新階段中國壟斷性行業(yè)改革的戰(zhàn)略(編輯修改稿)
2025-06-23 22:50 本頁面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 資本參與可以在兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)。一是非公有資本可采取資本形式進(jìn)入。雖然自然壟斷性項(xiàng)目的性質(zhì)是非競(jìng)爭(zhēng)性的或競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)的，但這與項(xiàng)目本身是否盈利并沒有必然聯(lián)系，就是說，自然壟斷性項(xiàng)目也可能是盈利性項(xiàng)目。這樣，即使是具有整合效應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，也可以將投資環(huán)節(jié)與運(yùn)營環(huán)節(jié)分開，在投資主體上不一定非要求國有獨(dú)資公司不可，也應(yīng)該考慮對(duì)非公有資本開放，通過股份制形式實(shí)現(xiàn)多元化投資。二是非公有資本采取經(jīng)營權(quán)形式進(jìn)入。在某些具有網(wǎng)絡(luò)特征和自然壟斷特性的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，盡管結(jié)構(gòu)性和策略性進(jìn)入壁壘的存在使得非公有資本通過“市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)”方式實(shí)現(xiàn)進(jìn)入難度較大，但通過政府特許經(jīng)營、委托經(jīng)營或承包經(jīng)營等制度安排仍可確保非公有資本通過“市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)”方式實(shí)現(xiàn)有效進(jìn)入。此外，隨著技術(shù)創(chuàng)新（特別是互聯(lián)互通技術(shù)和業(yè)務(wù)分割技術(shù)的發(fā)展）、市場(chǎng)容量擴(kuò)大和金融創(chuàng)新的出現(xiàn)，壟斷性行業(yè)中某些原來被認(rèn)為具有自然壟斷性的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)，其進(jìn)入壁壘和退出壁壘被逐漸克服，成為能夠引入非公有資本的非自然壟斷性業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)。比如，基礎(chǔ)設(shè)施具體的服務(wù)運(yùn)營環(huán)節(jié)，線路等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)維修以及工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工等，都是可以按市場(chǎng)化、商業(yè)化原則運(yùn)作的。 從公共性或外部性的角度看，決定非公有資本參與程度的關(guān)鍵因素是盈利前景。根據(jù)外部性的程度進(jìn)而盈利性前景的大小，一般把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資分為ABCD四類（注：參見國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報(bào)告，2000年第157號(hào)。）：A類是純公益性項(xiàng)目：產(chǎn)出服務(wù)無償提供，不僅談不上投資盈利，就連日常經(jīng)營費(fèi)用和維修費(fèi)用也要從外部補(bǔ)充；B類是低收費(fèi)項(xiàng)：產(chǎn)出服務(wù)雖有收益，但未必能夠補(bǔ)償日常經(jīng)營費(fèi)用和維修費(fèi)用，投資基本無法回收，更無法盈利；C類是一般收費(fèi)項(xiàng)目：營業(yè)收入補(bǔ)償經(jīng)營費(fèi)用有余，但只能部分地實(shí)現(xiàn)投資回收，因此難以靠自身積累來完成更新性質(zhì)的投資；D類是能夠全部回收投資，而且能夠產(chǎn)生資本積累的項(xiàng)目。在這四類項(xiàng)目中，前兩類由于從根本上缺乏盈利性，因此是公益性的；第四類由于具有盈利前景，因而是商業(yè)性的；而第三類則需視情況而定。根據(jù)上述分類，對(duì)于能夠盈利且非公有資本有能力投資的商業(yè)性項(xiàng)目，應(yīng)明確劃定為非公有資本投資領(lǐng)域，這類項(xiàng)目通常都能通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到良好的均衡狀態(tài)，因此無需政府介入；而對(duì)于非公有資本不愿進(jìn)入的無經(jīng)濟(jì)效益或經(jīng)濟(jì)效益不高的非盈利性和公益性項(xiàng)目，一般只能由政府承擔(dān)投資責(zé)任。 當(dāng)然，在上述公私參與原則的總體框架內(nèi)，為盡可能地吸引非公有資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營活動(dòng)，也可采取一些靈活機(jī)動(dòng)的非公有資本參與模式。比如，經(jīng)濟(jì)效益好的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目固然可以吸引非公有資本參與，經(jīng)濟(jì)效益在短期內(nèi)不大明顯的項(xiàng)目也可以通過良好的制度設(shè)計(jì)，提高投資預(yù)期收益，從而吸引非公有資本。再如，即便是確實(shí)無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也不是非由政府直接投資不可，可更多地進(jìn)行順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律和借助市場(chǎng)力量，以政策作支撐吸引非公有資本的投入。此外，為最大限度地引入非公有資本，對(duì)于那些難以形成價(jià)格的純粹公共產(chǎn)品以及外部性相當(dāng)顯著易形成虧損、必須由財(cái)政出資的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也可以通過仿商業(yè)化運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)吸引非公有資本參與。 （1）有關(guān)投融資體制改革問題。從投融資的角度看，推動(dòng)非公有資本進(jìn)入壟斷性行業(yè)的方式有兩種：一種是企業(yè)形式的進(jìn)入，即通過消除非公有資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)部門的體制障礙和人為限制，實(shí)現(xiàn)非公有資本在經(jīng)營形式上的進(jìn)入或資本形式和經(jīng)營形式上的同時(shí)進(jìn)入；另一種是資本形式的進(jìn)入，即在企業(yè)形式進(jìn)入不可能或不適宜的情況下，通過多種方式吸引非公有部門將儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資，從而僅形成資本形式的進(jìn)入。為推動(dòng)非公有資本企業(yè)形式的進(jìn)入，首先需要放松對(duì)非公有資本進(jìn)入壟斷性行業(yè)的管制，同時(shí)確立明確的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，改革以審批制為代表的行政性進(jìn)入壁壘，有效動(dòng)員、吸引非公有資本公平進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。特別是對(duì)于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)逐步降低甚至取消行業(yè)進(jìn)入門檻，大力引入非公有資本，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)主體多元化和股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。為推動(dòng)非公有部門資本形式的進(jìn)入，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大股份制的規(guī)模，在增量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)兩個(gè)方面加大產(chǎn)權(quán)制度改革的力度。特別需要強(qiáng)調(diào)指出的是，即便是自然壟斷業(yè)務(wù)，也可實(shí)現(xiàn)投資主體多元化和經(jīng)營主體一元化并存的格局。在推動(dòng)非公有資本進(jìn)入方面，除發(fā)行股票這種融資方式外，還應(yīng)發(fā)展多元的融資方式，如發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券、各類建設(shè)債券以及設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等。 （2）關(guān)于提高政府承諾的可信性（Commitments Credibility）以及政策的穩(wěn)定性問題。非公有資本參與投資和提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，有很多是建立在一攬子合同、契約之上的。為此，要保證政府和非公有部門所訂立的合同和契約內(nèi)容明晰且切實(shí)可行，并保持政府相關(guān)政策的穩(wěn)定性和連貫性，使壟斷性行業(yè)的非公有資本參與建立在一個(gè)可預(yù)見的制度框架下；同時(shí)，要用法律的手段保證政府對(duì)非公有部門的承諾得以兌現(xiàn)，使其得到應(yīng)有的回報(bào)，當(dāng)政府不能履行合同或改變合同而給投資者帶來不必要的損失時(shí)，也要給予其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?？傊仨氁?jié)撛谕顿Y者相信：投資者一旦投資，將不會(huì)被事后要挾，政府將不會(huì)因外部環(huán)境的變化或迫于各種壓力而放棄當(dāng)初的承諾；政府也要使?jié)撛谕顿Y者相信：最初制定的政策措施一定會(huì)付諸實(shí)施，且長(zhǎng)期內(nèi)不會(huì)改變（注：當(dāng)然，為保持政府應(yīng)對(duì)未來意外情況的靈活性，對(duì)政府承諾的法律約束和對(duì)穩(wěn)定政策的強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)具有一定的彈性，但這種彈性要盡可能建立在可預(yù)見的框架內(nèi)。）。只有這樣，才能降低非公有資本參與投資
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