【正文】 21] 　　　● 要嚴(yán)格審查撤訴申請，準(zhǔn)確適用撤訴方式?！瓕τ捎诒桓婕捌涔ぷ魅藛T的壓制、誘勸、威嚇、打擊報(bào)復(fù)等外力造成的“申請撤訴”，應(yīng)認(rèn)定為違反撤訴的自愿原則，依法不準(zhǔn)原告撤回起訴……如果被告的具體行政行為違法，應(yīng)依法不準(zhǔn)許原告撤訴……對原告為達(dá)到規(guī)避法律制裁而申請撤訴和被告為了達(dá)到息訴而超越法律減輕對原告的行政處罰，從而誘使原告申請撤訴的，應(yīng)依法不準(zhǔn)原告撤訴……[22]　　　多么共同的關(guān)注！多么一致的立場！　　　單從本文提到的文章的數(shù)量來看，行政法官們對《行政訴訟法》有關(guān)撤訴的規(guī)定并非懵懂無知，也非理解分歧，或者完全置之腦后。相反，一些心領(lǐng)神會《行政訴訟法》精神的法官對現(xiàn)狀充滿憂慮，并表達(dá)了嚴(yán)格執(zhí)行法律的愿望。我們完全可以相信作者的真誠，可是，如果聯(lián)系到這些文章的作者幾乎都是法官，就出現(xiàn)了一個(gè)耐人尋味的悖論：面對法律規(guī)定，身為法官的作者們信誓旦旦地表示、呼吁要加強(qiáng)對撤訴申請的審查；而面對現(xiàn)實(shí)，恐怕連這些文章的作者在內(nèi)的法官們都對撤訴申請“來者不拒”（否則也不至于沒有幾起不準(zhǔn)許撤訴的事例）。　　　展現(xiàn)在我們面前的是制度與現(xiàn)實(shí)之間的巨大反差。單純從數(shù)字上考量，民事訴訟中撤訴率和調(diào)解率相當(dāng)高，[23]民事撤訴和調(diào)解危害公共利益的也不是沒有，但并沒有出現(xiàn)對撤訴審查的廣泛憂慮。相形之下，對行政訴訟撤訴問題的廣泛憂慮，既印證了人們?yōu)槠胶庑姓V訟中原、被告實(shí)力差距而對撤訴審查功能的期待，更說明撤訴審查的窘?jīng)r和期待的失落?！　　∷?原告、被告與法院的博弈　　　面對撤訴制度存在的問題，我們也許不應(yīng)一味地強(qiáng)調(diào)法官嚴(yán)格執(zhí)法，或者苛責(zé)法官沒有依法審查撤訴申請，而是冷靜地剖析和反思。下面我將從探究行政訴訟過程中原告、被告和法院三方在具體情境中的立場和處境入手，分析撤訴制度失效的原因?！　　≡妗　　×⒎ㄕ咚坪跸嘈牛婵赡軇輪瘟Ρ?，而如果加上法院的砝碼，就足以與行政機(jī)關(guān)抗衡。所以，在原告有理的情況下，法院有必要鼓勵(lì)乃至強(qiáng)迫原告堅(jiān)持訴訟，一告到底。但問題是，法院能否真正代表和保護(hù)原告利益呢？　　　假如原告認(rèn)識到絕無勝訴希望而申請撤訴（但不一定原告沒有道理），法院自然談不上不準(zhǔn)許撤訴。又假如原告具有非同尋常的“能量”，能夠壓服行政機(jī)關(guān)，自然也不必求助于法院的撤訴審查，甚至根本不需要以訴訟來解決。而當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為明顯違法，原告申請撤訴明顯是受到威脅的結(jié)果，法院拔刀相助，不允許原告撤訴是否對原告一定是最有利的呢？　　　某縣土地局對劉某申報(bào)手續(xù)不全建房處以罰款，劉某到法院提起行政訴訟后，該土地局有關(guān)人員對劉某說：“你告吧，我們可以找個(gè)理由把你蓋的房子扒了?！眲⒛骋幌伦有睦餂]了底，就申請撤訴了。[24]　　　訴訟能夠有效解決 爭端，前提是各方和平、理性 地對待訴訟，尊重對方的基本權(quán)利。可是，如果一方不講fair play，那么，就剩下赤裸裸的實(shí)力的較量。多數(shù)情況下，行政訴訟顯然是一場實(shí)力過于懸殊的較量。這不僅因?yàn)樵媸譄o寸柄，而被告掌握著行政權(quán)力，更因?yàn)楸桓婵赡転E用行政權(quán)力?！　　埬骋虼蚣鼙还矙C(jī)關(guān)拘留15天。張某向法院起訴，請求撤銷公安機(jī)關(guān)的處罰裁定。這是該市的首起治安行政案件。 市公安局長認(rèn)為，張某起訴會影響公安局的威信，遂傳喚張某，警告其如不撤回起訴，將對其作出收審的決定。原告沒有撤訴，法院裁定撤銷了公安機(jī)關(guān)的裁決。之后，一裁公安機(jī)關(guān)再次作出拘留10天的裁決。張某提起復(fù)議，二裁公安機(jī)關(guān)為防止其再次起訴，作出了收審的決定。[25]　　　這種血淚教訓(xùn)當(dāng)然是極端的例子，但其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個(gè)案當(dāng)事人。(公安局將原告楊文平從法庭上帶走。參見《北京青年報(bào)》1994年6月16日。)從各種媒體報(bào)道和調(diào)查報(bào)告中，我們多次看到“民告官”遇到“贏一陣子、輸一輩子” 的慘痛事例。這一點(diǎn)在以下情況下尤為明顯：一是被訴行政機(jī)關(guān)握有“生殺大權(quán)”，如上例中的公安機(jī)關(guān)；二是被告經(jīng)常性地“管著”原告（如稅務(wù)機(jī)關(guān)），而非一次性交易（如土地權(quán)屬糾紛的行政裁決）。[26]　　　由于完善對行政權(quán)的監(jiān)督非一時(shí)之功，更不是個(gè)案訴訟所能夠解決，原告不難感受到行政權(quán)的隨時(shí)威脅。法院即使能夠保護(hù)一時(shí)，卻不能保護(hù)一世。原告如果能夠通過訴訟逼行政機(jī)關(guān)作些讓步，可能已是上上大吉，要想徹底翻案，反而可能遭“秋后算帳”。所以，原告申請撤訴，不管是有利可圖的，還是委屈求全的，對他而言，都是基于現(xiàn)實(shí)的利害考慮而作的理性選擇。至于訴訟以哪種形式結(jié)案，通常不是原告所關(guān)心的。法院橫加干預(yù)，硬不讓撤，可能不是原告所愿的。正因?yàn)檫@樣，才有原告申請撤訴不被準(zhǔn)許，結(jié)果原告拒不出庭的尷尬局面[27]?！　　”桓妗　　‰m然在我國的法律程序里，撤訴是原告（申請）和法院（審查）的事，沒有被告的參與[28]，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，處處可以看到被告的龐大身影。兩位學(xué)者分析指出：“無論是原告迫于壓力的撤訴，還是法院動員原告撤訴，都是因?yàn)閼峙率种姓莆罩鞣N資源支配權(quán)，各種事項(xiàng)決定權(quán)的行政機(jī)關(guān)?！盵29]　　　在行政訴訟制度實(shí)行之初，很多行政官員對于“當(dāng)被告”有情緒上的抵觸，敗訴更被看成有損“面子”、影響“威信”，所以千方百計(jì)不當(dāng)被告。行政訴訟制度施行10余年后的今天，類似狀況雖然逐漸減少，但仍有耳聞。而更多的是，行政機(jī)關(guān)追求撤訴是擔(dān)心敗訴的實(shí)際后果。敗訴后往往“工作不好開展”，尤其是當(dāng)同類行政違法太多時(shí)，有可能一動百搖。有些情況下，敗訴將損害行政機(jī)關(guān)的實(shí)際利益（如罰沒收入）。此外，行政官司輸贏事關(guān)行政績效評價(jià)。一位法官告訴我：“現(xiàn)在一些地方搞‘依法治理’，要統(tǒng)計(jì)行政案件的敗訴率，甚至實(shí)行行政審判‘一票否決’，一個(gè)案件敗訴就評不上先進(jìn)。而原告撤訴，則不認(rèn)為（行政行為）違法。”[30]　　　對被告來說，判決往往意味著敗訴，能夠爭取原告撤訴，當(dāng)然是圓滿的結(jié)果。根據(jù)這位法官的估計(jì)，行政行為被告上法庭的，“可以說十之八、九都有問題”。 (“根據(jù)抽樣調(diào)查，其中大部分撤訴案件如果交付審判，行政機(jī)關(guān)將敗訴。只有很少部分是原告確實(shí)自認(rèn)無理才撤訴。在撤訴的大多數(shù)案件中，并非原告的真實(shí)意思表示，而是出于各種顧慮和壓力?！标愑形鳌秾π姓V訟困境的宏觀思考》，《行政法學(xué)研究》1993年第4期。) 被告唯恐甚至清楚其行政行為經(jīng)不起法律的檢驗(yàn)，所以不愿在公堂上與原告一爭短長，而是千方百計(jì)爭取原告撤訴。至于具體手段，將視原告實(shí)力和案件情勢，或威逼，或利誘，或者疏通法院。當(dāng)事關(guān)全局而被告自己不足說服法院時(shí)，一個(gè)更高級別、更大權(quán)力的黨政領(lǐng)導(dǎo)便可能出面與法院“打招呼”?！　　》ㄔ骸　　≡谕ㄟ^限制撤訴以保護(hù)原告利益的制度設(shè)計(jì)中，法院無疑是關(guān)鍵的一環(huán)，全部的希望都投注在法院身上?！　　∽鳛橐粋€(gè)職業(yè)群體和一個(gè)肩負(fù)特殊職責(zé)的機(jī)關(guān)，我們可以假定他們（它）主觀上傾向于秉公辦事?？墒牵词狗ü俨蝗炭吹皆媸芮鴽Q心抱打不平，還有一個(gè)實(shí)力的問題。當(dāng)法官裁定不準(zhǔn)許撤訴時(shí)，他已經(jīng)不是一個(gè)中立的裁判者，而是一個(gè)追訴者。而面臨行政機(jī)關(guān)這一強(qiáng)大的對手，法院常常自感力不從心。在行政訴訟管轄制度下，絕大多數(shù)案件是由被告所在地（被告領(lǐng)地?。┑幕鶎臃ㄔ汗茌?。一個(gè)縣法院里的被告除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府部門，還可能包括縣政府、市政府及其部門和省政府的部門。[31]法院面對的往往不是一個(gè)機(jī)關(guān)，而一個(gè)系統(tǒng)――一個(gè)以被告為中心，由利害關(guān)系編織而成的、范圍不一的黨政部門組成的系統(tǒng)。法院人、財(cái)、物均受制于這個(gè)系統(tǒng)，[32]連二審法院也可能無法超脫于系統(tǒng)之外。行政審判但求“不捅漏子”、“不添亂子”，哪有力量“多管閑事”？一位法官講述了他的經(jīng)驗(yàn)：“不準(zhǔn)許撤訴？想都不用想！法院不愿與行政機(jī)關(guān)搞僵。真不讓撤，法院四面楚歌，行政審判也開展不開。”[33]無論從收案數(shù)還是原告勝訴率講，這個(gè)縣行政審判應(yīng)屬全國先進(jìn)，但在撤訴審查上并不比人家立場堅(jiān)定?！　　τ谑芮脑妫ㄔ簮勰苤?，而當(dāng)行政機(jī)關(guān)以公共利益為代價(jià)作出讓步乃至交易，原告申請撤訴時(shí)，法院往往還是無所作為。例如：　　　農(nóng)民胡某，全家僅5口人，已有4間房屋，由于做生意賺了錢，通過不正當(dāng)途徑，獲得建房證，在承包地上建起5間占地200平方米的新房?？h土地管理局得知這一情況，作出拆除違章房屋的決定。胡某認(rèn)為處罰太重，向法院起訴。訴訟中，被告提出，可以撤銷原處罰決定，不拆新房，但要求胡某拆除舊房。胡某認(rèn)為這樣合算，遂申請撤訴。[34]　　　原告違法，行政機(jī)關(guān)的處理也有問題，原、被告在訴訟過程中互相妥協(xié)，各得其所。一個(gè)愿意撤訴，另一個(gè)更希望撤訴，法院硬是不準(zhǔn)，不免自討沒趣，兩頭得罪?！　　》ㄔ翰粌H容忍原告撤訴，甚至動員原告撤訴。法院可能勸說行政機(jī)關(guān)作些讓步，作為原告撤訴的條件；也可能在行政機(jī)關(guān)沒有任何讓步的情況下，陳明利害，告以“不撤訴也只能敗訴”的結(jié)果，勸誘原告撤訴；有甚者還向原告許諾“只要你肯撤訴，我把全部訴訟費(fèi)退還給你”。[35]為了規(guī)避行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定，法院內(nèi)部通常稱之為“協(xié)調(diào)處理”，實(shí)質(zhì)則是沒有調(diào)解書的調(diào)解。　　　“協(xié)調(diào)處理”在行政訴訟中相當(dāng)盛行。當(dāng)行政行為明顯違法，而行政機(jī)關(guān)權(quán)大氣粗，或者案件在當(dāng)?shù)鼐哂腥中远痤I(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的，情況尤其如此?！　　∮械男姓C(jī)關(guān)敗訴后對法院有意見，并利用行政職權(quán)卡法院和辦案人員，“你要經(jīng)費(fèi)我不撥，你要建房