【正文】 [51] 《行政復議法》第30條規(guī)定，省級政府根據(jù)國務院或者自身對行政區(qū)劃的勘定、調整或者征用決定作出的確認自然資源所有權、使用權的行政復議決定為最終裁決。見曹世維（四川省高級法院副院長）《在全省法院第四次行政審判工作會議上的講話（1994年4月5日）》（川高法[1994]62號）。在訴訟期間，H市公安局解除對張某的收容審查決定。 [19] 張樂發(fā)《對撤訴行政案件的分析及意見》。%。” 值得注意的是，1979年《刑事訴訟法》并沒有對撤訴實行限制。訴之撤回，應以書狀為之。要走出行政訴訟的困境，除了司法制度自身的完善，還有賴于一個能夠相對獨立于國家權力的市民社會的成長，有賴于民主、憲政的完善。在行政訴訟執(zhí)法環(huán)境沒有根本改變的情況下，行政訴訟制度的實際功能必然是有限的。[49]為降低撤訴率，一場新的行動在各地開始了。北京市海淀區(qū)法院介紹“積極收案，努力開拓案源”的經(jīng)驗：“在立審分離制度施行后，我們……對是否屬于行政案件一時拿不準的，采取先收案，再在審理中確定的辦法，確保了行政案件的案源?！　　V辟案源，上立案數(shù)　　　《行政訴訟法》施行后兩、三年中，行政案件受案數(shù)一直在1991年的水平上掙扎?！　　∥?司法政策與撤訴率　　　前面的分析沒有考慮高層司法機關的因素。胡某認為這樣合算，遂申請撤訴?！　　∽鳛橐粋€職業(yè)群體和一個肩負特殊職責的機關，我們可以假定他們（它）主觀上傾向于秉公辦事。而更多的是，行政機關追求撤訴是擔心敗訴的實際后果。[25]　　　這種血淚教訓當然是極端的例子，但其影響遠遠超出個案當事人。所以，在原告有理的情況下，法院有必要鼓勵乃至強迫原告堅持訴訟，一告到底。而討論應對措施時，幾乎所有的作者都呼吁法院加強對撤訴申請的審查，對不符合撤訴條件的申請堅決不予準許：　　　● 訴訟期間，原告申請撤訴，法院應對原告申請撤訴的原因加以審查。在我見到的討論行政案件撤訴現(xiàn)象的文章中，沒有一篇提到哪怕一個不準許撤訴的實例。審查和限制撤訴的目的是雙重的，既要保護公民權利不受行政機關違法行為的損害，又要保護公共利益不受原告或者被告違法行為的損害。原告原則上可以自由撤訴，除為防止其濫用訴權、侵害被告的正當利益，法院不對原告的撤訴申請主動進行實質審查。[2]我國的行政訴訟制度自有章法。由此，法院除了裁判糾紛，還肩負著糾察違法行為、維護行政法律秩序的職責。我曾經(jīng)就這個問題詢問過最高法院和幾個高級、中級法院行政庭的多位資深法官，他們有的告訴我沒有聽說過；有的說該省（自治區(qū)、直轄市）似乎曾有過一、兩個或者幾個，但都說肯定很稀罕。如其原因不當，有悖于行政訴訟的目的，法院不應予以準許。但問題是，法院能否真正代表和保護原告利益呢？　　　假如原告認識到絕無勝訴希望而申請撤訴（但不一定原告沒有道理），法院自然談不上不準許撤訴。(公安局將原告楊文平從法庭上帶走。敗訴后往往“工作不好開展”，尤其是當同類行政違法太多時，有可能一動百搖?？墒牵词狗ü俨蝗炭吹皆媸芮鴽Q心抱打不平，還有一個實力的問題。[34]　　　原告違法，行政機關的處理也有問題，原、被告在訴訟過程中互相妥協(xié)，各得其所。實際上，高層司法機關為推動行政訴訟的實施，采取了多種措施，對行政訴訟實踐產(chǎn)生了一定影響。一些基層法院全年沒有一起行政案件，行政庭門可羅雀，有些地方讓行政庭審理別的案件，個別法院甚至把設立不久的行政庭撤銷了?！盵47]這些“抓立案”措施和努力的成效，反映到統(tǒng)計上，就是行政案件受案數(shù)量迅猛增長。一些地方在考核中把撤訴率作為一項指標?！　　×?尾論　　　行政訴訟法構造了一幅個人和政府對簿公堂、共同接受法院裁決的法治圖景。這是一個遠遠超出完善撤訴審查制度、乃至超出行政訴訟制度的課題。但在言辭辯論時，得以言辭為之。該法第127條規(guī)定：“人民法院對自訴案件，可以進行調解；自訴人在宣告判決前，可以同被告人自行和解或者撤回自訴?！捌渌Y案方式”包括裁定駁回起訴、終結訴訟、移送等，以及判決駁回原告訴訟請求、確認行政行為違法或者合法、無效或者有效。 [20] 韓勇《行政訴訟撤訴多的現(xiàn)象不容忽視》。張某遂以“已恢復人身自由，再打官司精力、財力不夠”為由申請撤訴。有的地方甚至規(guī)定“七日內(nèi)不作出不予受理書面裁定的，即視為受理”。這一規(guī)定的影響是顯而易見的：2000年各級法院受理的土地行政案件比1999年少2268件，%；林業(yè)行政案件比1999年少446件，%。 [50] 吉林省高級法院《吉林省法院近幾年行政審判工作情況》（全國法院行政審判工作會議交流材料），1999年12月。 [41] 例如，“對那些既不受理、又不作出不予受理的書面裁定的，上級法院要依法行使審判監(jiān)督權，及時指令下級法院受理或作出不予受理的書面裁定”。 [32] 有位法官向我們講述了這樣一個例子：D縣公民張某去外省H市追索債務，被H市公安局收容審查，張某向D縣法院起訴。 [18] 姜世元、張曉明（大連市中級法院）《行政訴訟中的撤訴》，《人民司法》1990年5月。2000年的案件數(shù)未包括單獨提起的行政賠償訴訟（受案2227件，結案2502件）。最高法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（1992年7月14日）第161條規(guī)定：“當事人申請撤訴或者依法可以按撤訴處理的案件，如果當事人有違反法律的行為需要依法處理的，人民法院可以不準撤訴或者不按撤訴處理。但被告已為本案之言辭辯護者，應得其同意。行政訴訟法宣示了法治的理想，卻無法成為我國憲政的出路。高層司法機關的司法政策對地方法院的受案數(shù)、撤訴率等問題能夠起到一定影響，但常?！稗粝潞J浮起瓢”，難以從整體上有根本改觀；即使采取行政性的手段，也難以有真正重大的收效。[48]大約1995年后，一些法院領導的講話和法院的工作報告頻頻提到撤訴率過高的問題。一些地方法院轉變觀念和做法，有的“找米下鍋”，[46]有的把共同訴訟、集團訴訟案件按原告數(shù)量拆成多個分別立案，也有的確實屬于法院頂著壓力、大膽立案的；但最便捷也最經(jīng)常的辦法，就是一有當事人起訴，“先收進來再說”。法院在受理案件時留有余地，“審不了”的不受理，而只受理比較有把握的案件，就不會因為難以下判而不得不依靠撤訴（特別是動員原告撤訴）解決。結果是，作為原告的公民、法人或者其他組織的權利無法通過行政訴訟得到理想的保護，限制撤訴的法律規(guī)定被棄置或規(guī)避。訴訟中，被告提出，可以撤銷原處罰決定，不拆新房，但要求胡某拆除舊房?！　　》ㄔ骸　　≡谕ㄟ^限制撤訴以保護原告利益的制度設計中，法院無疑是關鍵的一環(huán)，全部的希望都投注在法院身上。行政訴訟制度施行10余年后的今天，類似狀況雖然逐漸減少，但仍有耳聞。張某提起復議，二裁公安機關為防止其再次起訴，作出了收審的決定。　　　原告　　　立法者似乎相信，原告可能勢單力薄，而如果加上法院的砝碼，就足以與行政機關抗衡?！盵16]　　　幾乎所有的作者都指出法院沒有把好關是一個重要原因?！　　”硪唬喝珖粚徯姓讣馨?、結案情況（1987－2000）[11] 　　　　　　更能說明問題的是，《行政訴訟法》施行至今，幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準許撤訴的裁定。[6]　　　可見，法院對原告撤訴申請除了程序審查，還要進行實體審查，包括原告申請撤訴是否自愿，被訴行政行為或者變更后的行政行為是否合法。與之相應的是當事人在訴訟中的處分自愿原則?！　　　缎姓V訟法》第51條規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。只要當事人違法，一旦上了法院，都休想逃脫，不管它損害的是原告利益還是公共利益?！　　≌\然，如果抽象地談論，法院準許或者不準許撤訴都是行使撤訴審查權的結果。[17]　　　● （要）明確審判權的作用，不能凡當事人申請即視為撤訴，要依照法定條件審查后，方能決定是否準許。又假如原告具有非同尋常的“能量”，能夠壓服行政機關，自然也不必求助于法院的撤訴審查，甚至根本不需要以訴訟來解決。參見《北京青年報》1994年6月16日。有些情況下，敗訴將損害行政機關的實際利益（如罰沒收入）。當法官裁定不準許撤訴時，他已經(jīng)不是一個中立的裁判者，而是一個追訴者。一個愿意撤訴，另一個更希望撤訴，法院硬是不準，不免自討沒趣，兩頭得罪。為了更全面地顯示司法政策與撤訴率的關系，我將選擇一個更廣的視角，考察司法政策對行政案件收案、結案情況，以及包括撤訴在內(nèi)的各種結案方式的影響。這種狀況危及新生的行政訴訟制度的整體合法性，也危及正在形成的一個職業(yè)群體――行政法官――的地位?！　　D二：歷年行政案件各種結案方式比率 　　　　　　立案數(shù)與撤訴率同步增長　　　“先收進來”容易“判出去”難，受理的案件中有相當一部分是法院難以下判的。某省高級法院介紹“解決撤訴率偏高”的經(jīng)驗時說：　　　省院于97年初專門發(fā)文，嚴格要求各地法院尤其是基層法院行政案件撤訴結案率不得超過30％，并將此作為評選‘行政審判群眾滿意法院’和‘群眾滿意行政法官’的重要條件……目前我省法院一審行政案件撤訴結案率已由97年的4