【正文】 政訴訟中的撤訴》，《人民司法》1990年第5期。但在言辭辯論時(shí)，得以言辭為之。謹(jǐn)此致謝。這是一個(gè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出完善撤訴審查制度、乃至超出行政訴訟制度的課題。為什么“氣死不打官司”的老百姓忿而起訴卻又忍氣吞聲地撤訴？為什么一些行政機(jī)關(guān)能夠無所顧忌地壓制原告？為什么行政系統(tǒng)需要并且能夠上下動(dòng)員，以對(duì)抗訴訟？這些牽涉社會(huì)結(jié)構(gòu)的深層問題，恐怕不是或者不完全是樹立司法權(quán)威就可以“迎刃而解”的?！　　×?尾論　　　行政訴訟法構(gòu)造了一幅個(gè)人和政府對(duì)簿公堂、共同接受法院裁決的法治圖景。2000年受案數(shù)下降的原因是多方面的：1）1999年10月1日起施行的《行政復(fù)議法》在個(gè)別領(lǐng)域排除了行政訴訟，[51]改進(jìn)后的行政復(fù)議制度化解了更多行政爭(zhēng)議（這一點(diǎn)尚待實(shí)證研究）；2）一些法院改變了統(tǒng)計(jì)方式，不再把集團(tuán)訴訟按原告人數(shù)拆分統(tǒng)計(jì)；3）1999年底各地法院普遍實(shí)行“立審分離”后，立案庭（立案室）不熟悉法律，將本應(yīng)受理的案件拒之門外。一些地方在考核中把撤訴率作為一項(xiàng)指標(biāo)。過了立案期限而未予立案，可見法院在受理上的猶豫；本來沒有立案而在原告申請(qǐng)撤訴后卻予立案，反映了法院爭(zhēng)立案數(shù)的急切?！盵47]這些“抓立案”措施和努力的成效，反映到統(tǒng)計(jì)上，就是行政案件受案數(shù)量迅猛增長(zhǎng)。該院倡導(dǎo)“一把手”管行政審判，并一度開展“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)競(jìng)賽活動(dòng)”，作為激勵(lì)機(jī)制：　　　按轄區(qū)面積和人口，下達(dá)每個(gè)基層法院的基本案件任務(wù)數(shù)，采用百分制分項(xiàng)目計(jì)分，對(duì)超額完成任務(wù)的給予加分， 完不成任務(wù)的按比例減分，對(duì)獲得第一名的授予“流動(dòng)紅旗”，前三名的通報(bào)表彰，連續(xù)三年進(jìn)入先進(jìn)行列的記集體三等功，并作為主管領(lǐng)導(dǎo)、庭長(zhǎng)晉升的條件。一些基層法院全年沒有一起行政案件，行政庭門可羅雀，有些地方讓行政庭審理別的案件，個(gè)別法院甚至把設(shè)立不久的行政庭撤銷了。 　　　下面我將用地方法院對(duì)司法政策的應(yīng)對(duì)來解釋上述現(xiàn)象。實(shí)際上，高層司法機(jī)關(guān)為推動(dòng)行政訴訟的實(shí)施，采取了多種措施，對(duì)行政訴訟實(shí)踐產(chǎn)生了一定影響。于是行政審判人員反過來規(guī)勸原告撤訴。[34]　　　原告違法，行政機(jī)關(guān)的處理也有問題，原、被告在訴訟過程中互相妥協(xié)，各得其所。真不讓撤，法院四面楚歌，行政審判也開展不開?？墒牵词狗ü俨蝗炭吹皆媸芮鴽Q心抱打不平，還有一個(gè)實(shí)力的問題。只有很少部分是原告確實(shí)自認(rèn)無理才撤訴。敗訴后往往“工作不好開展”，尤其是當(dāng)同類行政違法太多時(shí)，有可能一動(dòng)百搖。至于訴訟以哪種形式結(jié)案，通常不是原告所關(guān)心的。(公安局將原告楊文平從法庭上帶走。　　　張某因打架被公安機(jī)關(guān)拘留15天。但問題是，法院能否真正代表和保護(hù)原告利益呢？　　　假如原告認(rèn)識(shí)到絕無勝訴希望而申請(qǐng)撤訴（但不一定原告沒有道理），法院自然談不上不準(zhǔn)許撤訴。我們完全可以相信作者的真誠(chéng)，可是，如果聯(lián)系到這些文章的作者幾乎都是法官，就出現(xiàn)了一個(gè)耐人尋味的悖論：面對(duì)法律規(guī)定，身為法官的作者們信誓旦旦地表示、呼吁要加強(qiáng)對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查；而面對(duì)現(xiàn)實(shí)，恐怕連這些文章的作者在內(nèi)的法官們都對(duì)撤訴申請(qǐng)“來者不拒”（否則也不至于沒有幾起不準(zhǔn)許撤訴的事例）。如其原因不當(dāng)，有悖于行政訴訟的目的，法院不應(yīng)予以準(zhǔn)許。[12]此后，不斷有文章對(duì)行政訴訟中的撤訴現(xiàn)象表現(xiàn)出關(guān)切。我曾經(jīng)就這個(gè)問題詢問過最高法院和幾個(gè)高級(jí)、中級(jí)法院行政庭的多位資深法官，他們有的告訴我沒有聽說過；有的說該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）似乎曾有過一、兩個(gè)或者幾個(gè)，但都說肯定很稀罕。盡管《行政訴訟法》關(guān)于撤訴的規(guī)定與1982年的《民事訴訟法（試行）》的相關(guān)規(guī)定從法條字面上看并無二致，[7]民事訴訟法學(xué)教科書同樣要求撤訴必須符合法律的規(guī)定，[8]一些行政法學(xué)者和實(shí)務(wù)部門的專家仍把它看作我國(guó)行政訴訟制度的“特征”，強(qiáng)調(diào)行政訴訟中對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)格[9]。由此，法院除了裁判糾紛，還肩負(fù)著糾察違法行為、維護(hù)行政法律秩序的職責(zé)。　　　由最高法院行政庭法官編寫的《行政訴訟訴訟貫徹意見析解》在闡述一條司法解釋的理由時(shí)，否定了原告可以處分自己訴權(quán)的觀點(diǎn)。[2]我國(guó)的行政訴訟制度自有章法。行政訴訟撤訴考目錄　　　一 用心良苦的法律規(guī)定　　　二 法律被虛置　　　三 憂慮和呼吁　　　四 原告、被告與法院的博弈　　　五 司法政策與撤訴率　　　六 尾論　　　作為部門法律，《行政訴訟法》承載了異常厚重的法治理想，其實(shí)施狀況是一個(gè)倍受關(guān)注的問題。原告原則上可以自由撤訴，除為防止其濫用訴權(quán)、侵害被告的正當(dāng)利益，法院不對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)主動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。那么，法院根據(jù)什么決定準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤訴？《行政訴訟法》對(duì)撤訴的限制出于什么目的？從一些參與過《行政訴訟法》起草的學(xué)者以及實(shí)務(wù)部門的專家口中，我們可以蠡測(cè)撤訴審查的標(biāo)準(zhǔn)和目的。審查和限制撤訴的目的是雙重的，既要保護(hù)公民權(quán)利不受行政機(jī)關(guān)違法行為的損害，又要保護(hù)公共利益不受原告或者被告違法行為的損害。　　　這樣一個(gè)以保護(hù)原告利益為重點(diǎn)、具有濃重職權(quán)主義色彩的限制撤訴制度，不但與國(guó)外普遍奉行的當(dāng)事人主義的訴訟模式大相徑庭，也顯示出與我國(guó)民事訴訟制度的差別。在我見到的討論行政案件撤訴現(xiàn)象的文章中，沒有一篇提到哪怕一個(gè)不準(zhǔn)許撤訴的實(shí)例?！　　∪?憂慮和呼吁　　　早在《行政訴訟法》頒布后、施行前，行政訴訟中撤訴率高的現(xiàn)象就被人注意到了。而討論應(yīng)對(duì)措施時(shí)，幾乎所有的作者都呼吁法院加強(qiáng)對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查，對(duì)不符合撤訴條件的申請(qǐng)堅(jiān)決不予準(zhǔn)許：　　　● 訴訟期間，原告申請(qǐng)撤訴，法院應(yīng)對(duì)原告申請(qǐng)撤訴的原因加以審查。相反，一些心領(lǐng)神會(huì)《行政訴訟法》精神的法官對(duì)現(xiàn)狀充滿憂慮，并表達(dá)了嚴(yán)格執(zhí)行法律的愿望。所以，在原告有理的情況下，法院有必要鼓勵(lì)乃至強(qiáng)迫原告堅(jiān)持訴訟，一告到底。這不僅因?yàn)樵媸譄o寸柄，而被告掌握著行政權(quán)力，更因?yàn)楸桓婵赡転E用行政權(quán)力。[25]　　　這種血淚教訓(xùn)當(dāng)然是極端的例子，但其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個(gè)案當(dāng)事人。所以，原告申請(qǐng)撤訴，不管是有利可圖的，還是委屈求全的，對(duì)他而言，都是基于現(xiàn)實(shí)的利害考慮而作的理性選擇。而更多的是，行政機(jī)關(guān)追求撤訴是擔(dān)心敗訴的實(shí)際后果。 (“根據(jù)抽樣調(diào)查，其中大部分撤訴案件如果交付審判，行政機(jī)關(guān)將敗訴?！　　∽鳛橐粋€(gè)職業(yè)群體和一個(gè)肩負(fù)特殊職責(zé)的機(jī)關(guān)，我們可以假定他們（它）主觀上傾向于秉公辦事。行政審判但求“不捅漏子”、“不添亂子”，哪有力量“多管閑事”？一位法官講述了他的經(jīng)驗(yàn)：“不準(zhǔn)許撤訴？想都不用想！法院不愿與行政機(jī)關(guān)搞僵。胡某認(rèn)為這樣合算，遂申請(qǐng)撤訴。　　　有的行政機(jī)關(guān)敗訴后對(duì)法院有意見，并利用行政職權(quán)卡法院和辦案人員，“你要經(jīng)費(fèi)我不撥，你要建房我不批”；有的行政案件屬于計(jì)劃生育、城市規(guī)劃拆遷等“熱點(diǎn)”案件，法院怕踩“高壓線”，吃不了兜著走；有的則是黨委領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)，法院得罪不起?！　　∥?司法政策與撤訴率　　　前面的分析沒有考慮高層司法機(jī)關(guān)的因素。4）1998年后，撤訴率出現(xiàn)較大幅度下降，同時(shí)出現(xiàn)其它變化：一是行政案件的受案數(shù)停止了上升勢(shì)頭，2000年出現(xiàn)大幅度下滑；二是，與判決形式結(jié)案相比，駁回起訴、終結(jié)審理等其它結(jié)案方式上升更多（見圖二）?！　　V辟案源，上立案數(shù)　　　《行政訴訟法》施行后兩、三年中，行政案件受案數(shù)一直在1991年的水平上掙扎。[43]其中以懷化市中級(jí)法院最為出色。北京市海淀區(qū)法院介紹“積極收案，努力開拓案源”的經(jīng)驗(yàn)：“在立審分離制度施行后，我們……對(duì)是否屬于行政案件一時(shí)拿不準(zhǔn)的，采取先收案，再在審理中確定的辦法，確保了行政案件的案源。法院立案期限依法為7天。[49]為降低撤訴率，一場(chǎng)新的行動(dòng)在各地開始了。二是，受案數(shù)似乎受到影響。在行政訴訟執(zhí)法環(huán)境沒有根本改變的情況下，行政訴訟制度的實(shí)際功能必然是有限的?！　　∪欢?，問題不止于此。要走出行政訴訟的困境，除了司法制度自身的完善，還有賴于一個(gè)能夠相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家權(quán)力的市民社會(huì)的成長(zhǎng)，有賴于民主、憲政的完善。他們的部分觀點(diǎn)已經(jīng)吸收在修改稿中。訴之撤回，應(yīng)以書狀為之。 [4] 一些學(xué)者從理論上區(qū)分撤訴申請(qǐng)權(quán)與批準(zhǔn)權(quán)，認(rèn)為原告只享有撤訴申請(qǐng)權(quán)，而批準(zhǔn)權(quán)屬于法院?！?值得注意的是，1979年《刑事訴訟法》并沒有對(duì)撤訴實(shí)行限制。參見陳桂明《民事訴訟模式之選擇與重塑》，原載香港法律教育信托基金會(huì)編《中國(guó)內(nèi)地、香港法律制度研究與比較》，1997年第2版，后收入江平主編《民事審判方式改革與發(fā)展》，中國(guó)法制出版社1998年版。%。”重慶市中級(jí)法院行政審判庭《關(guān)于行政訴訟中撤訴幾個(gè)問題的探討》，載黃杰、李道民主編《行政審判實(shí)踐與研究》。 [19] 張樂發(fā)《對(duì)撤訴行政案件的分析及意見》。以1999年全國(guó)各類行政案件撤訴率為例：%，稅務(wù)61%，%，%。在訴訟期間，H市公安局解除對(duì)張某的收容審查決定。 [34] 安徽省高級(jí)法院行政審判庭《行政訴訟中撤訴的幾個(gè)問題》。見曹世維（四川省高級(jí)法院副院長(zhǎng)）《在全省法院第四次行政審判工作會(huì)議上的講話（1994年4月5日）》（川高法[1994]62號(hào)）。 [46] 例如，一些基層法院聘請(qǐng)“行政訴訟聯(lián)絡(luò)員”，這些聯(lián)絡(luò)員職責(zé)之一是介紹起訴。 [51] 《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定，省級(jí)政府根據(jù)國(guó)務(wù)院或者自身對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用決定作出的確認(rèn)自然資源所有權(quán)、使用權(quán)的行政復(fù)議決定為