【文章內(nèi)容簡介】 企業(yè)、甚至一些地區(qū)在追求經(jīng)濟利益最大化的驅(qū)使下，無節(jié)制地排放污染物，上演了“公用地悲劇”，破壞了生態(tài)平衡。市場機制對這類公共物品的供應往往不足且效率低下，存在市場失靈的問題，因此要解決這個問題，主要需要依靠政府的積極干預。而環(huán)境污染問題的出現(xiàn)往往是生態(tài)效益無法抗衡短期經(jīng)濟利益的結果，政府是否愿意“積極”干預，是否愿意犧牲經(jīng)濟效益來換取環(huán)境的改善，這本身就很具有現(xiàn)實意義。（四、）環(huán)境治理的整體性、多元性、多樣性決定了這是一項綜合性工程。尤其是流域治理，是一項長期的工作，一般來說都有著十幾年甚至幾十年的時間，流域范圍也涉及多個地市，其良好效果的取得不可能僅由一個地方政府、一個部門全權負責管理，也不可能僅由一項政策工具使用到底，因此選取環(huán)境治理案例來分析其中的政策工具，可以幫助我們直觀的了解各類政策工具，同時也有助于我們探討不同類型政策工具的組合使用。（五、）在清水河治污的議題上，政府面對的選擇情境很多。在對高污染且屢教不改的排污企業(yè)問題上，強制性的直接關停顯然是最合理的工具選擇。對于很多有意愿進行技術改造降低排污但受制于資金有限的企業(yè)，政府資助（Subsidy）則應是最優(yōu)的。而對于很多治污效果良好的企業(yè)，為了給予其一定回報，環(huán)境友好企業(yè)項目等志愿工具則應該會有好的績效。但是從現(xiàn)實來看，當前清水河的治理效果并不十分理想，治理的速度比不上污染的速度。這一現(xiàn)象十分值得思考，顯然，如果公共管理問題僅僅是這些情境的簡單集合，那么工具的組合應該可以實現(xiàn)最優(yōu)，但是如何解釋清水河治理花費了大量財力物力和時間之后不但沒有明顯效果，反倒出現(xiàn)反彈的現(xiàn)實？這反映出清水河治污，政治、經(jīng)濟、社會的多重約束是巨大的，同時一些傳統(tǒng)政策工具的不合時宜，新的符合經(jīng)濟社會發(fā)展的政策工具亟需補充和完善。因此我們引用此案例，也希望拋磚引玉，和大家共同總結相關政策工具的實踐經(jīng)驗，探討相應政策工具的制定與完善。二、中國治理河流污染主要政策工具：80年代：主要是罰款、排污收費、制定標準、限期治理、限期整改、直接關停等。90年代：資助清潔生產(chǎn)、幫助污染企業(yè)技術改造、總量控制、綜合環(huán)境影響評價制度，環(huán)境標志制度，清潔生產(chǎn)制度、生態(tài)環(huán)境補償費、加大輿論宣傳造勢等。近年來：稅收優(yōu)惠與懲罰性稅收、排污許可證制度等、排污權交易、環(huán)境友好企業(yè)項目等。案例分析過程：清水江流域概況（一）自然環(huán)境概況。清水江流域（貴州段）位于貴州省東南部，地處云貴高原向湘桂丘陵地過渡的斜坡地帶，地勢向東、東南傾斜，是洞庭湖沅江水系的上游干流河段。清水江在貴州境內(nèi)長459km，流域面積17145k㎡。清水江流域包括黔南苗族布依族自治州、黔東南苗族侗族自治州內(nèi)3市12縣的全部或部分地區(qū)。（二）清水江流域的水污染狀況。.工業(yè)排放。清水江流域環(huán)境污染主要為水污染，其中工業(yè)廢水是清水江流域水環(huán)境的主要污染源。流域區(qū)政府為發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，勢必要依賴當?shù)氐锰飒毢竦淖匀粭l件，特別是在清水江流經(jīng)區(qū)域，一些耗水工廠隨之建立，推動了地方經(jīng)濟的發(fā)展。但這些高耗水企業(yè)，在生產(chǎn)的過7程中將大量的“廢水、廢氣、廢渣”排入清水江中，造成了上游排污、下游遭殃的現(xiàn)狀。清水江流域的工業(yè)污染源分布在化工、化肥、機械制造電力、建材、輕工、食品、采治等行業(yè)，主要分布在福泉市、都勻市和凱里市。其中化工、化肥、建材、食品、采冶行業(yè)的廢水排放量占到整個流域廢水排放量的83%以上。含劇毒物質(zhì)的工業(yè)廢水未經(jīng)任何處理，便直接排放清水江生活污水排放。隨著清水江流域人口增長和生活水平的提高，生活用水量和污水排放量急劇上升。生活污水排放量的大幅度增加掩蓋了工業(yè)點源污染治理所帶來的環(huán)境改善成效。同時由于目前清水江流域生活污水處理率不足30%，流域內(nèi)各城市基本沒有建立起單獨的生活污水管道系統(tǒng)，使得生活污水排放的任意性加大，生活污染成為清水江流域水環(huán)境污染的另一重要因素。同時，農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥過量和不合理施用、養(yǎng)殖污染、洗滌劑的大量使用也是清水江流域生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因。清水江干流監(jiān)控斷面監(jiān)測結果顯示，5個斷面水質(zhì)幾乎月月為劣五類水質(zhì)，水體中總磷、氟化物超標現(xiàn)象很突出，重安江大橋斷面水質(zhì)總磷濃度最大超標倍數(shù)更是高達213倍，水污染形勢十分嚴峻。2000年以來，沿江兩省一市四縣（保守估計有8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的十余萬民眾在不知曉的情形下，飲用被污染的河水，許多人因此罹患腎結石、膽結石、癌癥以及毒瘡等不知名的怪病?！　?003年初，由某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府主持，以“受污染群眾”的名義，給中央去信反映了清水江的“污染情況。不久，國家環(huán)?？偩峙沙鲆幻賳T到清水江一帶視察，當時茶峒鎮(zhèn)隘門村村長華如啟等5人以群眾代表的身份參與了座談，并提出“還清水江清白，及沿江兩岸人民良好的生產(chǎn)生活氛圍”的訴求。但是，這些廠子在環(huán)?？偩止賳T到達前半個月就停產(chǎn)了，不但停產(chǎn)了，就連廠區(qū)里里外外都打掃得干干凈凈”。很顯然，有人走漏了風聲，自然此次視察收效甚微。2004年7月，群眾要求治理的呼聲更加強烈。當時由花垣縣茶峒鎮(zhèn)黨委書記吳帶隊，縣人大代表、政協(xié)委員以及環(huán)保局官員一行進入清水江上游的萬噸級電解錳廠進行視察。當時一致得出結論：工廠處理污水的設備并不能將劇毒致癌物質(zhì)六價鉻還原達標。2005年4月22日，重慶市貴鄧村和湖南省太平鄉(xiāng)、矮車壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民集合千余人，8將當?shù)禺a(chǎn)生劇毒煙霧的釩廠砸了。2005年5月9日，花垣縣茶峒鎮(zhèn)上潮水、下潮水和磨老三個村的幾百名村民，砸了該縣貓兒鄉(xiāng)200多家選鉬礦的廠子。而如果政府仍然不作為，更大的砸廠行動一觸即發(fā)。2007年貴州省政府要求對流域范圍內(nèi)的43家化工、釀造、制藥等企業(yè)下達限期整改任務，要求貴州宏福實業(yè)開發(fā)有限總公司、開磷集團劍江化肥有限責任公司等排水大戶對生產(chǎn)廢水進行治理后全部循環(huán)利用，最遲在2008年6月底前完成；其他企業(yè)要做到生產(chǎn)廢水循環(huán)利用或達標排放，消除污染隱患，時間是2007年底前完成。逾期未完成整治任務或整治效果達不到要求和環(huán)保標準的單位，環(huán)保部門將依法予以處罰。2009年貴州省人民政府出臺了《貴州省清水江流域水污染補償辦法》。二、清水江治理中的5I模型：（一）清水江治污中的5I模型—利益（Interests)任何一個公共問題，都會涉及或多或少的利害關系，而每一種利害關系都會涉及某些人或者團體，涉及不同的利益群體。不同的利益群體受政策工具的影響，同時利益群體也會影響政策工具的運用。政策工具的運用必須考慮到多元利益群體，進行多元利益群體分析。在流域治理的過程中，中央政府、地方政府、涉水部門、涉水企業(yè)、公眾、第三部門等利益群體都據(jù)以不同的利益出發(fā)點謀取自身利益的最大化。這種基于部門利益最大化的做法在很大