訴率不會有大的波動?！盵37]　　　法院動員原告撤訴，不管是因為“頂不住壓力”，還是為了“搞好與行政機關(guān)的關(guān)系”，抑或“怕社會影響不好”，都可以看作身處夾縫中的法院在左右為難的情況下，以“撤”為上，爭取回旋余地的策略。法院可能勸說行政機關(guān)作些讓步，作為原告撤訴的條件；也可能在行政機關(guān)沒有任何讓步的情況下，陳明利害，告以“不撤訴也只能敗訴”的結(jié)果，勸誘原告撤訴；有甚者還向原告許諾“只要你肯撤訴，我把全部訴訟費退還給你”。例如：　　　農(nóng)民胡某，全家僅5口人，已有4間房屋，由于做生意賺了錢，通過不正當途徑，獲得建房證，在承包地上建起5間占地200平方米的新房。在行政訴訟管轄制度下，絕大多數(shù)案件是由被告所在地（被告領(lǐng)地！）的基層法院管轄。) 被告唯恐甚至清楚其行政行為經(jīng)不起法律的檢驗，所以不愿在公堂上與原告一爭短長，而是千方百計爭取原告撤訴。一位法官告訴我：“現(xiàn)在一些地方搞‘依法治理’，要統(tǒng)計行政案件的敗訴率，甚至實行行政審判‘一票否決’，一個案件敗訴就評不上先進?！　　”桓妗　　‰m然在我國的法律程序里，撤訴是原告（申請）和法院（審查）的事，沒有被告的參與[28]，但在現(xiàn)實運作中，處處可以看到被告的龐大身影。這一點在以下情況下尤為明顯：一是被訴行政機關(guān)握有“生殺大權(quán)”，如上例中的公安機關(guān)；二是被告經(jīng)常性地“管著”原告（如稅務機關(guān)），而非一次性交易（如土地權(quán)屬糾紛的行政裁決）。 市公安局長認為，張某起訴會影響公安局的威信，遂傳喚張某，警告其如不撤回起訴，將對其作出收審的決定?！眲⒛骋幌伦有睦餂]了底，就申請撤訴了。相形之下，對行政訴訟撤訴問題的廣泛憂慮，既印證了人們?yōu)槠胶庑姓V訟中原、被告實力差距而對撤訴審查功能的期待，更說明撤訴審查的窘?jīng)r和期待的失落。[19]　　　● 對行政訴訟中撤訴多的現(xiàn)象……應當在認真解決存在問題的基礎(chǔ)上，認真審查行政管理相對人的撤訴申請，從嚴把握撤訴條件，使其發(fā)揮出應有的積極作用。所謂“非正常撤訴”，其共同特點是：原告對被訴具體行政行為并非沒有異議；原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時原告權(quán)益未得到保護；法院對原告的撤訴申請“綠燈放行”。在統(tǒng)計上，原告撤訴被分為“原告自愿申請撤訴”和“被告撤銷或者改變被訴行政行為后原告申請撤訴”兩類。　　　二 法律被虛置　　　立法要求法院對撤訴申請從嚴把關(guān)，現(xiàn)實中撤訴之多卻超乎預料。從性質(zhì)上講，行政行為具有公定力，原告撤訴就意味著被訴行政行為效力不再受質(zhì)疑，所以撤訴行為本身并不會損害社會利益，也不存在原告“逃避制裁”的問題。[5]　　　一位學者具體地描繪了撤訴可能損害國家利益或者原告利益的諸種情形，認為法院在行政訴訟中既要防止被告規(guī)避法律，也要防止原告規(guī)避法律：　　　……第二種情形的撤訴（指被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的），被告規(guī)避法律的可能性較大；他們可能以犧牲國家社會利益換得原告的撤訴，也可能通過壓制、威脅、欺騙原告，對具體行政行為作無關(guān)痛癢的改動，來迫使或者誘使原告撤訴。對此，人民法院照樣可以根據(jù)情況裁定準許或者不準許撤訴。雖然它不是無可挑剔，[1]但這種舉動本身就顯示了對行政訴訟制度的強烈關(guān)注。本文將選擇撤訴審查這一行政訴訟具體制度為窗口，透過立法意圖與實施現(xiàn)狀的巨大反差，運用統(tǒng)計數(shù)字、二手材料以及個別訪談，展示和分析行政訴訟制度面臨的困境，揭示當前中國行政法治的基本命運。在上述三種情形下，“人民法院裁定不準許撤訴，如果原告仍拒不到庭的”，依照最高法院司法解釋的規(guī)定，可以缺席判決。第三種情形的撤訴（指經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭，視為申請撤訴的），原告規(guī)避法律的可能性較大；他們可能感覺到自己理虧，敗訴結(jié)局已定，就故意不出庭，以逃避敗訴責任。再聯(lián)系《行政訴訟法》的立法背景，恐怕所有的人都意識到行政訴訟制度運轉(zhuǎn)的潛在危機：原告在行政訴訟中勢單力薄，一旦受脅迫而撤訴，行政訴訟就無法進行，行政訴訟法關(guān)于保護原告權(quán)利、監(jiān)督行政行為的立法宗旨就無從談起?！　　谋碇锌吹?，《行政訴訟法》施行后（這意味著要求法院對撤訴進行審查的規(guī)定生效），全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，%！從一些行政法官的報告中，%！[10]與《行政訴訟法》施行前比較，行政案件的撤訴率非但沒有降低，反而在長達8年的時間內(nèi)穩(wěn)步上升，居高不下（1998年后有所回落，但仍高于《行政訴訟法》施行前）。如果說后一類算原告“實際上打贏官司”，前一類則通常意味著原告沒得一點好處。[14]大多數(shù)文章還指出，法院不但疏于審查原告的撤訴申請，往往還自己動員原告撤訴。[20]　　　● 嚴肅執(zhí)法，不搞“變相調(diào)解”，認真審理撤訴申請，駁回不當撤訴。　　　四 原告、被告與法院的博弈　　　面對撤訴制度存在的問題，我們也許不應一味地強調(diào)法官嚴格執(zhí)法，或者苛責法官沒有依法審查撤訴申請，而是冷靜地剖析和反思。[24]　　　訴訟能夠有效解決 爭端，前提是各方和平、理性 地對待訴訟，尊重對方的基本權(quán)利。原告沒有撤訴，法院裁定撤銷了公安機關(guān)的裁決。[26]　　　由于完善對行政權(quán)的監(jiān)督非一時之功，更不是個案訴訟所能夠解決，原告不難感受到行政權(quán)的隨時威脅。兩位學者分析指出：“無論是原告迫于壓力的撤訴，還是法院動員原告撤訴，都是因為懼怕手中掌握著各種資源支配權(quán)，各種事項決定權(quán)的行政機關(guān)。而原告撤訴，則不認為（行政行為）違法。至于具體手段，將視原告實力和案件情勢，或威逼，或利誘，或者疏通法院。一個縣法院里的被告除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府部門，還可能包括縣政府、市政府及其部門和省政府的部門?？h土地管理局得知這一情況，作出拆除違章房屋的決定。[35]為了規(guī)避行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定，法院內(nèi)部通常稱之為“協(xié)調(diào)處理”，實質(zhì)則是沒有調(diào)解書的調(diào)解。設(shè)立撤訴審查制度本來是以解決行政訴訟中原、被告地位懸殊引起的權(quán)利保護問題為宗旨，可是一個自身不保的泥菩薩怎能保佑人家？一個處處受制于人的法院怎能充任監(jiān)督者？　　　綜上