【正文】 8％下降到98年的26％，99年（9月份前）一審行政案件撤訴結(jié)案率為28％。通過個案訴訟，在法律秩序內(nèi)部制造了個人與政府的緊張關系，鄭重地提出行政行為合法性的問題；法院對行政行為合法性的裁決，尤其是對行政違法的宣告，將能夠促進行政機關依法行政和行政法律體系的完善。　　　從長遠的眼光看，體現(xiàn)司法職權(quán)主義特征的行政訴訟撤訴審查制度是我國法治建設的特定階段、特定情境的產(chǎn)物?！薄缎戮幜ㄈ珪罚迥蠄D書出版公司1984年修訂版。” [8] 例如，“原告對起訴權(quán)的處分，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)才能行使……撤訴應該以不損害國家的、社會的、集體的利益或者他人的權(quán)益為前提，以不影響或侵犯到被告訴訟權(quán)利的行使為前提。1991年及此前的統(tǒng)計中沒有單列履行判決的數(shù)字，但有理由相信當時此類判決極少，可以忽略。 [21] 黃家萬、郭乃軍、吳榮生《淺析行政訴訟案件的不當撤訴》。法院對是否準許其撤訴產(chǎn)生了不同意見。見李國光《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報告》。 [52] “行政訴訟在中國首次建立了對峙式政治模式，標志著民主憲政的肇端。 [49] 例如，廣西高院1995年10月寫的《廣西法院貫徹實施行政訴訟法情況匯報》提到“所審結(jié)的案件采取協(xié)調(diào)方式結(jié)案的比例大”，認為這“不正?！?。 [40] 李國光（上海市高級法院副院長）《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報告（1994年3月10日）》。見最高法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第8條。朱世芬（貴州省高級法院）《原告撤訴原因不當，法院不應予以準許》，載姜明安主編《行政訴訟案例評析》，中國民主法制出版社1993年版。1998年的受案數(shù)，《中國法律年鑒》與最高法院研究室統(tǒng)計處提供的數(shù)字略有出入，本文以后者為準?！薄睹袷略V訟法》第131條沿襲了上述規(guī)定。 [2] 例如，我國臺灣地區(qū)行政訴訟準用的《民事訴訟法》第262條（1971年修正）規(guī)定：“原告于判決確定前得撤回訴之全部或一部。社會提供給行政訴訟制度的土壤并不肥沃，行政訴訟制度對于社會結(jié)構(gòu)的改變所起的作用也極其有限。作為高層司法機關以及關注法律實踐的行政法官，強調(diào)“從法院自身找原因”，要求或者呼吁各級法院“嚴格執(zhí)法”，自然有其積極意義。最高法院主管行政審判的副院長在法院系統(tǒng)內(nèi)部會議的講話中多次指出撤訴率偏高，在原則贊同“協(xié)調(diào)解決”的同時，強調(diào)，該判決的就要大膽判決，不能無原則動員撤訴。[45] 　　　一時間，“上立案數(shù)”成了行政審判的最強音和各地法院行政審判工作的首要目標。這也許可以部分地歸因于“老百姓”行政訴訟法律知識的普及和觀念的更新，但更可能是（至少不能排除），《行政訴訟法》施行初期，大量棘手的案件一開始就被法院拒之門外。撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟。胡某認為處罰太重，向法院起訴。當事關全局而被告自己不足說服法院時，一個更高級別、更大權(quán)力的黨政領導便可能出面與法院“打招呼”?！盵29]　　　在行政訴訟制度實行之初，很多行政官員對于“當被告”有情緒上的抵觸，敗訴更被看成有損“面子”、影響“威信”，所以千方百計不當被告。之后，一裁公安機關再次作出拘留10天的裁決。下面我將從探究行政訴訟過程中原告、被告和法院三方在具體情境中的立場和處境入手，分析撤訴制度失效的原因。[15] “從實質(zhì)上說，非正常撤訴是行政訴權(quán)受阻的具體表現(xiàn)。實在看不出法律規(guī)定起了什么實際作用。撤訴如屬于這些情形，人民法院應裁定不予準許?！　　∫?用心良苦的法律規(guī)定　　　按照現(xiàn)代司法的一般原理，司法機關應是一個中立的、被動的裁判者（只解決提交到它面前的糾紛），而不是主動的追訴者（去監(jiān)督當事人、糾察違法）?！背嗽摋l規(guī)定的原告明示申請撤訴的兩種情形外，還有根據(jù)原告的行為推定其撤訴的，即《行政訴訟法》第48條規(guī)定的“經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為申請撤訴”?！　　⌒枰赋龅氖?，上述“兩點論”的闡述可能掩蓋了撤訴審查立法意圖的重點。但只要看看撤訴案件中原告的實際處境就知道不是那么一回事。[18]　　　● 對原告撤訴行為的監(jiān)督審查，是法院的執(zhí)法活動之一，必須嚴格依法運用對撤訴請求的批準權(quán)。而當行政機關的行為明顯違法，原告申請撤訴明顯是受到威脅的結(jié)果，法院拔刀相助，不允許原告撤訴是否對原告一定是最有利的呢？　　　某縣土地局對劉某申報手續(xù)不全建房處以罰款，劉某到法院提起行政訴訟后，該土地局有關人員對劉某說：“你告吧，我們可以找個理由把你蓋的房子扒了。)從各種媒體報道和調(diào)查報告中，我們多次看到“民告官”遇到“贏一陣子、輸一輩子” 的慘痛事例。此外，行政官司輸贏事關行政績效評價。而面臨行政機關這一強大的對手，法院常常自感力不從心。　　　法院不僅容忍原告撤訴，甚至動員原告撤訴?！　　D一：歷年案件數(shù)與撤訴率 　　　　　　從圖一可以看到，各年行政案件的受案數(shù)和結(jié)案數(shù)基本持平（在圖上兩條折線幾乎重合，這也意味著我們可以用“案件數(shù)”來籠統(tǒng)地稱呼受案數(shù)和結(jié)案數(shù)），而撤訴率與案件數(shù)總體上一同增長?！靶姓讣佟痹诜ㄔ合到y(tǒng)內(nèi)引起普遍重視，從最高法院到地方法院的各種報告和領導講話中，紛紛要求“大膽受案”、“廣辟案源”。超過司法能力的容量，“收進來”越多，“判出去”比率越少。[50]　　　盡管在我看到的材料中，介紹解決撤訴率問題經(jīng)驗的并不多，但上述做法估計是有一定典型性的。但是，我們看到，現(xiàn)實中，這種緊張關系往往不是以法院的判決而告終，而是隨著原告的撤訴而消解。人們對撤訴審查制度功能的期待，和對它失效的憂慮，都源于這特定階段和特定情境。法國和美國民事訴訟的撤訴制度與之大體相似。”柴發(fā)邦主編《民事訴訟法教程》（高等學校法學試用教材），法律出版社1983年版，第283頁。沒有列出1983－1986的數(shù)據(jù)是因為當時法院廣泛地運用調(diào)解形式結(jié)案，從而吸納了部分撤訴。 [22] 謝堅貞（瑞金市中級法院）《行政撤訴中存在的問題及對策》。這位法官在文章中主張“法院應裁定不準撤訴，繼續(xù)審理，依法裁判”，但沒有說明法院最后的處理結(jié)果。 [42] 在我看到的材料中，至少有山東省、江蘇省、黑龍江省、湖北省等幾個地方就有明確的指標?！标惗撕椋骸秾χ浓D―從行政訴訟看我國的憲政出路》，《中外法學》1995年第4期。 [48] 我沒有看到公開發(fā)表的材料，但從最高法院一位法官口中得到證實。 [39] 王建宗（山東省高級法院副院長）《在全省法院行政審判工作座談會上的講話（1995年3月28日）》。 [31] 最高法院新近試圖通過提高審級來局部地改善法院和被告“級別”不相稱的狀況，例如“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”將由中級法院管轄。 [17] 作者提供了一個案例：原告郭某對公安派出所的行政警告不服，向區(qū)公安局申請復議，區(qū)公安局逾期未作復議決定，郭某向法院起訴；在訴訟中，郭某申請撤訴，理由是區(qū)公安局答應將在近期作出復議決定。其中1988－1998年的受案和結(jié)案數(shù)據(jù)、1991－1998年各種結(jié)案方式的比率又見于《中國法律年鑒》，1989－1999年的數(shù)據(jù)也可參見最高法院行政庭編的《行政執(zhí)法與行政審判參考》（法律出版社2000年）。”最高法院《關于貫徹執(zhí)行〈民事訴訟法（試行）〉若干問題的意見》（1984年8月30日）第46條補充規(guī)定：“原告申請撤訴后，經(jīng)人民法院裁定不準撤訴的案件，如原告拒不到庭，可以比照民訴法第一百一十二條規(guī)定的精神缺席判決。見《法學的理想與現(xiàn)實――兼評龔祥瑞主編〈法治的理想與現(xiàn)實〉》，《中國書評》總第3期。在社會結(jié)構(gòu)沒有根本變化之前，司法能夠獲得多大的獨立和權(quán)威是無法期待的，它只能“在夾縫中生存，在困厄中發(fā)展”?！　　⊥ㄟ^上述受案數(shù)、結(jié)案數(shù)與撤訴率消長關系的分析，可以看出，在行政訴訟制度環(huán)境沒有根本改觀的情況下，司法獨立性和權(quán)威性不足，司法能力有限，法院常常把撤訴（動員撤訴）作為個案處理遇到困境時的對策?！　　p低撤訴率　　　撤訴率高的現(xiàn)象引起高層司法機關的警惕。在省院會議上，李道民院長（針對各地收案差距懸殊的狀況），要求每個法院的領導都要認真查找一下原因，關鍵是從法院內(nèi)部、從領導自身找原因；要認真反思一下，自己思想是否解放，是不是真正重視行政審判工作。但為什么這一時期撤訴率沒有顯著增長呢？也許下述事實能夠說明一些問題：這一時期案件數(shù)量并沒有如立法者原先預期的那樣“暴漲”，而以后幾年，關于受案范圍的法律沒有根本性變化，法院的受案數(shù)量卻增長了幾倍。設立撤訴審查制度本來是以解決行政訴訟中原、被告地位懸殊引起的權(quán)利保護問題為宗旨，可是一個自身不保的泥菩薩怎能保佑人家？一個處處受制于人的法院怎能充任監(jiān)督者？　　　綜上所述，我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權(quán)缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨立性和權(quán)威性?？h土地管理局得知這一情況，作出拆除違章房屋的決定。至于具體手段，將視原告實力和案件情勢，或威逼，或利誘，或者疏通法院。兩位學者分析指出：“無論是原告迫于壓力的撤訴，還是法院動員原告撤訴，都是因為懼怕手中掌握著各種資源支配權(quán)，各種事項決定權(quán)的行政機關。原告沒有撤訴，法院裁定撤銷了公安機關的裁決?！　?