分析依法審判中的“行政法規(guī)”(編輯修改稿)
2025-07-18 17:33 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 。 (二)《立法法》中的“行政法規(guī)” 《立法法》并不僅僅是規(guī)范“立法行為”之法,它還兼及法的適用。依照《憲法》和《立法法》的規(guī)定,國(guó)家的立法體制可以表述為“一元多層次”。“一元”即國(guó)家立法權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì),“多層次”即憲法之下人大與政府、中央與地方各有制定法律、法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力。在“一元多層次”的立法體制中,消除法規(guī)范之間的沖突,確保法體系的內(nèi)在統(tǒng)一,是《立法法》的基本任務(wù)之一。行政法規(guī)上承法律,下啟行政規(guī)章、行政規(guī)定,在國(guó)家法律體系中有著十分重要的地位?！读⒎ǚā返?9條規(guī)定:“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。”它確立了行政法規(guī)在國(guó)家法律體系中的效力地位。《立法法》通過(guò)第78條、第79條和第80條等規(guī)定,在制定法上明確規(guī)定了一個(gè)如同金字塔般的法位階的結(jié)構(gòu)體系,以“上位法優(yōu)于下位法”之適用規(guī)則確保國(guó)家法律體系內(nèi)在的統(tǒng)一性。[19]法的位階的功能在于法之間如有“相抵觸”,則應(yīng)當(dāng)適用上位法。在實(shí)務(wù)中,這一適用規(guī)則已經(jīng)獲得法院的廣泛運(yùn)用。如在楊椿不服南京市公安局交通管理局第二大隊(duì)行政處罰案中,法院認(rèn)為: 原告楊椿騎自行車(chē)遇紅色信號(hào)燈時(shí)闖紅燈,違反了交通規(guī)章,事實(shí)清楚,被告依職權(quán)進(jìn)行處理,其行為是合法的,但被告在適用法律上,依據(jù)《南京市道路交通管理規(guī)定》第二十四條第四項(xiàng)、第五十三條,根據(jù)該規(guī)定對(duì)非機(jī)動(dòng)車(chē)行駛違章處50元以下罰款或警告,而根據(jù)《江蘇省道路交通管理?xiàng)l例》第三十七條、第五十九條規(guī)定,對(duì)非機(jī)動(dòng)車(chē)違章行駛處5元罰款或者警告,兩部地方性法規(guī)在罰款的數(shù)額上相抵觸,且層級(jí)不一致,存在沖突,根據(jù)法律法規(guī)出現(xiàn)層級(jí)沖突時(shí)的選擇適用規(guī)定,應(yīng)予以撤銷(xiāo)。[20] 《立法法》第79條確立的“法律優(yōu)于行政法規(guī)”之適用規(guī)則通過(guò)法院的個(gè)案處理間接地影響了對(duì)《行政訴訟法》第52條第1句立法原意的理解,或者說(shuō),《行政訴訟法》第52條第1句應(yīng)當(dāng)被置于《立法法》的適用規(guī)則體系中予以重新解釋。這種需求在實(shí)務(wù)中已經(jīng)獲得了部分地方法院的回應(yīng)。除了前述“靜安工商案”外,在蔡霞訴北京教育考試院取消考試成績(jī)決定案中,法院認(rèn)為:“取消考試成績(jī)”與“宣布考試無(wú)效”兩者同屬對(duì)在國(guó)家教育考試中有作弊行為的考生的處理措施,并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。因《中華人民共和國(guó)教育法》的效力高于《高等教育自學(xué)考試暫行條例》,在《中華人民共和國(guó)教育法》實(shí)施以后,對(duì)于在包括高等教育自學(xué)考試在內(nèi)的國(guó)家教育考試中有作弊行為的考生,決定取消其考試成績(jī)的權(quán)力應(yīng)專屬于教育行政部門(mén)。北京市高等教育自學(xué)考試委員會(huì)作為教育考試機(jī)構(gòu)不再享有此項(xiàng)職權(quán)。因此,市考試院以自己的名義宣布取消蔡霞20XX年10月北京市高等教育自學(xué)考試各科成績(jī)不符合《中華人民共和國(guó)教育法》第七十九條的規(guī)定,屬越權(quán)行為。[21] 本案中,《高等教育自學(xué)考試暫行條例》是行政法規(guī),在《教育法》實(shí)施之后,法院認(rèn)為《高等教育自學(xué)考試暫行條例》關(guān)于在國(guó)家自學(xué)考試中取消考試成績(jī)的決定權(quán)由“考試院”行使的規(guī)定,與上位法的《教育法》相抵觸,故判決被告作出取消考試成績(jī)決定“屬越權(quán)行為”。本案法院的裁判已經(jīng)明顯地“發(fā)展”了《行政訴訟法》第52條第1句的規(guī)定,對(duì)被訴行政行為所依據(jù)的行政法規(guī)進(jìn)行了合法性審查。在《立法法》的框架下,法院這樣的裁判無(wú)可指責(zé)。我們知道:“國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)主要特點(diǎn)在于它的執(zhí)行性,即執(zhí)行憲法、法律和最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決定、命令,規(guī)范的事項(xiàng)限于國(guó)家行政管理領(lǐng)域。”[22]既然行政法規(guī)是執(zhí)行性的,那么對(duì)法院的約束力也就沒(méi)有了憲法基礎(chǔ)。至此,本文的一個(gè)結(jié)論是,基于《行政訴訟法》第1條和《立法法》的相關(guān)規(guī)定,法院在審理行政案件時(shí),有權(quán)對(duì)行政法規(guī)是否符合上位法的規(guī)定作出合法性“審查”。 (三)法院怎樣審查行政法規(guī) 依法審判中的“法”是合法之“法”。因此,法院審查被訴行政行為的合法性有兩個(gè)面向:(1)被告作出行政行為的主體資格是否合法,事實(shí)是否清楚,依據(jù)適用是否合法,程序是否遵守。(2)行政行為所適用的依據(jù)本身是否合法。后一個(gè)面向涉及本文討論的法院如何審查行政法規(guī)的問(wèn)題。那么,法院應(yīng)當(dāng)如何審查行政法規(guī)的合法性呢? 要審查行政法規(guī),首先要辨別審查對(duì)象是否是行政法規(guī)。認(rèn)別一個(gè)國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件是否屬于行政法規(guī),需要遵循如下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):(1)《行政法規(guī)制定程序暫行條例》(1987)實(shí)施之后,由國(guó)務(wù)院以令的形式發(fā)布的行政法規(guī)。(2)《立法法》(20XX)實(shí)施之前,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院部門(mén)發(fā)布的行政法規(guī)。(3)《行政法規(guī)制定程序暫行條例》(1987)實(shí)施之前由國(guó)務(wù)院發(fā)布的,后經(jīng)國(guó)務(wù)院清理之后認(rèn)定的行政法規(guī)。在適用上述認(rèn)別標(biāo)準(zhǔn)時(shí),首先要確定審查對(duì)象公布的時(shí)間,然后依照上述認(rèn)別標(biāo)準(zhǔn)加以認(rèn)別。 在《立法法》確定的法的位階規(guī)則體系中,行政法規(guī)的上位法是法律。因此,判斷行政法規(guī)是否合法的審查標(biāo)準(zhǔn)是“不抵觸”。至于如何判斷“不抵觸”,可依照最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(法[20XX]96號(hào))中“下位法不符合上位法的判斷和適用”的規(guī)定進(jìn)行。[23] 法院應(yīng)當(dāng)首先對(duì)行政法規(guī)是否與法律相抵觸,依照《座談會(huì)紀(jì)要》作出判斷。若不存在與法律相抵觸的情形,則選擇適用行政法規(guī)(下位法)。若存在與法律相抵觸的情形,則選擇適用法律(上位法)。[24] 《立法法》第78條規(guī)定:“憲法具有最高的法律效力,一切
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