【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 集團(tuán)公司是中國電力工程顧問集團(tuán)公司、中國水電工程顧問集團(tuán)公司、中國水利水電建設(shè)集團(tuán)公司和中國葛洲壩集團(tuán)公司；5家發(fā)電集團(tuán)公司是中國華能集團(tuán)公司、中國大唐集團(tuán)公司、中國華電集團(tuán)公司、中國國電集團(tuán)公司和中國電力投資集團(tuán)公司?！慈蹈母锟傮w評(píng)價(jià)目前，雖然我國的改革取得了一定的成果，但改革形勢(shì)并不令人樂觀。在這場(chǎng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革中還存在很多重大的問題等待我們?nèi)ソ鉀Q：第一、改革思維模式過于單一化。改革的方法是多種多樣的，改革者應(yīng)該結(jié)合社會(huì)具體情況對(duì)改革對(duì)象采取合適的改革措施以取得理想的改革效果?？疾煳覈壳皩?duì)傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革所采取的措施，主要是分拆包括橫向分拆、縱向分拆和縱橫分拆。對(duì)電信、電力采取的是橫縱雙向分拆。這雖然從理論上講可以造成競(jìng)爭(zhēng)，但從改革后所形成的實(shí)際局面來看，這種分拆或者是稍微改變了不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的類型而已即將獨(dú)占變?yōu)楣杨^競(jìng)爭(zhēng)（將綜合壟斷改為專業(yè)壟斷或者將全國壟斷改為地域壟斷）或者造成了行政性分割和集團(tuán)分立使某些行業(yè)如航空航天工業(yè)的整體性受到破壞，改革并未取得應(yīng)有的效果。造成這樣局面的關(guān)鍵問題在于改革思維模式僵化。我國目前對(duì)自然壟斷行業(yè)的改革所采取的方法主要是借鑒了在此之前的軍工、有色金屬等特殊行業(yè)的改革思路?？陀^地講，目前我們進(jìn)行改革的自然壟斷行業(yè)與軍工、有色金屬等特殊行業(yè)還是存在很大的區(qū)別的。改革對(duì)象的差異決定了改革方法的不完全相同。所以我們并非一定采取分拆的方法對(duì)有關(guān)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行改革。從自然壟斷行業(yè)的根本特征與其所將面臨的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境來看，維持原有產(chǎn)業(yè)壟斷地位但對(duì)企業(yè)經(jīng)營機(jī)制進(jìn)行現(xiàn)代化改造為上上之策。但如果某些自然壟斷行業(yè)確實(shí)需要分拆，那么對(duì)之采取分拆方法也是未可厚非的。第二、改革后產(chǎn)權(quán)仍然單一。在改革之前，我國自然壟斷行業(yè)的所有業(yè)務(wù)包括相關(guān)的可競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)均由國家壟斷經(jīng)營，所以導(dǎo)致了自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)的單一化。改革后的自然壟斷行業(yè)中具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的主體基本為國有性質(zhì)，民間性的資本很少。這影響了有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的完善。對(duì)于改革后自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)單一局面，這固然與自然壟斷行業(yè)資本的大規(guī)模性有關(guān)，但并不排除其他因素的影響例如進(jìn)入壁壘。根據(jù)《民航法》規(guī)定，設(shè)立航空公司應(yīng)當(dāng)具備符合國家規(guī)定的適應(yīng)保證飛行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得執(zhí)照的航空人員、有不少于國務(wù)院規(guī)定的最低限額的注冊(cè)資本和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。這從資金規(guī)模、技術(shù)水平等方面對(duì)企業(yè)進(jìn)入形成了一定的壁壘。除了資金和技術(shù)的要求，阻礙航空公司進(jìn)入的最主要的壁壘是航空公司的行政審批。我國《民航法》規(guī)定，設(shè)立公共航空運(yùn)輸企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國家民航總局申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營許可證，并依法辦理工商登記。我國現(xiàn)有30余家航空公司均是在1984年至1996年批準(zhǔn)設(shè)立的，但自1996年迄今中國郵政航空有限公司成立以來，民航總局沒有批準(zhǔn)新的航空公司設(shè)立，這表明我國航空運(yùn)輸業(yè)企業(yè)進(jìn)入較高的進(jìn)入壁壘。第三、法人結(jié)構(gòu)治理改革嚴(yán)重滯后。與對(duì)自然壟斷行業(yè)改革所采取措施的嚴(yán)厲程度和所涉及的廣泛程度相比，對(duì)相關(guān)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的改革還不到位。改革后自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營者在其法人治理結(jié)構(gòu)上仍然存在很多的傳統(tǒng)問題，如行政上的超強(qiáng)控制和產(chǎn)權(quán)上的超弱控制 、董事長超強(qiáng)控制、股東缺位、三會(huì)失衡、激勵(lì)與約束機(jī)制不健全等。這嚴(yán)重影響了我國自然壟斷行業(yè)改革的效果。如果我們對(duì)自然壟斷行業(yè)的改革僅僅停留在分拆上而不能夠及時(shí)深入地對(duì)相關(guān)的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行匹配改革，那么改革的結(jié)果很可能是治標(biāo)不治本或者導(dǎo)致我國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)被外來的競(jìng)爭(zhēng)這所吞噬。這是誰都不愿意看到的結(jié)局。所以，無論我們對(duì)自然壟斷行業(yè)采取那些改革方法與措施，必須及時(shí)的進(jìn)行相應(yīng)的企業(yè)經(jīng)營機(jī)制建設(shè)，保證改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與完善。第四、政府管理滯后。雖然我國早已開始推進(jìn)“政企分開”的改革工作，但到目前為止，政企分開的明朗度還比較低，導(dǎo)致了政府職能缺位與越位嚴(yán)重并存。這在傳統(tǒng)上由政府經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)中表現(xiàn)的尤為明顯。例如政府對(duì)自然壟斷企業(yè)人事權(quán)的過多干預(yù)和產(chǎn)權(quán)的照顧。既然改革的目的在于塑造一批自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)中獨(dú)立的市場(chǎng)主體，那么政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)改革同時(shí)應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)換自己的角色，實(shí)行政企分開、政資分開、政監(jiān)分開，做好對(duì)自然壟斷行業(yè)壟斷性業(yè)務(wù)的劃分、產(chǎn)業(yè)建設(shè)的規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)管理等本職工作。第五、相關(guān)配套立法嚴(yán)重滯后。雖然改革往往具有先行性使得相配套的法律產(chǎn)生顯得相對(duì)滯后，但與西方發(fā)達(dá)國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)改革的立法速度相比，我國的滯后程度比較嚴(yán)重。目前我國不僅沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)法，而且也沒有專門的對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的法律法規(guī)，這極大地影響了我國產(chǎn)業(yè)改革的效果與進(jìn)度。例如電力行業(yè)因缺乏“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的制度，各發(fā)電公司之間難以在短期內(nèi)開展競(jìng)爭(zhēng)。因此，立法成為迫在眉睫的大事。我們應(yīng)盡快出臺(tái)《反壟斷法》、《國家能源監(jiān)管委員會(huì)法》或其他行業(yè)的監(jiān)管委員會(huì)法、《石油法》、《天然氣法》、《電信法》、《地方公用事業(yè)監(jiān)管法》等并加快對(duì)《電力法》、《鐵路法》、《民航法》等法律的修改工作，以適應(yīng)現(xiàn)代監(jiān)管的需要。三、自然壟斷的法律規(guī)制制度無論自然壟斷行業(yè)如何改革，他們都將受到法律的規(guī)制。這不僅是由自然壟斷行業(yè)的特殊地位所決定的，同時(shí)也是法治的必然要求。通過對(duì)世界各國對(duì)自然壟斷行業(yè)的立法內(nèi)容的考察，筆者認(rèn)為我們應(yīng)建立含蓋以下基本內(nèi)容的法律制度來規(guī)制自然壟斷行業(yè)，使其進(jìn)入良性的運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展?fàn)顟B(tài)，促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定?！匆弧倒芾碇黧w的法律制度由于自然壟斷行業(yè)涉及領(lǐng)域的廣泛性和利益的多方面性，因此對(duì)自然壟斷行業(yè)依法進(jìn)行管理的主體就不可能單一化。從維護(hù)和保證自然壟斷行業(yè)健康發(fā)展所需要的資源的角度來看，筆者認(rèn)為自然壟斷行業(yè)的管理主體主要涉及到反壟斷主管機(jī)關(guān)、產(chǎn)業(yè)主管者、其他的有關(guān)政府職能部門如反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)關(guān)、價(jià)格部門等則在各自的權(quán)限范圍依法履行相應(yīng)的管理職責(zé)，配合前面主要的自然壟斷產(chǎn)業(yè)主管者做好對(duì)自然壟斷行業(yè)的管理工作。反壟斷主管機(jī)關(guān)。我國目前正在緊鑼密鼓地制定《中華人民共和國反壟斷法》。對(duì)于反壟斷的管理機(jī)關(guān)設(shè)置問題，草案提供了四種選擇方案。不管立法最終采取何種方案，我們這里暫時(shí)籠統(tǒng)的稱之為反壟斷主管機(jī)關(guān)。由于自然壟斷行業(yè)涉及到壟斷判斷與豁免的問題，因此反壟斷主管機(jī)關(guān)是對(duì)自然壟斷行業(yè)依法進(jìn)行管理重要主體之一。根據(jù)草案中反壟斷主管機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和對(duì)自然壟斷進(jìn)行管理的需要，反壟斷主管機(jī)關(guān)在對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行規(guī)制時(shí)主要行使下列職權(quán)與職責(zé)：（1）制定自然壟斷政策及規(guī)章。雖然《反壟斷法》對(duì)壟斷問題作了基本的規(guī)定，但具體的問題還要通過相關(guān)的規(guī)章制度來細(xì)化以保證可操作性。（2）會(huì)同產(chǎn)業(yè)相關(guān)管理部門進(jìn)行自然壟斷行業(yè)的劃分。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)基本上不存在競(jìng)爭(zhēng)，其利潤也是基本相對(duì)穩(wěn)定或者高額。因此，很多邊緣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者通過各種途徑試圖將自己劃歸為自然壟斷行業(yè)。正真意義上的自然壟斷行業(yè)不僅關(guān)系到社會(huì)效率問題，而且對(duì)社會(huì)日常生活的穩(wěn)定有著重大的影響，如果不做好事先相關(guān)的劃分工作，則有可能引發(fā)產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)取自然壟斷這一產(chǎn)業(yè)法律屬性的蜂擁混戰(zhàn)，影響我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。我國臺(tái)灣地區(qū)的《公平交易法》規(guī)定 ：獨(dú)占事業(yè)，由中央主管機(jī)關(guān)定期公告。這種法律安排很值得我們借簽。（3）會(huì)同產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門進(jìn)行自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)與非競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的劃分。自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)并非全部具有不可競(jìng)爭(zhēng)性，有的業(yè)務(wù)隨著各種因素的變化與影響也是可以開展合理規(guī)模的競(jìng)爭(zhēng)，因此，反壟斷主管機(jī)關(guān)應(yīng)該會(huì)同相關(guān)的產(chǎn)業(yè)主管部門做好劃分工作。這不僅有利于促進(jìn)自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的合理結(jié)合實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，也可以使得反壟斷主管機(jī)關(guān)能夠很好的監(jiān)管自然壟斷行業(yè)中企業(yè)在非壟斷業(yè)務(wù)中的競(jìng)爭(zhēng)行為。（4）依法處理自然壟斷行業(yè)壟斷的豁免與豁免撤消事項(xiàng)。我國的《反壟斷法》草案第十一條規(guī)定，經(jīng)營者有下列情形之一，且對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共利益的益處大于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成的損害，經(jīng)商務(wù)部反壟斷主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以豁免第八條規(guī)定... ...(五)其他有可能排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)，但有利于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共利益的協(xié)議、決定；第十五條規(guī)定， 協(xié)議、決定取得豁免后，有下列情形之一的，商務(wù)部反壟斷主管部門可以撤銷豁免、變更豁免條件，并責(zé)令經(jīng)營者停止或者改正其行為：（一）經(jīng)濟(jì)情勢(shì)發(fā)生重大變更的；（二）豁免事由消滅的；（三）經(jīng)營者違反了豁免決定附加條件的；（四）豁免決定是基于經(jīng)營者提供的虛假信息作出的；（五）經(jīng)營者濫用豁免的。如出現(xiàn)（三）、（四）、（五）項(xiàng)情形，撤銷豁免的決定具有溯及力。（5）依法受理舉報(bào)并展開調(diào)查； （6）受理有關(guān)自然壟斷的糾紛案件； （7）其他必要事項(xiàng)。產(chǎn)業(yè)主管部門。自然壟斷存在幾個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，各自的產(chǎn)業(yè)主管部門有權(quán)依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行管理。一般而言，產(chǎn)業(yè)主管部門的管理范圍主要集中在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)組織方面。因此作為自然壟斷行業(yè)管理者，他們的主要職權(quán)與職責(zé)有：（1）依法制定本產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)或者相關(guān)政策。 （2）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與協(xié)調(diào)。由于自然壟斷行業(yè)不僅投資規(guī)模大，而且往往占用很大的自然資源。因此進(jìn)行科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與協(xié)調(diào)很重要，如果不合理地提前規(guī)劃與安排，則很容易造成惡性競(jìng)爭(zhēng)。例如，在珠江三角洲，有五個(gè)新完工或正在施工的新機(jī)場(chǎng)，相互之間的距離均不到200公里。距離它們不遠(yuǎn)處還有一個(gè)投資巨大并剛剛建成的香港新機(jī)場(chǎng)。國際航班將只在它們五個(gè)之中的一個(gè)降落，大部分國內(nèi)航班也只希望在這同一機(jī)場(chǎng)與國際航班相接。結(jié)果，五個(gè)機(jī)場(chǎng)中將有四個(gè)不能得到充分利用，致使本來可以有更多用途的人力、物力和財(cái)力資源被浪費(fèi)。因此必須做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃工作，保證產(chǎn)業(yè)有效的建設(shè)與發(fā)展，避免資源的浪費(fèi)與濫用。（3）市場(chǎng)準(zhǔn)入。自然壟斷行業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，依據(jù)法定的條件與程序做好自然壟斷市場(chǎng)進(jìn)入工作，如確定必要項(xiàng)目后通過招標(biāo)安排有關(guān)獨(dú)立的企業(yè)法人進(jìn)行營運(yùn)。（4）組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自然壟斷行業(yè)不僅關(guān)系到“民生”，更關(guān)系到“國計(jì)”。自然壟斷行業(yè)的發(fā)展水平尤其是技術(shù)的發(fā)展水平?jīng)Q定自然壟