【文章內容簡介】 追求的目標放在公共利益上，探索如何公正、有效地實現公共利益，為行政管理活動提供了基本的方向。思考題什么是管理？管理與行政的關系是怎樣的？行政學產生的社會歷史背景是怎樣的？政治與行政二分法理論的主要觀點是什么？韋伯官僚制理論的主要觀點是什么？新公共行政學的理論主張有哪些？新公共管理運動的主要內容是什么？行政學在西方的發(fā)展經歷了哪幾個階段？行政學在中國的研究現狀是怎么樣的？行政學的研究內容有哪些？學習和研究行政學的目的主要是什么？第一章 行政概念論教學目的與要求 通過本章學習，從不同角度了解人們對行政概念的不同定義，深刻理解行政概念的準確內涵。在明確行政概念定義的基礎上，準確辨析行政與政治、行政與私營管理以及行政、立法和司法行為之間的區(qū)別與聯系?；窘虒W內容第一節(jié) 行政的概念闡釋 古代中西方不同的行政理念（1）中國古代的行政理念 在古代中國文獻中，“行政”一詞的基本含義就是管理國家事務，統治天下。其中是，“行”是行使、管理、實施的意思，“政”則是指國家政務。 古代中國的行政理念其實是一種混沌的政府管理理念，其中包含了古代中國政府的一切統治職能，現代意義的立法、司法與行政職能都囊括其中。 （2）西方古代的行政理念 古代西方的行政理念只與政府諸多活動中的一種——也就是行政機能相對應，意指國家事務中各種政策法令的具體管理與執(zhí)行活動。 近、現代的幾種典型界定（1）從政治體制中的權力配置角度，把“行政”界定為基于權力分工與制約理念而構建起來的現代國家權力體系中特定類型的權力——行政權力的運行活動。這是一種狹義的行政概念（活動主體、活動形式） 弊端：與各國行政管理實際不符（2）從國家職能分工的角度，把“行政”看成是國家意志的執(zhí)行功能 這是基于政治－行政二分法理論的行政概念。 弊端：政治與行政的功能分立假設缺乏與國家功能的直接承擔者——也就是各種國家機構的直接對應性。實踐中沒有一個機構只是單純地行使執(zhí)行功能。這就是使得二分法成為一種純粹的理論假設，在實踐中找不到對應當行政管理主體。（3）從管理主義視角，行政與其他管理活動在目的性上是一致的，就是“在官員與雇員的處置下，對各種資源加以最有效能的利用”這是基于管理主義的一種行政概念。 特點：強調行政的管理特性，技術性，以效率為直接目標 弊端：忽視了行政的主體特性，忽視了民主憲政的基本價值（4）從政治學角度，行政只是政治的一個專業(yè)領域，或是政治行為的一種 特點：強調行政的政治屬性，認為行政就是一種特殊的政治權力——行政權力的運行活動。 行政應以社會公平為其核心目標與理論根基，管理層面的問題退居次席。（5）從現實的行政主體角度，認為行政是一種特殊的國家權力主體現象，是各種行政主體作為或不作為的各種活動的統稱 這一視角的行政觀其實是對各國行政實踐進行現實主義理論抽象的結果。它是一種有關行政概念的綜合理解。其特點是： ① 行政的價值取向是多元的，應該是政治價值與管理價值取向的綜合。 ② 行政的主體主要是國家行政機關。 ③ 行政活動的范圍包括國家事務、社會公共事務和國家行政機關內部事務。 本課程采用的行政概念行政，或曰行政管理，就是國家行政機關及其工作人員為了實現各種行政目標與價值追求，依法應該或實際展開的各種職務行為的總和，它主要包括行政機關及其工作人員有關國家事務、社會公共事務與行政機關內部事務的管理與服務行為。第二節(jié) 行政的界限 行政與政治 行政與政治都是重要的社會行為與現象。關于二者之間的關系，在行政理論發(fā)展不同階段，有著種種不同的看法?？傮w看來，可以把這些觀點分為兩類，分別就是管理主義的政治—行政關系觀和憲政主義的政治—行政關系觀。（1）管理主義的政治—行政關系觀 政治與行政是兩個完全不同的領域，政治涉及國家意志的表達活動，而行政則涉及國家意志的執(zhí)行。前者是一種價值觀的互動與決策過程，后者則是一種純粹技術過程。（2）憲政主義的政治—行政關系觀 憲政主義是近代以來西方人文社會學界一種基本的人文精神與政治意識形態(tài)，其基本理念包括天賦人權、人民主權、代議民主制、分權制衡的國家權力體制等核心制度主張。 行政的終極目標不在于效率，而在于民主、公平、責任、回應性等政治價值或者說所謂民主公民權與公共利益的實現。 否認政治與行政截然區(qū)分的可能，認為它們都是現代社會實現各種人類基本價值，尤其是民主政治價值的不同活動形式。（3）行政與政治的關系 行政作為一種國家行為，總是為統治階級的根本利益服務，即行政是為政治統治服務的，從屬于政治。從總體上看行政是一種特定的政治行為。然而，由于行政是國家對社會事務進行的公共管理，是統治者主觀意愿與客觀需求相結合的產物，因而也就形成行政自身不用于一般政治的特性。 行政學脫胎與政治學，與政治學有著密切的淵源關系。政治學主義研究國家政治制度、政治結構、政治權力及其相應的原理、原則等有顯著的宏觀性和理論性。行政學主要研究政府對公共事務如何實施具體管理，有明顯的操作性，因而是具體的、技術的、應用的研究。 行政與私營管理（1）管理主義的有關觀點 從早期科學主義管理理論，到西蒙的決策理論，再到新公共管理理論，它們從本質上都以良好的管理或更好的治理作為實踐與理論的出發(fā)點與歸宿，追求的是管理過程或結果的合乎理性。 在管理主義看來，無論是公共行政管理，還是私營企業(yè)管理，最終落腳點都是管理，都是以資源的有效配置為直接目標的一種人類理性行為。無論其最終的目的是什么，管理的實質是相同的。（2）憲政主義的有關觀點 憲政主義觀點認為，行政實踐及其研究所追求的終極目標，并不僅僅限于效率價值，社會公平、程序正當等社會性或者憲政價值同樣構成其價值追求。公共性才是行政活動的靈魂所在。① 目標不同。企業(yè)是利潤驅動的，所以私營管理的目標是盈利，使私營利益最大程度的實現，而就行政管理而言，其最終的目標應當是公共利益的實現。② 組織文化與驅動力不同。在憲政主義觀點看來，行政作為政府管理的重要領域之一，其組織文化的自然構成與組織內在驅動力應該是具有公共利益傾向的公民精神。而私營管理部門占主流的是自利傾向，其內在驅動力則在于通過商務活動獲得經濟利益的自利主義。③ 在組織對外運行機制方面不同。行政更加強調開放性。所謂開放性，它指的是組織主體與外界環(huán)境之間的互動性。政府的行政管理工作應當受到各界的廣泛監(jiān)督。在憲政主義者看來，開放性是行政民主性的內在要求?，F代行政民主化所要求的代表性、透明性以及回應力等公共價值要求的滿足與實現，都要求以一個更為開放的行政運行機制為必要前提。而私營管理相對封閉。④ 內部運行機制不同。憲政主義者認為，行政內部運行機制具有更強的規(guī)范化與制度化，而私營管理相對更具有彈性，主要體現為更為靈活的競爭機制的運用。 ⑤ 監(jiān)控機制不同。行政監(jiān)控機制的主要目的在于控權，是通過嚴格的分權制衡體制加以實現的，其核心目標不是效率。而企業(yè)內部監(jiān)管的核心目標則在于績效的最優(yōu)化，要確保組織運行過程的效率化，其終極目標就是盈利。（3）行政與私營管理的區(qū)別 就行政管理與私營管理的關系而言，憲政主義者與管理主義者在認識上存在根本分歧。這主要是因為二者對行政的價值定位不同。 憲政主義者認為行政的價值體系是一個復雜的層級價值體系，作為手段性價值的行政效率僅僅構成該體系較低層次的組成部分。 管理主義者力圖將行政價值追求單一化，將憲政主義者視為手段性價值的效率視為終極目標。行政與私營管理的區(qū)別是：① 主體不同。② 功能定位不同。私營管理的目標就是效率，其管理活動的基本價值定位就是如何實現以最小的投入獲得最大的產出。但是，行政能否單一地以效率作為其直接價值目標呢？③ 營利性。④ 開放性。行政權力的運用必須公開、透明，能夠確保民眾通過各種途徑了解、參與行政活動過程。⑤ 規(guī)范性。行政運用的是公共權力，公共權力的運用必須受到制約和規(guī)范，否則會導致權力的濫用。因此，嚴格的法律規(guī)范是行政權力得以有效運行的基礎。相對于公共行政而言，私營管理更具有彈性。⑥ 權威性。這里所謂權威性，主要是就管理活動過程中的主體與客體之間的關系來說的。在行政活動過程中，管理者的權力源于嚴格的法律規(guī)范，它一般都是強制性、單方面的法律實施行為，主客體之間一般是非平等的、無償性的強制性關系。相反，在私營管理活動中，管理主客體之間是一種契約關系，二者之間的法律地位是平等的，是一種權利義務對等的交易關系。 行政、立法與司法行為現代意義的行政、立法與司法等政府職能行為的明確區(qū)分是世界各國政府治理體系民主化與專業(yè)化發(fā)展趨勢的產物。一方面，治理體系民主化發(fā)展要求實現政府治理的必要分權，以防止過于集中的政府治理權力形成對人民的暴政。另一方面，由于行政、立法、司法都有著各自不同的運行機理、行為模式與職業(yè)要求，自然會從合理化角度提出了專業(yè)化分工的內在要求。 行政活動不斷擺脫僅僅局限于政策與法律技能性執(zhí)行活動的傳統行政理念與職能界限。行政部門不斷加入國家立法領域，成為各國事實上最大份額國家法制規(guī)章的制定者，以及幾乎所有立法活動的主要參與者。 行政行為日益與立法、司法等其他政府行為相互滲透、融合。思考題古代中西方的行政理念有何不同？近現代有哪幾種典型的行政概念定義？它們各自的特點分別是什么？從綜合的角度來理解，你認為應當如何給“行政”下定義？管理主義的政治－行政關系觀與憲政主義的政治－行政關系觀有何不同？政治與行政有何區(qū)別與聯系？行政與私營管理有何區(qū)別與聯系？行政、立法與司法行為之間的區(qū)別與聯系是什么？第二章 行政生態(tài)論教學目的與要求 通過本章學習，從系統論、生態(tài)學理論的角度了解行政系統與外部環(huán)境之間的相互影響、相互作用。首先應了解行政生態(tài)的含義及特點，行政生態(tài)的類型以及行政生態(tài)模式；其次，深入理解經濟生態(tài)、政治生態(tài)和文化生態(tài)對行政系統之間的互動影響；最后，結合我國實際，弄清當代中國行政生態(tài)與行政系統的互動影響?；窘虒W內容第一節(jié) 行政生態(tài)的特點與類型 行政生態(tài)的含義及特點 生態(tài)的含義 生態(tài)，即生態(tài)環(huán)境，是針對特定系統而言的，是處于特定系統的邊界之外，占據一定空間，構成該系統存在條件的種種物質條件和形勢因素的統稱。 行政生態(tài)的含義 行政生態(tài)，即行政生態(tài)環(huán)境，它是處于特定行政系統邊界之外的，能夠對該系統的存在、運行與發(fā)展產生直接或間接影響的各種實體、情勢與之間的總和。（1）行政生態(tài)是針對具體行政系統而存在的。 （2）行政生態(tài)通過邊界與行政系統相區(qū)分。 （3）行政生態(tài)構成成分的關鍵屬性在于能夠對行政系統的存在、運行與發(fā)展產生影響。 （4）行政生態(tài)因素是有形的實體因素、無形的情勢因素的特定組合——各種社會、自然事件的總和。 行政生態(tài)的特征 （1）特定性與復雜性。 （2）相關性與綜合性。 （3）層次性。 （4）動態(tài)性。 行政生態(tài)的類型（1）自然行政生態(tài)與人造行政生態(tài)。 以生態(tài)因素的形成過程及其與人類活動的關系為標準分類。 自然行政生態(tài)，是各種非人造的行政生態(tài)因素的集合或統稱。 人造行政生態(tài)，是在人類社會活動過程中形成與發(fā)展起來，且能夠對行政系統的存在于運行產生影響的各種生態(tài)環(huán)境因素的總和。 社會生態(tài)環(huán)境：政治、經濟、文化（2）宏觀行政生態(tài)、中觀行政生態(tài)與微觀行政生態(tài) 宏觀行政生態(tài)，是能夠對行政系統策略層次的存在與運行產生直接或間接影響的行政生態(tài)因素的集合。換言之，是對特定行政系統的戰(zhàn)略性、長期性與全局性存在與運行產生根本性影響的各種生態(tài)環(huán)境因素集合。中觀行政生態(tài)，是對特定行政系統的各種局域性構成成分產生影響的各種行政生態(tài)因素的集合。微觀行政生態(tài)，是對特定行政行為或行政人員個體發(fā)生作用的各種物理、生理與心理因素的總和。（3）國際行政生態(tài)、國內行政生態(tài)與地方性行政生態(tài) 國際行政生態(tài)，是處于一國主權管轄范圍之外，能夠對該國各級行政系統產生影響的環(huán)境因素。 國內行政生態(tài)，是處于一國主權管轄范圍之內的全部行政生態(tài)因素。 地方性行政生態(tài)，處于國內某一特定行政區(qū)劃之內，能夠對國家行政系統的存在、運行與發(fā)展產生影響的環(huán)境因素的集合。 行政生態(tài)模式 行政生態(tài)研究的提出 行政生態(tài)研究是生態(tài)學理論與研究方法引入到行政學領域后產生的一個新興研究領域。 首先提出行政生態(tài)問題并予以研究的是美國學者高斯。在1936年發(fā)表的《美國社會與公共行政》一文中，高斯提出了行政與行政生態(tài)之間的關系這一課題。1947年，他又在《公共行政學之我見》這一著作中闡述了如何運用生態(tài)學方法研究公共行政學這一主題。真正使行政生態(tài)研究成為一門系統的行政學分支學科的，是美國學者雷格斯。雷格斯認為：“要了解一個社會的行政行為，就必須跳出行政本身的范疇，而從其社會背景去了解，也即是去了解公共行政與其環(huán)境之關系。”雷格斯通過運用生態(tài)學理論和方法來分析社會環(huán)境因素與公共行政之間的相互影響，建立起了較為系統的行政生態(tài)學理論體系。 雷格斯的行政生態(tài)學模式理論 融合－棱柱－衍射的行政模型 （1）當今各國社會的三種存在形態(tài) ● 農業(yè)社會 社會結構混沌未分，缺乏明確細致的社會分工，社會組織是融合型而不是專業(yè)化的。 ● 工業(yè)社會 社會結構有著明確而細致的分工，專業(yè)化程度高，社會組織從事不同的專業(yè)化功能，講究效率與科學性?！?過渡型社會 異質性特性；重疊性特性；形式主義特性。 （2）三種行政模式 根據各種社會因素結構上的專業(yè)化分工發(fā)達程度、特點及在其影響下形成的行政系統結構上的專業(yè)化分工發(fā)