【文章內(nèi)容簡介】 決好公安與交通兩部門之間的摩擦，沒有很好地協(xié)同推動交通運輸生產(chǎn)力的發(fā)展，成為公安與交通實行部門行政制度管理交通所必然產(chǎn)生的問題。另一方面，從全國范圍看，部門行政管理制度在縱向上實行“條塊分割”：“條”代表中央，“塊”代表地方。部門行政管理在交通管理中的主要問題是“條條分割塊塊”；使得 “管得著的看不見，看得見得管不著”。這是地方政府眼見現(xiàn)行交通行政管理體制有諸多弊端，卻往往無能為力的主要原因。在現(xiàn)實生活中，在某些情況下，也會出現(xiàn)“塊塊分割條條”的問題，地方基層政府或地方職能部門利用部門行政賦予的權(quán)力，將統(tǒng)一的公路人為地分割開；這種弊端在高速公路管理中特別突出。簡言之，部門行政管理是旨在適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制與部門權(quán)力運作，并會導(dǎo)致部門分割與地區(qū)分割的行政管理制度。這是目前交通行政管理體制中諸多問題產(chǎn)生的制度性根源。2. 交通管理主體定位偏差是問題發(fā)生的直接根源交通管理主體的定位，直接關(guān)系著交通行政管理體制能否廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。交通管理是一個廣義的概念，它除了包括關(guān)于交通安全保障的管理之外，還包括道路的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)等方面的管理，包括車輛的投放與配置、道路交通運輸?shù)慕M織與運輸市場的調(diào)控，以及從事道路交通的各類專業(yè)技術(shù)和管理人員的組織。因此，從世界范圍觀察，幾乎所有國家的道路交通管理的主體都是交通部門。在我國，交通管理主體定位還存在著爭議。在計劃經(jīng)濟時代，“人的行為”是誘發(fā)道路交通事故的主要因素，警察部門是道路交通安全管理的主體。因此，1986年制定的《國務(wù)院關(guān)于改革交通行政管理體制的通知》，就明確規(guī)定“全國城鄉(xiāng)道路交通由公安機關(guān)統(tǒng)一管理”，實際賦予公安部門道路交通安全的統(tǒng)一管理職權(quán)；然而隨著時代的發(fā)展，交通事故的主要誘發(fā)因素己從“人的行為”這個單一要素，發(fā)展為“人、車輛、交通、環(huán)境”等多種要素，公安部門承擔(dān)了自身不可能完成的統(tǒng)一管理全國道路交通的職責(zé)。交通以及農(nóng)業(yè)(農(nóng)機)、建設(shè)等部門在交通管理的責(zé)任越來越大，公安部門為了執(zhí)行“全國道路交通的統(tǒng)一管理”，幾乎是不可避免地要將管理范圍向交通部門、農(nóng)業(yè)部門等延伸，向?qū)I(yè)經(jīng)濟管理領(lǐng)域延伸，出現(xiàn)我國道路交通安全的“一家管”與道路交通管理的“多家管”之間的矛盾，造成管理主體上的錯位與爭權(quán)。當(dāng)前我國道路交通安全的嚴峻形勢現(xiàn)實，要求我們在充分肯定警察具有交通安全執(zhí)法權(quán)威的同時，重新考慮完善交通安全管理體制的思路。概括地說，實現(xiàn)道路交通統(tǒng)一管理的主體由公安部門向交通部門的轉(zhuǎn)變，同時強化公安部門作為道路交通路面執(zhí)法的主體地位，是我國交通行政管理體制中關(guān)于主體定位的基本要求。只有這樣，才能實現(xiàn)道路交通(運輸)的管理主體與道路交通安全管理主體的統(tǒng)一，才能從道路交通管理所涉及的各個環(huán)節(jié)和各項要素落實道路交通安全的措施，使交通安全管理成為全過程的管理。3. 部門權(quán)力利益化是導(dǎo)致弊端長期得不到解決的深層次根源部門利益化的傾向同時也是現(xiàn)行交通行政管理體制中所存在的眾多問題的深層次原因。綜觀公安與交通、農(nóng)業(yè)部門矛盾激化、沖突加劇的管理領(lǐng)域，基本上都是有利可圖的領(lǐng)域；而那些盡管職責(zé)交叉，但無實際利益的管理領(lǐng)域，則往往出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。當(dāng)前我國現(xiàn)行財政體制是從計劃經(jīng)濟財政體制演變而來的，與政府承擔(dān)的公共管理有許多不相適應(yīng)的地方，許多應(yīng)由政府承擔(dān)的公共管理支出，因財力緊張而不能給予充分的保障。在交通管理體制方面，部門權(quán)力利益化的突出表現(xiàn)就是亂收費，當(dāng)前全國19萬交警一年的經(jīng)費構(gòu)成，正常財政撥款才有20個億，其他經(jīng)費來源：，車輛管理費占38個億，罰款占20個億。這種資金來源格局必然導(dǎo)致公路“三亂”現(xiàn)象。部門權(quán)力利益化助長了在道路交通管理中，公安與交通等部門決策與執(zhí)行的合一，其結(jié)果，不但增大了部門之間協(xié)調(diào)的難度，而且推進部門沖突的發(fā)展，并助長了部門利益法規(guī)化傾向。部門權(quán)力利益化是阻礙交通行政管理體制改革與創(chuàng)新的內(nèi)部深層次的根源。 交通行政管理體制改革，包括職責(zé)的重新劃分，從根本意義上講就是一次革命，必然影響相關(guān)部門的權(quán)力與利益。因此，不從根本上解決部門權(quán)力利益化傾向，就不可能有效解決道路交通管理中存在的嚴重問題，就不可能深化我國交通行政管理體制改革。三、國外交通運輸管理體制的特征及其借鑒（一）法國交通運輸管理體制的特點及啟示1. 法國交通運輸管理體制的特點（1）陸上水上運輸綜合管理整治部下設(shè)的海洋及公共交通總局（DGMT），建立之初的首要目標(biāo)就是將國家政策在除航空以外的各運輸領(lǐng)域間統(tǒng)一起來。提高各種運輸方式之間的合作，促進聯(lián)合運輸，最后促進交通運輸?shù)木C合可持續(xù)發(fā)展。兩年多的實踐表明，綜合了公路、水運、鐵路及公共交通的DGMT，在促進法國運輸業(yè)的發(fā)展上做出了重要的貢獻。（2）鐵路與公共交通合并公路是法國主要的運輸模式，鐵路與公共交通局的一個職能就是支持、促進公路以外的運輸方式的發(fā)展和各運輸方式之間的平衡。將鐵路與公共交通并入一個部門歸口管理，并通過國營鐵路公司和地鐵公司綜合運營與管理國家鐵路網(wǎng)，將有力地促進公路運輸以外的多種貨物、旅客運輸方式的靈活、機動。（3）提升地方參與管理力度在國家公路的管理方面，道路交通總局在法國各大區(qū)的裝備部新設(shè)立了21個服務(wù)訂約局（SMO）和11個省際道路局（DIR），取代了原來的裝備部（DDE）中所設(shè)立的交通管理部門，行使交通管理的職能。將一些原國道網(wǎng)公路歸口大區(qū)相關(guān)機構(gòu)管理，逐漸提升了地方管理機構(gòu)的管理力度，克服了以前管理體制上的缺陷。（4）部委間設(shè)置協(xié)調(diào)機構(gòu)從法國生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展與國土整治部幾個主要類別的機構(gòu)設(shè)置看，在海洋、可持續(xù)發(fā)展、道路安全、國土競爭及規(guī)劃及溫室效應(yīng)幾個方面設(shè)置了部委間協(xié)調(diào)代表處，合理溝通、有效快速的解決涉及到各部委利益及管轄的問題。大部制是國外市場化程度較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，從國際經(jīng)驗看，“大部制”能解決政出多門，政府之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清的狀況，節(jié)省管理成本，提高行政效率。(1)統(tǒng)一各種運輸方式法國組建的海洋及公共交通總局總攬了除航空以外的各種運輸方式，包括公路、水運、鐵路、公共交通、貨物聯(lián)運、綜合運輸?shù)取６覈煌\輸方式之間由于部委分割，存在一定程度的行業(yè)競爭，不利于綜合運輸模式的建立，不符合公眾對于各種運輸方式的平等需求。將各種運輸方式綜合管理，有利于政策法規(guī)的一致性和貫徹執(zhí)行，有助于提升行業(yè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在條件成熟的情況下，構(gòu)建 “大交通”的管理體制是可行的選擇。(2)凸顯環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展交通行業(yè)對環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展有著舉足輕重的作用，法國運輸部重組為生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和國土整治部后，將環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展提到了一個明確的高度。而我國交通運輸部在機構(gòu)設(shè)置上，對環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的考慮還有待完善，公路、鐵路、水運、民航各自設(shè)置環(huán)境保護處室或各自履行本領(lǐng)域的環(huán)境保護職能，一定程度上不能很好地實現(xiàn)環(huán)境在整個行業(yè)內(nèi)的可持續(xù)性發(fā)展，增加了建設(shè)和管理成本。(3)增設(shè)部委協(xié)調(diào)機構(gòu)交通行業(yè)正面臨從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的時期，構(gòu)建和諧交通、努力做好“三個服務(wù)”，建設(shè)綜合交通運輸體系，滿足人們對交通運輸?shù)陌踩?、便捷、舒適、高效及諸多個性化需求，是現(xiàn)階段的首要任務(wù)。增設(shè)部委協(xié)調(diào)機構(gòu)，有助于在最短的時間內(nèi)解決問題，提高辦事效率，節(jié)約行政管理成本，滿足各級交通使用者的需要。如有必要成立公安部與交通運輸部之間的協(xié)調(diào)機構(gòu)，促進多種運輸方式的安全保障和事故數(shù)據(jù)等的信息共享。（二）美國和日本交通體制的借鑒1．美國和日本交通體制的主要特點（1）大規(guī)劃管理不論美國還是日本，對現(xiàn)代交通運輸系統(tǒng)的改革，都是站在戰(zhàn)略管理規(guī)劃高度來謀劃交通管理。在大交通體制的建設(shè)過程中，不是只站在交通運輸上看交通問題，而是把交通問題放到國土開發(fā)、住房、旅游、郵政、能源、環(huán)境保護及其他資源管理的方方面面中，去綜合規(guī)劃管理，合理布局交通結(jié)構(gòu)。以日本為例，作為