有關中國發(fā)行地方公債的探索(一)(編輯修改稿)
2025-07-16 16:31 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 ⑥ 二、當前我國發(fā)行地方公債存在的問題 （一）目前制約我國地方債券發(fā)行的體制因素。 1 現(xiàn)行投融資體制中對政府作為投資主體的監(jiān)督和約束機制不健全。在我國投融資體制改革中，對作為投資主體之一的政府缺乏必要的監(jiān)督和約束機制是制約我國地方債券發(fā)行的體制原因之一。當前，政府投融資體制改革面臨的突出問題是，政府投資存在著投資效益差、重復建設嚴重、投資質量不高等問題。很明顯，如果深層次的體制矛盾不解決，發(fā)行地方債券將會使投融資體制中的政府投資的弊端和問題更加突出?！ ? 中央和地方投資責權劃分不盡合理。地方與中央的事權、財權不對等，地方?jīng)]有正常的融資渠道。相關資料顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權大幅度提高，地方財權大幅度下降，但中央與地方的事權劃分變化幅度較?。?994～2002年期間，中央財權平均為52%，地方財權平均為48%；中央事權平均為30%，地方事權平均為70%.中央和地方財權不對等的重要表現(xiàn)之一，就是沒有建立起中央政府與地方政府對等的正規(guī)融資體系，這是作為地方政府財權重要表現(xiàn)這一發(fā)債權長期得不到落實和解決的主要原因?！ ? 地方政府長期累積的隱性債務和顯性債務面臨著巨大的壓力。地方債務壓力首先源于日益固化的財政缺口。20世紀80年代以來，各級地方政府一直承擔著促進地方經(jīng)濟發(fā)展、擴大城市基礎設施建設和補貼全國虧損的責任，再加上龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費支出，導致地方財政支出負擔沉重。在財政增收相對滯后的條件下，地方財政收支缺口自然較大。同時，為了加速經(jīng)濟結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進經(jīng)濟發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務，積累了相當規(guī)模的債務責任和還本付息壓力，地方財政壓力凸顯。另外，地方金融風險的財政化轉移模式也加劇了地方政府的債務壓力。如果在已有的隱性債務無法顯性化和無法消除地方政府用經(jīng)常性債務擠占建設性債務的情況下，發(fā)行地方債券必然會使地方政府債務總規(guī)模失去控制，從而加劇地方債務風險?！ ? 政治體制改革滯后。目前我國各級政府官員對投資項目的決策機制仍然不科學，決策過程不透明，決策程序也有待改進。政府作為國有資本所有者的職能和社會經(jīng)濟管理職能沒有完全分離，政府作為公共服務提供者的角度也還沒有真正建立起來。在政府職能沒有完全轉變的情況下，允許地方政府發(fā)債，可能會為地方政府提供濫用更多社會資源的機會和權利，因為，在沒有較強外部社會監(jiān)督條件下的政府效用函數(shù)，是擴張財政和追求政績，由此必然會導致全社會資源的不當配置，并最終影響消費者福利。⑦ ?。ǘ┪覈l(fā)行地方政府債券的制度缺陷仍相當突出。 1 財政體制欠公開透明，財政監(jiān)督缺位。我國地方政府債務形成的過程中，地方政府財政收支失范是重要原因之一。由于財政制度供給失衡，地方政府具有惡意透支的傾向。我國地方政府財政預算審計欠透明，地方財政廳編制財政預算項目上并不詳盡。我國預算草案科目分為“類、款、項、目”四級，多數(shù)地方政府的預算科目至多到“款”，沒有具體的“項”和“目”，形成一筆看不清的賬。我國的《預算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行地方債券，實際中許多地方政府變相操作，如成立投資公司進行融資，最后破產(chǎn)而形成地方債務。地方財政預算審計不到位，造成地方政府可以隨意增加財政支出。我國并沒有地方政府破產(chǎn)的相關法律條文，所有的地方政府債務最終由中央政府承擔，地方政府更是肆意欠債?！ ? 中央政府與地方政府財政分配制度欠規(guī)范。分稅制設置中的中央政府傾斜色彩濃，地方政府財政收入空間不斷被打壓。1994年實施分稅制的主要目的在于改善中央政府的財政支配能力，地方政府的財政支配能力迅速下降。我國地方政府沒有主體稅，因此財政收入來源中中央的轉移支付顯得相當重要。中央政府對地方政府的財政轉移支付，在財政轉移規(guī)模較小的基礎上，出于政治考慮和地區(qū)要價能力的差異，地方政府獲得的財政轉移差距較大，不足以緩解省際間的不平衡。出現(xiàn)了落后地區(qū)地方政府負債嚴重，財政赤字缺口不斷擴大，客觀上形成了地方政府債務的惡性循環(huán)?！ ? 地方政府對預算外資金的依賴一定程度上導致財政失控。預算外收入1953年從前蘇
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