【正文】 所述，我國(guó)行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當(dāng)前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權(quán)缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。進(jìn)一步的觀察看到：1）從1990年到1991年，行政案件成倍增長(zhǎng)，但撤訴率基本不變。但為什么這一時(shí)期撤訴率沒有顯著增長(zhǎng)呢？也許下述事實(shí)能夠說明一些問題：這一時(shí)期案件數(shù)量并沒有如立法者原先預(yù)期的那樣“暴漲”，而以后幾年，關(guān)于受案范圍的法律沒有根本性變化，法院的受案數(shù)量卻增長(zhǎng)了幾倍。[38]一些地方高、中級(jí)法院的領(lǐng)導(dǎo)人也強(qiáng)調(diào)“是否積極大膽受案就成為當(dāng)前行政審判能否堅(jiān)持嚴(yán)肅執(zhí)法的首要標(biāo)志，是否打開工作局面的集中體現(xiàn)”，[39]“要糾正先審查實(shí)體后決定是否立案的錯(cuò)誤做法”。在省院會(huì)議上，李道民院長(zhǎng)（針對(duì)各地收案差距懸殊的狀況），要求每個(gè)法院的領(lǐng)導(dǎo)都要認(rèn)真查找一下原因，關(guān)鍵是從法院內(nèi)部、從領(lǐng)導(dǎo)自身找原因；要認(rèn)真反思一下，自己思想是否解放，是不是真正重視行政審判工作?！澳掣咴悍从?，從三個(gè)案件的案卷中發(fā)現(xiàn)，原告申請(qǐng)撤訴的日期比立案日期還早?！　　p低撤訴率　　　撤訴率高的現(xiàn)象引起高層司法機(jī)關(guān)的警惕。 　　　撤訴率降低后的副作用　　　司法政策似乎起了作用?！　　⊥ㄟ^上述受案數(shù)、結(jié)案數(shù)與撤訴率消長(zhǎng)關(guān)系的分析，可以看出，在行政訴訟制度環(huán)境沒有根本改觀的情況下，司法獨(dú)立性和權(quán)威性不足，司法能力有限，法院常常把撤訴（動(dòng)員撤訴）作為個(gè)案處理遇到困境時(shí)的對(duì)策。撤訴審查制度在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)中遭到的挫敗，反映了行政訴訟制度面臨的整體困境。在社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有根本變化之前，司法能夠獲得多大的獨(dú)立和權(quán)威是無法期待的，它只能“在夾縫中生存，在困厄中發(fā)展”。但司法權(quán)威的加強(qiáng)更意味著法院可以大膽地判決被告敗訴，從而原告可以指望和要求法院直接下判，而不是乞靈于法院的撤訴審查權(quán)。見《法學(xué)的理想與現(xiàn)實(shí)――兼評(píng)龔祥瑞主編〈法治的理想與現(xiàn)實(shí)〉》，《中國(guó)書評(píng)》總第3期。美國(guó)的情況，可參見《美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院民事訴訟規(guī)則》，載白綠鉉《美國(guó)民事訴訟法》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社1998年版?！弊罡叻ㄔ骸蛾P(guān)于貫徹執(zhí)行〈民事訴訟法（試行）〉若干問題的意見》（1984年8月30日）第46條補(bǔ)充規(guī)定：“原告申請(qǐng)撤訴后，經(jīng)人民法院裁定不準(zhǔn)撤訴的案件，如原告拒不到庭，可以比照民訴法第一百一十二條規(guī)定的精神缺席判決。這就是說，撤訴不得侵犯國(guó)家、集體或者他人的合法權(quán)益，不得規(guī)避法律或者逃避法律制裁。其中1988－1998年的受案和結(jié)案數(shù)據(jù)、1991－1998年各種結(jié)案方式的比率又見于《中國(guó)法律年鑒》，1989－1999年的數(shù)據(jù)也可參見最高法院行政庭編的《行政執(zhí)法與行政審判參考》（法律出版社2000年）。 [12] 在1990年9月召開的首次全國(guó)法院行政審判工作會(huì)議上，安徽省高級(jí)法院行政審判庭的一份報(bào)告稱：“當(dāng)前，行政審判實(shí)踐中較為突出的一個(gè)現(xiàn)象是，在人民法院受理的行政案件中，撤訴案件占相當(dāng)?shù)谋壤?[17] 作者提供了一個(gè)案例：原告郭某對(duì)公安派出所的行政警告不服，向區(qū)公安局申請(qǐng)復(fù)議，區(qū)公安局逾期未作復(fù)議決定，郭某向法院起訴；在訴訟中，郭某申請(qǐng)撤訴，理由是區(qū)公安局答應(yīng)將在近期作出復(fù)議決定。 [24] 張樂發(fā)《對(duì)撤訴行政案件的分析及意見》。 [31] 最高法院新近試圖通過提高審級(jí)來局部地改善法院和被告“級(jí)別”不相稱的狀況，例如“被告為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”將由中級(jí)法院管轄。我猜測(cè)，這種情況下法院裁定不準(zhǔn)撤訴是有可能的，因?yàn)樵摪浮瓣P(guān)系”簡(jiǎn)單，是非分明，而且被告在外省，法院“得罪得起”。 [39] 王建宗（山東省高級(jí)法院副院長(zhǎng)）《在全省法院行政審判工作座談會(huì)上的講話（1995年3月28日）》。 [44] 石維斌（湖南省懷化市中級(jí)法院院長(zhǎng)）《我是怎樣抓行政審判工作的》，載《中國(guó)行政審判研討》。 [48] 我沒有看到公開發(fā)表的材料，但從最高法院一位法官口中得到證實(shí)。 [53] 羅豪才教授倡導(dǎo)的行政法平衡理論對(duì)行政法的失衡問題表現(xiàn)了強(qiáng)烈的關(guān)注?！标惗撕椋骸秾?duì)峙――從行政訴訟看我國(guó)的憲政出路》，《中外法學(xué)》1995年第4期。參見李國(guó)光《在上海法院第三次行政審判工作會(huì)議上的報(bào)告》。 [42] 在我看到的材料中，至少有山東省、江蘇省、黑龍江省、湖北省等幾個(gè)地方就有明確的指標(biāo)。 [37] 周志強(qiáng)，2000年5月16日。這位法官在文章中主張“法院應(yīng)裁定不準(zhǔn)撤訴，繼續(xù)審理，依法裁判”，但沒有說明法院最后的處理結(jié)果。 [29] 張樹義、湯永進(jìn)《在艱難中前進(jìn)――〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉實(shí)施現(xiàn)狀與發(fā)展方向綜合分析報(bào)告》。 [22] 謝堅(jiān)貞（瑞金市中級(jí)法院）《行政撤訴中存在的問題及對(duì)策》。 [15] 參見張樂發(fā)《對(duì)撤訴行政案件的分析及意見》，《人民司法》1992年第3期；韓勇（山東省高級(jí)法院）《行政訴訟撤訴多的現(xiàn)象不容忽視》，《山東審判》1994年第6期；黃家萬、郭乃軍、吳榮生（江蘇省鹽城市城區(qū)法院）《淺析行政訴訟案件的不當(dāng)撤訴》，載《政治與法律》1995年第2期；孫林生、刑淑艷《行政訴訟以撤訴方式結(jié)案為什么居高不下？――對(duì)365件撤訴行政案件的調(diào)查分析》；謝堅(jiān)貞（瑞金市中級(jí)法院）《行政撤訴中存在的問題及對(duì)策》，載《法制與經(jīng)濟(jì)》1996年第5期；李海亮、羅文嵐《關(guān)于非正常撤訴的法律思考》。沒有列出1983－1986的數(shù)據(jù)是因?yàn)楫?dāng)時(shí)法院廣泛地運(yùn)用調(diào)解形式結(jié)案，從而吸納了部分撤訴。 [10] 孫林生、刑淑艷（黑龍江省雞西市中級(jí)法院）《行政訴訟以撤訴方式結(jié)案為什么居高不下？――對(duì)365件撤訴行政案件的調(diào)查分析》，載《行政法學(xué)研究》1996年第3期?！辈癜l(fā)邦主編《民事訴訟法教程》（高等學(xué)校法學(xué)試用教材），法律出版社1983年版，第283頁。 [6] 姜明安《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1993年版，第16165頁。法國(guó)和美國(guó)民事訴訟的撤訴制度與之大體相似。人們對(duì)撤訴審查制度功能的期待，和對(duì)它失效的憂慮，都源于這特定階段和特定情境。[52] 面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的整體“失衡”，[53]憑借司法機(jī)關(guān)的微弱之軀去匡扶，難免獨(dú)木難支。但是，我們看到，現(xiàn)實(shí)中，這種緊張關(guān)系往往不是以法院的判決而告終，而是隨著原告的撤訴而消解。所以，縱使上述解釋成立，我們?nèi)匀徊荒芘懦缦略颍?由于法院不能象以前那樣大規(guī)模地利用動(dòng)員原告撤訴來解決棘手案件，法院回旋余地變小，處理難度增大，于是重新操起不予受理的套路，遇到棘手案件干脆拒之門外，或者向駁回起訴、終結(jié)審理等方式轉(zhuǎn)移，草草收?qǐng)觥50]　　　盡管在我看到的材料中，介紹解決撤訴率問題經(jīng)驗(yàn)的并不多，但上述做法估計(jì)是有一定典型性的。無法下判的案件只好以其它方式消化（例如駁回起訴、終結(jié)審理），其中動(dòng)員原告撤訴是一種常用方式。超過司法能力的容量，“收進(jìn)來”越多，“判出去”比率越少。[44]　　　河南是全國(guó)行政訴訟大省，約占全國(guó)的六分之一?！靶姓讣佟痹诜ㄔ合到y(tǒng)內(nèi)引起普遍重視，從最高法院到地方法院的各種報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)講話中，紛紛要求“大膽受案”、“廣辟案源”。兩種力量的較量導(dǎo)致案件數(shù)和撤訴率的消長(zhǎng)變化?！　　D一：歷年案件數(shù)與撤訴率 　　　　　　從圖一可以看到，各年行政案件的受案數(shù)和結(jié)案數(shù)基本持平（在圖上兩條折線幾乎重合，這也意味著我們可以用“案件數(shù)”來籠統(tǒng)地稱呼受案數(shù)和結(jié)案數(shù)），而撤訴率與案件數(shù)總體上一同增長(zhǎng)?！边@位法官還講述了一個(gè)正在審理的、在當(dāng)?shù)剞Z動(dòng)的案件：“（如果）判決，政府肯定敗訴，但這個(gè)案子影響大，肯定協(xié)調(diào)處理?！　　》ㄔ翰粌H容忍原告撤訴，甚至動(dòng)員原告撤訴。　　　對(duì)于受屈的原告，法院愛莫能助，而當(dāng)行政機(jī)關(guān)以公共利益為代價(jià)作出讓步乃至交易，原告申請(qǐng)撤訴時(shí)，法院往往還是無所作為。而面臨行政機(jī)關(guān)這一強(qiáng)大的對(duì)手，法院常常自感力不從心。”陳有西《對(duì)行政訴訟困境的宏觀思考》，《行政法學(xué)研究》1993年第4期。此外，行政官司輸贏事關(guān)行政績(jī)效評(píng)價(jià)。正因?yàn)檫@樣，才有原告申請(qǐng)撤訴不被準(zhǔn)許，結(jié)果原告拒不出庭的尷尬局面[27]。)從各種媒體報(bào)道和調(diào)查報(bào)告中，我們多次看到“民告官”遇到“贏一陣子、輸一輩子” 的慘痛事例。這是該市的首起治安行政案件。而當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為明顯違法，原告申請(qǐng)撤訴明顯是受到威脅的結(jié)果，法院拔刀相助，不允許原告撤訴是否對(duì)原告一定是最有利的呢？　　　某縣土地局對(duì)劉某申報(bào)手續(xù)不全建房處以罰款，劉某到法院提起行政訴訟后，該土地局有關(guān)人員對(duì)劉某說：“你告吧，我們可以找個(gè)理由把你蓋的房子扒了。單純從數(shù)字上考量，民事訴訟中撤訴率和調(diào)解率相當(dāng)高，[23]民事撤訴和調(diào)解危害公共利益的也不是沒有，但并沒有出現(xiàn)對(duì)撤訴審查的廣泛憂慮。[18]　　　● 對(duì)原告撤訴行為的監(jiān)督審查，是法院的執(zhí)法活動(dòng)之一，必須嚴(yán)格依法運(yùn)用對(duì)撤訴請(qǐng)求的批準(zhǔn)權(quán)?！　　≌撜咄ǔ０言娉吩V的情形區(qū)分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。但只要看看撤訴案件中原告的實(shí)際處境就知道不是那么一回事。這一具有濃重的職權(quán)主義色彩的制度安排，體現(xiàn)了在我國(guó)行政法治初創(chuàng)的特定情境下，對(duì)于原告實(shí)際處境的關(guān)懷和對(duì)法院職能的期待?！　　⌒枰赋龅氖?，上述“兩點(diǎn)論”的闡述可能掩蓋了撤訴審查立法意圖的重點(diǎn)。對(duì)于不符合上述四個(gè)條件中的任何一條的，人民法院都不應(yīng)該裁定準(zhǔn)許撤訴?！背嗽摋l規(guī)定的原告明示申請(qǐng)撤訴的兩種情形外，還有根據(jù)原告的行為推定其撤訴的