【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 ，意味著現(xiàn)代水行政執(zhí)法關(guān)系要由傳統(tǒng)的“權(quán)力—服從”關(guān)系向“權(quán)利—服務(wù)”的方向轉(zhuǎn)變，更多地體現(xiàn)非強(qiáng)制性行政因素，更多地體現(xiàn)以人為本的要求，使行政手段向“柔性”發(fā)展，在執(zhí)法的全過程都體現(xiàn)出必要的人文關(guān)懷，這也是構(gòu)建現(xiàn)代水行政執(zhí)法價(jià)值體系的重要內(nèi)容。所謂人文關(guān)懷主要體現(xiàn)在執(zhí)法程序和執(zhí)法手段上，它不是遷就不管，任由違法行為存在和泛濫，而是在執(zhí)法過程中增加人情味，增強(qiáng)人文性，提倡最基本的關(guān)注與關(guān)懷，從而最大限度地保障相對(duì)人的合法權(quán)益，取得相對(duì)人最大程度的支持與協(xié)作，推動(dòng)執(zhí)法工作最順利地進(jìn)行。部分地區(qū)已經(jīng)開始實(shí)行的說理式文書和提示性文書正是體現(xiàn)了這種思想，成為有益的嘗試。再者，人文關(guān)懷的另一體現(xiàn)就是相對(duì)人有通達(dá)順暢的訴求表達(dá)渠道，表達(dá)權(quán)有機(jī)會(huì)得到充分的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于疏通心意、暢順溝通，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法者尊重相對(duì)人、主動(dòng)服務(wù)、互動(dòng)管理等方面都起到良好的促進(jìn)作用。另外，在水行政主管部門內(nèi)部還需要建立與執(zhí)法機(jī)制相協(xié)調(diào)的一套協(xié)調(diào)機(jī)制，包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督服務(wù)機(jī)制的分設(shè)與協(xié)作，明確職能定位，形成執(zhí)法合力。保障機(jī)制現(xiàn)代水行政執(zhí)法的保障機(jī)制不可能脫離傳統(tǒng)執(zhí)法工作中的基本事務(wù)，但應(yīng)當(dāng)更加明確和規(guī)范，簡(jiǎn)而言之，它的保障必須要按照《公務(wù)員法》的要求，在人事、編制、財(cái)政等方面穩(wěn)定落實(shí)，而不是象傳統(tǒng)執(zhí)法隊(duì)伍那樣，為執(zhí)法人員的身份問題、經(jīng)費(fèi)問題等頻繁操心，也不是以事業(yè)單位的身份性質(zhì)去干公務(wù)員的工作，一句話，必須要保證名符其實(shí)。同時(shí)，還要確保滿足工作需要的執(zhí)法裝備且能夠得到及時(shí)更新和完善，并最大限度地支持及時(shí)充分引進(jìn)和利用最先進(jìn)的現(xiàn)代科技設(shè)備和手段，以支撐和提高執(zhí)法水平，增強(qiáng)執(zhí)法時(shí)效。監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督制約是社會(huì)主義法治建設(shè)的內(nèi)在要求，監(jiān)督機(jī)制的建立與完善也是構(gòu)建法治政府的重要內(nèi)容，任何權(quán)力都有腐敗的可能，法治本身就是制約行政權(quán)力的重要手段。有人說，制度能否落實(shí)，監(jiān)督檢查系于一半，這即形象表明對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約始終是一個(gè)必須的命題。但是，對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督卻一直是法治建設(shè)的一個(gè)難點(diǎn)和弱點(diǎn)。傳統(tǒng)水行政執(zhí)法的具體行政執(zhí)法行為既缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，也缺乏水行政主管部門的內(nèi)部有效監(jiān)督，即使大家有監(jiān)督的意識(shí)，但也感到無從著手，尤其是水行政執(zhí)法權(quán)同樣也是一種行政權(quán)力，而在我國(guó)，行政權(quán)一向都不容易監(jiān)督、效果也十分有限。因此，現(xiàn)代水行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制必須明確如下幾點(diǎn)：一是必須建立起有效的監(jiān)督，對(duì)水行政執(zhí)法權(quán)的制衡不能缺位，必須要杜絕執(zhí)法中可能出現(xiàn)的任何隨意性，既要提前設(shè)計(jì)好，也要全力實(shí)施好。二是健全監(jiān)督體系，尤其是在現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，特別要注重網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，善待網(wǎng)絡(luò)，不能忽視虛擬社會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)也要充分尊重和保證人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是掌控好監(jiān)督的度，防止以監(jiān)督為名代替和阻礙執(zhí)法工作的正常進(jìn)行，特別是針對(duì)水行政主管部門內(nèi)部監(jiān)督來說，務(wù)必要高度注意防止將監(jiān)督演繹成干預(yù)和插手具體事務(wù)，脫離監(jiān)督的本意，干擾正常的水行政執(zhí)法工作。創(chuàng)新機(jī)制創(chuàng)新機(jī)制應(yīng)該說并不一定是一個(gè)單獨(dú)存在的運(yùn)行模式，它可以融合在前述各項(xiàng)機(jī)制之中，一方面能夠保證機(jī)制活力，另一方面可以確保機(jī)制健康運(yùn)行。嚴(yán)格的程序和規(guī)范的機(jī)制并不是導(dǎo)致機(jī)械、僵化的理由，相反是提供了規(guī)則下的最大創(chuàng)新空間?，F(xiàn)代水行政執(zhí)法特別要在創(chuàng)新機(jī)制中解決好如何主動(dòng)、制度性地預(yù)防執(zhí)法的軟弱和平庸的問題。在上述所有機(jī)制建設(shè)過程中，除了要體現(xiàn)現(xiàn)代水行政執(zhí)法的基本要求外，還必須體現(xiàn)出現(xiàn)代化風(fēng)格，最大程度地融入現(xiàn)代科技因素和信息手段，提高工作效率，增強(qiáng)工作準(zhǔn)確度，減少不必要的成本?！?gòu)建高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)是建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法的重要保證，也是傳統(tǒng)水行政執(zhí)法的弱項(xiàng)和不足。隊(duì)伍建設(shè)內(nèi)容繁雜，在此，僅重點(diǎn)著眼于三方面。建強(qiáng)專職隊(duì)伍從事現(xiàn)代水行政執(zhí)法工作必須有專職執(zhí)法隊(duì)伍，必須規(guī)范執(zhí)法人員“入口關(guān)”和“出口關(guān)”，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，有效提高人員素質(zhì)，逐步改變公務(wù)員不從事第一線執(zhí)法工作的狀況，逐步使執(zhí)法人員編制向公務(wù)員轉(zhuǎn)變，積極提高政治和經(jīng)濟(jì)待遇。筆者始終認(rèn)為，水行政執(zhí)法隊(duì)伍有必要升格機(jī)構(gòu)，提高行政級(jí)別，以增強(qiáng)機(jī)構(gòu)威信與協(xié)調(diào)能力，增強(qiáng)執(zhí)法工作合力和成效。當(dāng)然，提高機(jī)構(gòu)規(guī)格并非靈丹妙藥，但確實(shí)能夠起到現(xiàn)實(shí)的積極作用，畢竟，解決好人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性才是做好水行政執(zhí)法工作的最根本辦法。優(yōu)化一線人員基層一線水行政執(zhí)法工作不僅環(huán)境艱苦、待遇較差，而且一線執(zhí)法人員的工作任務(wù)特別繁重，承擔(dān)著相當(dāng)具體的落實(shí)與服務(wù)工作，要求高、壓力大，對(duì)執(zhí)法人員的身心及綜合素質(zhì)均是嚴(yán)格的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。因此恰恰是這一級(jí)關(guān)口最不能大意和松懈，因其直接代表著水行政執(zhí)法的形象，決定著水行政執(zhí)法的成效。所以，一線執(zhí)法人員的素質(zhì)優(yōu)劣將直接見效，絲毫馬虎不得，否則就極易功虧一簣。當(dāng)前，最重要的是要有一套健全科學(xué)的優(yōu)化機(jī)制，把綜合素質(zhì)放在更重要的位置，確實(shí)保證優(yōu)秀度，保證連續(xù)性，而不是魚龍混雜，濫竽充數(shù)，不然，不論是傳統(tǒng)水行政執(zhí)法還是現(xiàn)代水行政執(zhí)法都可謂前景堪憂。擇優(yōu)選拔隊(duì)長(zhǎng)實(shí)踐證明，建設(shè)一支有執(zhí)行力的水行政執(zhí)法隊(duì)伍，帶頭人是相當(dāng)重要且不可缺少的，每支水行政執(zhí)法隊(duì)伍的主要負(fù)責(zé)人不僅僅是一名優(yōu)秀的執(zhí)法人員，更是一名優(yōu)秀的帶頭人，甚至稱為領(lǐng)路人也不為過，其地位和作用相當(dāng)重要。即使是目前的任命制條件下，擇優(yōu)選拔執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)都是十分重要和必要的?，F(xiàn)階段可以借鑒公務(wù)員招考及領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的一些有效經(jīng)驗(yàn)和做法，逐步推行執(zhí)法人員競(jìng)爭(zhēng)上崗，隊(duì)長(zhǎng)擇優(yōu)上崗，至少保證選好選準(zhǔn)這名帶隊(duì)人，為現(xiàn)代水行政執(zhí)法提供一點(diǎn)最基本的人力保障。不可否認(rèn)，在對(duì)人的素質(zhì)的認(rèn)識(shí)及認(rèn)定上，理論與實(shí)踐上都還存在不少的爭(zhēng)議。但我們傾向于以相對(duì)公平的態(tài)度來認(rèn)知，認(rèn)同人的素質(zhì)問題的多元化和復(fù)雜性，不期望一個(gè)單一的標(biāo)準(zhǔn)就能涵蓋全部，但也認(rèn)為需要一個(gè)認(rèn)可度較高的規(guī)范對(duì)具體工作予以有效的指導(dǎo)，否則，構(gòu)建高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍就會(huì)淪于空洞和虛無，無從做起。而且，我們認(rèn)同的素質(zhì)的內(nèi)涵雖然從屬于建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法的需要，但它不是隊(duì)伍建設(shè)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也不能替代執(zhí)法人員的個(gè)體主體性，我們同樣追求和期冀素質(zhì)上的多元化，素質(zhì)的“大義”不能去掩蓋個(gè)體特異性的光茫，甚至可以說，在此處適用的素質(zhì)的概念只是現(xiàn)階段條件下我們所能選擇的相對(duì)最好的一個(gè)方法、一個(gè)目標(biāo)。筆者所設(shè)計(jì)的現(xiàn)代水行政執(zhí)法運(yùn)行模式只是一個(gè)框架，還需要結(jié)合豐富的執(zhí)法實(shí)踐，在深入、準(zhǔn)確和清醒地把握國(guó)情、省情、市情、縣情和鄉(xiāng)情的基礎(chǔ)上，在深刻把握各地水資源特殊條件的基礎(chǔ)上，努力打造出具有本地特色的運(yùn)行方式，現(xiàn)代水行政執(zhí)法需要避免風(fēng)格的同質(zhì)化，避免盲目跟風(fēng)和抄襲模仿，要有獨(dú)立思考的精神、勇于探索的能力和對(duì)特性的追求，從而形成自己的個(gè)性?！】傮w要求我們所要構(gòu)建的現(xiàn)代水行政執(zhí)法既是現(xiàn)代性的，也是現(xiàn)代化的；既是法治性的，也是人性化的；既是一般性的，也是特殊性的；既是理想化的，也是可操作的。現(xiàn)代水行政執(zhí)法的根本目的是可持續(xù)發(fā)展，因此在方式上也應(yīng)當(dāng)是可持續(xù)的，其基本原則應(yīng)是：經(jīng)濟(jì)上可行，技術(shù)上先進(jìn)，效果上可持續(xù)，目的上公正公平?！?qiáng)化水行政執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一性統(tǒng)一是水行政執(zhí)法這樣的法律工作性質(zhì)隊(duì)伍的基本要求，除了令行禁止、嚴(yán)格執(zhí)法等要求外，當(dāng)前的核心是要統(tǒng)一水行政主管部門內(nèi)部的執(zhí)法權(quán)，全部歸結(jié)到水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中來，盡快形成“一支隊(duì)伍執(zhí)法”的總體格局?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)）中明確要求“全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法”，因此，對(duì)水行政主管部門而言，現(xiàn)在就應(yīng)當(dāng)抓緊總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，擇機(jī)推行有效做法，而不是繼續(xù)等待和觀望。筆者在《水利綜合執(zhí)法理念認(rèn)識(shí)與實(shí)踐思考》（《水利發(fā)展研究》2009年第一期）一文中就提出過要順應(yīng)各方面要求，將水政監(jiān)察命名為水政執(zhí)法，“統(tǒng)一以水政執(zhí)法的名義歸整水利執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，以更準(zhǔn)確、更全面地規(guī)范水行政執(zhí)法工作的性質(zhì)、地位和職能，形成從國(guó)家到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市縣、鄉(xiāng)的綜合執(zhí)法體系。這也是構(gòu)建現(xiàn)代水行政執(zhí)法的組織要素所在。強(qiáng)化水行政執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一性還體現(xiàn)在向現(xiàn)代水行政執(zhí)法轉(zhuǎn)型的過程中需要強(qiáng)化轉(zhuǎn)型的動(dòng)員機(jī)制、權(quán)威機(jī)制，規(guī)范改革利益機(jī)制，從而有利于形成轉(zhuǎn)型的組織力量和發(fā)揮整體作用?！?qiáng)化水行政執(zhí)法建設(shè)的完整性建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法需要完整準(zhǔn)確的理解和實(shí)踐。一方面，現(xiàn)代水行政執(zhí)法不是單純的現(xiàn)代化，在一定意義上說，現(xiàn)代化是現(xiàn)代性的自我展開過程，必須防止以片面的現(xiàn)代化取代完整意義上的現(xiàn)代性建設(shè)，同時(shí)又要防止在建立現(xiàn)代性問題上的虛無主義態(tài)度；另一方面，現(xiàn)代水行政執(zhí)法也不能孤立存在，在充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段和最新理論成果的同時(shí)，還與司法執(zhí)法、其他行政執(zhí)法相關(guān)，與行政管理相關(guān)，它所涉及的既是資源問題，也是生態(tài)環(huán)境問題，更與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)，因素十分錯(cuò)綜復(fù)雜。因此，現(xiàn)代水行政執(zhí)法建設(shè)非圖于一時(shí)，也非圖于一試?！?qiáng)化水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不僅僅只體現(xiàn)在水行政執(zhí)法的具體事務(wù)上，也體現(xiàn)在水行政主管部門的工作導(dǎo)向和形象上?；蛘哒f，一個(gè)單位、部門是否重視行政執(zhí)法或管理工作，通過它的整體安排、布局及日常事務(wù)即可清晰認(rèn)識(shí)。提升和強(qiáng)化水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性并不是為水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)攬權(quán)，而是現(xiàn)代水利發(fā)展的必然。這種權(quán)威性在水行政主管部門內(nèi)部表現(xiàn)為，逐步使水行政執(zhí)法工作成為其他各項(xiàng)工作統(tǒng)籌考慮的首要要件，使水行政執(zhí)法工作在內(nèi)部的相關(guān)工作中能提前介入，加強(qiáng)事前、事中監(jiān)督及保證這種監(jiān)督職能行使的制度條件，使部門在對(duì)外各項(xiàng)事宜中取得整體主動(dòng)權(quán)。而這種權(quán)威性在對(duì)外事務(wù)中的表現(xiàn)則為：水行政執(zhí)法高度務(wù)實(shí)，在務(wù)實(shí)中以公平正義為追求目標(biāo)，以維護(hù)人民群眾的根本利益為宗旨，確保每一項(xiàng)工作都經(jīng)得過人民群眾、客觀事實(shí)和歷史的檢驗(yàn)，從而通過執(zhí)法事務(wù)反