【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 企業(yè)、甚至一些地區(qū)在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)使下，無節(jié)制地排放污染物，上演了“公用地悲劇”，破壞了生態(tài)平衡。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)這類公共物品的供應(yīng)往往不足且效率低下，存在市場(chǎng)失靈的問題，因此要解決這個(gè)問題，主要需要依靠政府的積極干預(yù)。而環(huán)境污染問題的出現(xiàn)往往是生態(tài)效益無法抗衡短期經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)果，政府是否愿意“積極”干預(yù)，是否愿意犧牲經(jīng)濟(jì)效益來?yè)Q取環(huán)境的改善，這本身就很具有現(xiàn)實(shí)意義。（四、）環(huán)境治理的整體性、多元性、多樣性決定了這是一項(xiàng)綜合性工程。尤其是流域治理，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，一般來說都有著十幾年甚至幾十年的時(shí)間，流域范圍也涉及多個(gè)地市，其良好效果的取得不可能僅由一個(gè)地方政府、一個(gè)部門全權(quán)負(fù)責(zé)管理，也不可能僅由一項(xiàng)政策工具使用到底，因此選取環(huán)境治理案例來分析其中的政策工具，可以幫助我們直觀的了解各類政策工具，同時(shí)也有助于我們探討不同類型政策工具的組合使用。（五、）在清水河治污的議題上，政府面對(duì)的選擇情境很多。在對(duì)高污染且屢教不改的排污企業(yè)問題上，強(qiáng)制性的直接關(guān)停顯然是最合理的工具選擇。對(duì)于很多有意愿進(jìn)行技術(shù)改造降低排污但受制于資金有限的企業(yè)，政府資助（Subsidy）則應(yīng)是最優(yōu)的。而對(duì)于很多治污效果良好的企業(yè)，為了給予其一定回報(bào)，環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目等志愿工具則應(yīng)該會(huì)有好的績(jī)效。但是從現(xiàn)實(shí)來看，當(dāng)前清水河的治理效果并不十分理想，治理的速度比不上污染的速度。這一現(xiàn)象十分值得思考，顯然，如果公共管理問題僅僅是這些情境的簡(jiǎn)單集合，那么工具的組合應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)，但是如何解釋清水河治理花費(fèi)了大量財(cái)力物力和時(shí)間之后不但沒有明顯效果，反倒出現(xiàn)反彈的現(xiàn)實(shí)？這反映出清水河治污，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多重約束是巨大的，同時(shí)一些傳統(tǒng)政策工具的不合時(shí)宜，新的符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策工具亟需補(bǔ)充和完善。因此我們引用此案例，也希望拋磚引玉，和大家共同總結(jié)相關(guān)政策工具的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討相應(yīng)政策工具的制定與完善。二、中國(guó)治理河流污染主要政策工具：80年代：主要是罰款、排污收費(fèi)、制定標(biāo)準(zhǔn)、限期治理、限期整改、直接關(guān)停等。90年代：資助清潔生產(chǎn)、幫助污染企業(yè)技術(shù)改造、總量控制、綜合環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，環(huán)境標(biāo)志制度，清潔生產(chǎn)制度、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、加大輿論宣傳造勢(shì)等。近年來：稅收優(yōu)惠與懲罰性稅收、排污許可證制度等、排污權(quán)交易、環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目等。案例分析過程：清水江流域概況（一）自然環(huán)境概況。清水江流域（貴州段）位于貴州省東南部，地處云貴高原向湘桂丘陵地過渡的斜坡地帶，地勢(shì)向東、東南傾斜，是洞庭湖沅江水系的上游干流河段。清水江在貴州境內(nèi)長(zhǎng)459km，流域面積17145k㎡。清水江流域包括黔南苗族布依族自治州、黔東南苗族侗族自治州內(nèi)3市12縣的全部或部分地區(qū)。（二）清水江流域的水污染狀況。.工業(yè)排放。清水江流域環(huán)境污染主要為水污染，其中工業(yè)廢水是清水江流域水環(huán)境的主要污染源。流域區(qū)政府為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，勢(shì)必要依賴當(dāng)?shù)氐锰飒?dú)厚的自然條件，特別是在清水江流經(jīng)區(qū)域，一些耗水工廠隨之建立，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但這些高耗水企業(yè)，在生產(chǎn)的過7程中將大量的“廢水、廢氣、廢渣”排入清水江中，造成了上游排污、下游遭殃的現(xiàn)狀。清水江流域的工業(yè)污染源分布在化工、化肥、機(jī)械制造電力、建材、輕工、食品、采治等行業(yè)，主要分布在福泉市、都勻市和凱里市。其中化工、化肥、建材、食品、采冶行業(yè)的廢水排放量占到整個(gè)流域廢水排放量的83%以上。含劇毒物質(zhì)的工業(yè)廢水未經(jīng)任何處理，便直接排放清水江生活污水排放。隨著清水江流域人口增長(zhǎng)和生活水平的提高，生活用水量和污水排放量急劇上升。生活污水排放量的大幅度增加掩蓋了工業(yè)點(diǎn)源污染治理所帶來的環(huán)境改善成效。同時(shí)由于目前清水江流域生活污水處理率不足30%，流域內(nèi)各城市基本沒有建立起單獨(dú)的生活污水管道系統(tǒng)，使得生活污水排放的任意性加大，生活污染成為清水江流域水環(huán)境污染的另一重要因素。同時(shí)，農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥過量和不合理施用、養(yǎng)殖污染、洗滌劑的大量使用也是清水江流域生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因。清水江干流監(jiān)控?cái)嗝姹O(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，5個(gè)斷面水質(zhì)幾乎月月為劣五類水質(zhì)，水體中總磷、氟化物超標(biāo)現(xiàn)象很突出，重安江大橋斷面水質(zhì)總磷濃度最大超標(biāo)倍數(shù)更是高達(dá)213倍，水污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻。2000年以來，沿江兩省一市四縣（保守估計(jì)有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的十余萬民眾在不知曉的情形下，飲用被污染的河水，許多人因此罹患腎結(jié)石、膽結(jié)石、癌癥以及毒瘡等不知名的怪病?！　?003年初，由某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府主持，以“受污染群眾”的名義，給中央去信反映了清水江的“污染情況。不久，國(guó)家環(huán)保總局派出一名官員到清水江一帶視察，當(dāng)時(shí)茶峒鎮(zhèn)隘門村村長(zhǎng)華如啟等5人以群眾代表的身份參與了座談，并提出“還清水江清白，及沿江兩岸人民良好的生產(chǎn)生活氛圍”的訴求。但是，這些廠子在環(huán)?？偩止賳T到達(dá)前半個(gè)月就停產(chǎn)了，不但停產(chǎn)了，就連廠區(qū)里里外外都打掃得干干凈凈”。很顯然，有人走漏了風(fēng)聲，自然此次視察收效甚微。2004年7月，群眾要求治理的呼聲更加強(qiáng)烈。當(dāng)時(shí)由花垣縣茶峒鎮(zhèn)黨委書記吳帶隊(duì)，縣人大代表、政協(xié)委員以及環(huán)保局官員一行進(jìn)入清水江上游的萬噸級(jí)電解錳廠進(jìn)行視察。當(dāng)時(shí)一致得出結(jié)論：工廠處理污水的設(shè)備并不能將劇毒致癌物質(zhì)六價(jià)鉻還原達(dá)標(biāo)。2005年4月22日，重慶市貴鄧村和湖南省太平鄉(xiāng)、矮車壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民集合千余人，8將當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生劇毒煙霧的釩廠砸了。2005年5月9日，花垣縣茶峒鎮(zhèn)上潮水、下潮水和磨老三個(gè)村的幾百名村民，砸了該縣貓兒鄉(xiāng)200多家選鉬礦的廠子。而如果政府仍然不作為，更大的砸廠行動(dòng)一觸即發(fā)。2007年貴州省政府要求對(duì)流域范圍內(nèi)的43家化工、釀造、制藥等企業(yè)下達(dá)限期整改任務(wù)，要求貴州宏福實(shí)業(yè)開發(fā)有限總公司、開磷集團(tuán)劍江化肥有限責(zé)任公司等排水大戶對(duì)生產(chǎn)廢水進(jìn)行治理后全部循環(huán)利用，最遲在2008年6月底前完成；其他企業(yè)要做到生產(chǎn)廢水循環(huán)利用或達(dá)標(biāo)排放，消除污染隱患，時(shí)間是2007年底前完成。逾期未完成整治任務(wù)或整治效果達(dá)不到要求和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的單位，環(huán)保部門將依法予以處罰。2009年貴州省人民政府出臺(tái)了《貴州省清水江流域水污染補(bǔ)償辦法》。二、清水江治理中的5I模型：（一）清水江治污中的5I模型—利益（Interests)任何一個(gè)公共問題，都會(huì)涉及或多或少的利害關(guān)系，而每一種利害關(guān)系都會(huì)涉及某些人或者團(tuán)體，涉及不同的利益群體。不同的利益群體受政策工具的影響，同時(shí)利益群體也會(huì)影響政策工具的運(yùn)用。政策工具的運(yùn)用必須考慮到多元利益群體，進(jìn)行多元利益群體分析。在流域治理的過程中，中央政府、地方政府、涉水部門、涉水企業(yè)、公眾、第三部門等利益群體都據(jù)以不同的利益出發(fā)點(diǎn)謀取自身利益的最大化。這種基于部門利益最大化的做法在很大