【正文】 8％下降到98年的26％，99年（9月份前）一審行政案件撤訴結(jié)案率為28％。通過個(gè)案訴訟，在法律秩序內(nèi)部制造了個(gè)人與政府的緊張關(guān)系，鄭重地提出行政行為合法性的問題；法院對行政行為合法性的裁決，尤其是對行政違法的宣告，將能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和行政法律體系的完善。　　　從長遠(yuǎn)的眼光看，體現(xiàn)司法職權(quán)主義特征的行政訴訟撤訴審查制度是我國法治建設(shè)的特定階段、特定情境的產(chǎn)物?！薄缎戮幜ㄈ珪?，五南圖書出版公司1984年修訂版?！?[8] 例如，“原告對起訴權(quán)的處分，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)才能行使……撤訴應(yīng)該以不損害國家的、社會的、集體的利益或者他人的權(quán)益為前提，以不影響或侵犯到被告訴訟權(quán)利的行使為前提。1991年及此前的統(tǒng)計(jì)中沒有單列履行判決的數(shù)字，但有理由相信當(dāng)時(shí)此類判決極少，可以忽略。 [21] 黃家萬、郭乃軍、吳榮生《淺析行政訴訟案件的不當(dāng)撤訴》。法院對是否準(zhǔn)許其撤訴產(chǎn)生了不同意見。見李國光《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報(bào)告》。 [52] “行政訴訟在中國首次建立了對峙式政治模式，標(biāo)志著民主憲政的肇端。 [49] 例如，廣西高院1995年10月寫的《廣西法院貫徹實(shí)施行政訴訟法情況匯報(bào)》提到“所審結(jié)的案件采取協(xié)調(diào)方式結(jié)案的比例大”，認(rèn)為這“不正?！薄?[40] 李國光（上海市高級法院副院長）《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報(bào)告（1994年3月10日）》。見最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第8條。朱世芬（貴州省高級法院）《原告撤訴原因不當(dāng)，法院不應(yīng)予以準(zhǔn)許》，載姜明安主編《行政訴訟案例評析》，中國民主法制出版社1993年版。1998年的受案數(shù)，《中國法律年鑒》與最高法院研究室統(tǒng)計(jì)處提供的數(shù)字略有出入，本文以后者為準(zhǔn)?！薄睹袷略V訟法》第131條沿襲了上述規(guī)定。 [2] 例如，我國臺灣地區(qū)行政訴訟準(zhǔn)用的《民事訴訟法》第262條（1971年修正）規(guī)定：“原告于判決確定前得撤回訴之全部或一部。社會提供給行政訴訟制度的土壤并不肥沃，行政訴訟制度對于社會結(jié)構(gòu)的改變所起的作用也極其有限。作為高層司法機(jī)關(guān)以及關(guān)注法律實(shí)踐的行政法官，強(qiáng)調(diào)“從法院自身找原因”，要求或者呼吁各級法院“嚴(yán)格執(zhí)法”，自然有其積極意義。最高法院主管行政審判的副院長在法院系統(tǒng)內(nèi)部會議的講話中多次指出撤訴率偏高，在原則贊同“協(xié)調(diào)解決”的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)，該判決的就要大膽判決，不能無原則動員撤訴。[45] 　　　一時(shí)間，“上立案數(shù)”成了行政審判的最強(qiáng)音和各地法院行政審判工作的首要目標(biāo)。這也許可以部分地歸因于“老百姓”行政訴訟法律知識的普及和觀念的更新，但更可能是（至少不能排除），《行政訴訟法》施行初期，大量棘手的案件一開始就被法院拒之門外。撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟。胡某認(rèn)為處罰太重，向法院起訴。當(dāng)事關(guān)全局而被告自己不足說服法院時(shí)，一個(gè)更高級別、更大權(quán)力的黨政領(lǐng)導(dǎo)便可能出面與法院“打招呼”?！盵29]　　　在行政訴訟制度實(shí)行之初，很多行政官員對于“當(dāng)被告”有情緒上的抵觸，敗訴更被看成有損“面子”、影響“威信”，所以千方百計(jì)不當(dāng)被告。之后，一裁公安機(jī)關(guān)再次作出拘留10天的裁決。下面我將從探究行政訴訟過程中原告、被告和法院三方在具體情境中的立場和處境入手，分析撤訴制度失效的原因。[15] “從實(shí)質(zhì)上說，非正常撤訴是行政訴權(quán)受阻的具體表現(xiàn)。實(shí)在看不出法律規(guī)定起了什么實(shí)際作用。撤訴如屬于這些情形，人民法院應(yīng)裁定不予準(zhǔn)許。　　　一 用心良苦的法律規(guī)定　　　按照現(xiàn)代司法的一般原理，司法機(jī)關(guān)應(yīng)是一個(gè)中立的、被動的裁判者（只解決提交到它面前的糾紛），而不是主動的追訴者（去監(jiān)督當(dāng)事人、糾察違法）。”除了該條規(guī)定的原告明示申請撤訴的兩種情形外，還有根據(jù)原告的行為推定其撤訴的，即《行政訴訟法》第48條規(guī)定的“經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當(dāng)理由拒不到庭的，視為申請撤訴”。　　　需要指出的是，上述“兩點(diǎn)論”的闡述可能掩蓋了撤訴審查立法意圖的重點(diǎn)。但只要看看撤訴案件中原告的實(shí)際處境就知道不是那么一回事。[18]　　　● 對原告撤訴行為的監(jiān)督審查，是法院的執(zhí)法活動之一，必須嚴(yán)格依法運(yùn)用對撤訴請求的批準(zhǔn)權(quán)。而當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為明顯違法，原告申請撤訴明顯是受到威脅的結(jié)果，法院拔刀相助，不允許原告撤訴是否對原告一定是最有利的呢？　　　某縣土地局對劉某申報(bào)手續(xù)不全建房處以罰款，劉某到法院提起行政訴訟后，該土地局有關(guān)人員對劉某說：“你告吧，我們可以找個(gè)理由把你蓋的房子扒了。)從各種媒體報(bào)道和調(diào)查報(bào)告中，我們多次看到“民告官”遇到“贏一陣子、輸一輩子” 的慘痛事例。此外，行政官司輸贏事關(guān)行政績效評價(jià)。而面臨行政機(jī)關(guān)這一強(qiáng)大的對手，法院常常自感力不從心。　　　法院不僅容忍原告撤訴，甚至動員原告撤訴?！　　D一：歷年案件數(shù)與撤訴率 　　　　　　從圖一可以看到，各年行政案件的受案數(shù)和結(jié)案數(shù)基本持平（在圖上兩條折線幾乎重合，這也意味著我們可以用“案件數(shù)”來籠統(tǒng)地稱呼受案數(shù)和結(jié)案數(shù)），而撤訴率與案件數(shù)總體上一同增長?！靶姓讣佟痹诜ㄔ合到y(tǒng)內(nèi)引起普遍重視，從最高法院到地方法院的各種報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)講話中，紛紛要求“大膽受案”、“廣辟案源”。超過司法能力的容量，“收進(jìn)來”越多，“判出去”比率越少。[50]　　　盡管在我看到的材料中，介紹解決撤訴率問題經(jīng)驗(yàn)的并不多，但上述做法估計(jì)是有一定典型性的。但是，我們看到，現(xiàn)實(shí)中，這種緊張關(guān)系往往不是以法院的判決而告終，而是隨著原告的撤訴而消解。人們對撤訴審查制度功能的期待，和對它失效的憂慮，都源于這特定階段和特定情境。法國和美國民事訴訟的撤訴制度與之大體相似?！辈癜l(fā)邦主編《民事訴訟法教程》（高等學(xué)校法學(xué)試用教材），法律出版社1983年版，第283頁。沒有列出1983－1986的數(shù)據(jù)是因?yàn)楫?dāng)時(shí)法院廣泛地運(yùn)用調(diào)解形式結(jié)案，從而吸納了部分撤訴。 [22] 謝堅(jiān)貞（瑞金市中級法院）《行政撤訴中存在的問題及對策》。這位法官在文章中主張“法院應(yīng)裁定不準(zhǔn)撤訴，繼續(xù)審理，依法裁判”，但沒有說明法院最后的處理結(jié)果。 [42] 在我看到的材料中，至少有山東省、江蘇省、黑龍江省、湖北省等幾個(gè)地方就有明確的指標(biāo)?！标惗撕椋骸秾χ浓D―從行政訴訟看我國的憲政出路》，《中外法學(xué)》1995年第4期。 [48] 我沒有看到公開發(fā)表的材料，但從最高法院一位法官口中得到證實(shí)。 [39] 王建宗（山東省高級法院副院長）《在全省法院行政審判工作座談會上的講話（1995年3月28日）》。 [31] 最高法院新近試圖通過提高審級來局部地改善法院和被告“級別”不相稱的狀況，例如“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”將由中級法院管轄。 [17] 作者提供了一個(gè)案例：原告郭某對公安派出所的行政警告不服，向區(qū)公安局申請復(fù)議，區(qū)公安局逾期未作復(fù)議決定，郭某向法院起訴；在訴訟中，郭某申請撤訴，理由是區(qū)公安局答應(yīng)將在近期作出復(fù)議決定。其中1988－1998年的受案和結(jié)案數(shù)據(jù)、1991－1998年各種結(jié)案方式的比率又見于《中國法律年鑒》，1989－1999年的數(shù)據(jù)也可參見最高法院行政庭編的《行政執(zhí)法與行政審判參考》（法律出版社2000年）。”最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈民事訴訟法（試行）〉若干問題的意見》（1984年8月30日）第46條補(bǔ)充規(guī)定：“原告申請撤訴后，經(jīng)人民法院裁定不準(zhǔn)撤訴的案件，如原告拒不到庭，可以比照民訴法第一百一十二條規(guī)定的精神缺席判決。見《法學(xué)的理想與現(xiàn)實(shí)――兼評龔祥瑞主編〈法治的理想與現(xiàn)實(shí)〉》，《中國書評》總第3期。在社會結(jié)構(gòu)沒有根本變化之前，司法能夠獲得多大的獨(dú)立和權(quán)威是無法期待的，它只能“在夾縫中生存，在困厄中發(fā)展”?！　　⊥ㄟ^上述受案數(shù)、結(jié)案數(shù)與撤訴率消長關(guān)系的分析，可以看出，在行政訴訟制度環(huán)境沒有根本改觀的情況下，司法獨(dú)立性和權(quán)威性不足，司法能力有限，法院常常把撤訴（動員撤訴）作為個(gè)案處理遇到困境時(shí)的對策。　　　減低撤訴率　　　撤訴率高的現(xiàn)象引起高層司法機(jī)關(guān)的警惕。在省院會議上，李道民院長（針對各地收案差距懸殊的狀況），要求每個(gè)法院的領(lǐng)導(dǎo)都要認(rèn)真查找一下原因，關(guān)鍵是從法院內(nèi)部、從領(lǐng)導(dǎo)自身找原因；要認(rèn)真反思一下，自己思想是否解放，是不是真正重視行政審判工作。但為什么這一時(shí)期撤訴率沒有顯著增長呢？也許下述事實(shí)能夠說明一些問題：這一時(shí)期案件數(shù)量并沒有如立法者原先預(yù)期的那樣“暴漲”，而以后幾年，關(guān)于受案范圍的法律沒有根本性變化，法院的受案數(shù)量卻增長了幾倍。設(shè)立撤訴審查制度本來是以解決行政訴訟中原、被告地位懸殊引起的權(quán)利保護(hù)問題為宗旨，可是一個(gè)自身不保的泥菩薩怎能保佑人家？一個(gè)處處受制于人的法院怎能充任監(jiān)督者？　　　綜上所述，我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當(dāng)前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權(quán)缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。縣土地管理局得知這一情況，作出拆除違章房屋的決定。至于具體手段，將視原告實(shí)力和案件情勢，或威逼，或利誘，或者疏通法院。兩位學(xué)者分析指出：“無論是原告迫于壓力的撤訴，還是法院動員原告撤訴，都是因?yàn)閼峙率种姓莆罩鞣N資源支配權(quán)，各種事項(xiàng)決定權(quán)的行政機(jī)關(guān)。原告沒有撤訴，法院裁定撤銷了公安機(jī)關(guān)的裁決?！　?