【文章內(nèi)容簡介】 中央很多好的，深得民心的政策得不到有效貫徹。解決這一問題的根本方法應(yīng)當(dāng)從制度層面著手，不僅要提升地方違規(guī)的成本，提高政策規(guī)章的威懾力，讓各種政策法令具有實際的可操作性，還應(yīng)構(gòu)建完善的利益表達(dá)、協(xié)調(diào)機(jī)制，給予民眾制約政府的權(quán)力。習(xí)題四：南京“瓜車新政”：政策試錯與決策調(diào)適為了城市建設(shè)的需要，南京市人民政府依照2004年制定的《道路交通安全法》，規(guī)定從6月20日至8月10日，一律禁止拖拉機(jī)、三輪機(jī)動車運送瓜果進(jìn)市區(qū)。此項政策的出臺，雖然初衷是為了提升城市品味，創(chuàng)建良好的城市環(huán)境，減少由于拖拉機(jī)、三輪汽車這些噪音巨大、通行速度緩慢的車輛在夏夜行駛時造成的噪音，以及杜絕因瓜車違反交通規(guī)則造成的事故，創(chuàng)造一個寧靜、平安的夏天，但實施起來，卻在損傷了廣大瓜農(nóng)的利益的同時，也給市民帶了來不便，同時使政府陷入了尷尬，南京市及時作出了反映，對該項政策作出了解釋和調(diào)試，使矛盾得到了緩解，公共政策的實現(xiàn)，一方面，公共政策在制定時要充分占有信息，了解政策利害相關(guān)人的意見，權(quán)衡利弊；另一方面，公共政策在執(zhí)行時，政策執(zhí)行者與受影響者之間要就目標(biāo)或手段進(jìn)行相互調(diào)試，尋求一個雙方都可以接受的政策執(zhí)行方式。 2005年6月20日，南京市開始執(zhí)行2004年5月1日所制定的《道路交通安全法》，明確規(guī)定全天候禁止三輪汽車、拖拉機(jī)、低速貨運汽車駛?cè)氤鞘兄行膮^(qū)，實行機(jī)動貨車替代運輸。此規(guī)定開始實行的第一天產(chǎn)生的side effect（負(fù)效應(yīng)）就超出了政府的預(yù)料，據(jù)媒體報道，當(dāng)天凌晨，在南京長江大橋浦珠路入橋口處，停了300多輛拖拉機(jī)和農(nóng)用三輪機(jī)動車，以致其它上橋車輛無法通行，這些車輛都是被擋在城外的運輸西瓜的車，進(jìn)不了城，臨時雇傭機(jī)動貨車運瓜進(jìn)城，不但成本增加，而且，即使改用了貨運汽車，也只能在每日20時30分至次日7時在規(guī)定區(qū)域內(nèi)行駛。返回出產(chǎn)地又必然會血本無規(guī)，無奈下瓜農(nóng)們只得就地以低價把瓜賣給瓜販，600多個瓜攤綿延寧丹公里兩公里，嚴(yán)重阻礙了交通的正常通行，以此同時，由于進(jìn)城的瓜農(nóng)少，西瓜的價格也比前幾天上漲了兩三毛錢。據(jù)南京市民的反映，“以前在窗口上叫一聲就會有瓜農(nóng)送瓜上門，現(xiàn)在得跑去超市買，不但價格要高一些，一個瓜十來斤，拿回家得費不少力氣。”這項政策遭到了社會各個方面的批評，并使得政府陷入了尷尬，在壓力下，南京市六部門聯(lián)合，召開了新聞通氣會，對“運瓜新政”給予解釋，實際上是進(jìn)行了一些調(diào)整，該政策引發(fā)的矛盾，得到了緩和。[解讀]從該項政策制定的過程來看，該政策的出臺，并沒有經(jīng)過聽證程序，這是多年來制度安排的一種慣性－忽視農(nóng)民主體的存在，城市里水電漲價，景點收費漲價時都進(jìn)行聽證，但是該項牽扯到農(nóng)民，影響農(nóng)民利益的政策卻沒有進(jìn)行聽證，由此可見該項政策出臺并沒有進(jìn)行廣泛的調(diào)查，充分了解利益當(dāng)事人的意見，程序上也存在問題。從政策影響主體來看，此次被欄的車，多為外地車，因為外地瓜農(nóng)不了解南京出臺的這項規(guī)定，這凸顯了地方政府的缺位問題，地方政府應(yīng)該積極引導(dǎo)、幫助瓜農(nóng)，了解瓜農(nóng)銷售西瓜的流向，并及時向瓜農(nóng)提供有關(guān)銷售地的政策，避免瓜農(nóng)驅(qū)車數(shù)百里，卻吃閉門羹的事件的發(fā)生，而且應(yīng)當(dāng)在瓜農(nóng)受到傷害時，出面為瓜農(nóng)們交涉并尋找出路，但是到目前為止，并沒有看到有哪一個地方的政府出面來解決這個問題。從政策執(zhí)行過程中所作的調(diào)試來看，南京市在6月20日的“運瓜風(fēng)波”后，于6月22日六部門聯(lián)合召開了新聞通氣會，實際上是對該項新政進(jìn)行了一些調(diào)整，市容部門針對瓜果攤點管理出臺了專門的《關(guān)于加強(qiáng)夏季瓜果市場管理的通知》，市容處將給瓜農(nóng)發(fā)放“季瓜果攤臨時設(shè)置卡”，憑借該卡瓜農(nóng)今夏可進(jìn)小區(qū)設(shè)攤，浦口區(qū)政府針對機(jī)動貨車替代拖拉機(jī)、農(nóng)用車運送西瓜進(jìn)城后，增加瓜農(nóng)運輸成本的情況，將對改用機(jī)動貨車運輸?shù)墓限r(nóng)予以一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，交管部門規(guī)定，今年6月20日至8月10日期間，禁止運輸瓜果的拖拉機(jī)、農(nóng)用三輪車通行，但是機(jī)動貨車、低速貨車（四輪農(nóng)用車）每天20：30至次日7：00可以進(jìn)城，從2006年起，全面禁止運送瓜果的拖拉機(jī)、農(nóng)用車進(jìn)城，全部實行機(jī)動貨車替代運輸，這些舉措，對新政的實施是有積極意義的。公共政策要有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，要考慮與原有政策的銜接和過渡，避免朝令夕改，大起大落，影響社會穩(wěn)定。在進(jìn)行政策規(guī)劃時，要研究政策的歷史和現(xiàn)狀，同時也要把政策連續(xù)性同政策的變動性統(tǒng)一起來，給政策留有余地，具有適當(dāng)?shù)目梢哉{(diào)節(jié)的彈性，2004年南京市對“瓜車入城”采取的是一種過“寬”的措施，物價局不向進(jìn)城賣瓜的農(nóng)民征收臨時攤位費，市容局允許瓜農(nóng)直接將瓜車開進(jìn)任何街巷,交管局還專門為進(jìn)城運瓜車安排了兩條線路，每天比規(guī)定時間提前一小時放瓜車入城，新政策執(zhí)行前一年的人性化政策與2005年實行的新政策之間缺乏連續(xù)性和緩沖的空間，讓農(nóng)民無所適從，心理上也無法接受。公共政策在執(zhí)行時，政策執(zhí)行者與受影響者之間要就目標(biāo)或手段進(jìn)行相互調(diào)試，尋求一個雙方都可以接受的政策執(zhí)行方式。調(diào)試并不會降低政策的公信力，政策的執(zhí)行過程就是尋找雙方都能夠接受的調(diào)試策略的過程，南京市及時作出的關(guān)于新政的解釋和調(diào)試，緩解了政策執(zhí)行過程中的矛盾，能讓政策相關(guān)人能夠從物質(zhì)上和心理上接受出臺的新政策，從而減緩政策執(zhí)行上的障礙。習(xí)題五：農(nóng)民工：游走在城市的邊緣徘徊在邊緣的“尊嚴(yán)”2007年4月11日，38名農(nóng)民工帶著36件行李在長春火車站前乘上了一輛225路公交車，這引起了已經(jīng)先上車的乘客長春市民劉某的不滿。據(jù)225路車司機(jī)馮金回憶，劉某先從車的后門自行下了車，后又走到前門再次上車，要求司機(jī)退還車票錢，遭到拒絕，馮金向劉某解釋說，這是公司的規(guī)定，由于該車是自動售票，司機(jī)不能收錢，因此無法當(dāng)時退票，劉某只得作罷，并在半路下了車。下車后劉某立即向馮金所在的車隊進(jìn)行了投訴。劉某的投訴理由是他覺得“這趟車?yán)颂噢r(nóng)民工，又帶著行李，太臟、身上有味，要求退票卻沒得到司機(jī)同意”。此后劉先生還向當(dāng)?shù)匾患颐襟w打了熱線電話投訴，他的投訴理由是：“這么一車農(nóng)民工，帶著大包小裹的，把整個公交車塞得滿滿的，讓乘客上下都難……”而據(jù)司機(jī)馮金說，38名農(nóng)民工上車后全部補(bǔ)交了行李車票，而且行李都是靠邊存放，并未擋住乘客在車廂內(nèi)的通道。一路上，這批農(nóng)民一直都沒吭聲。一名來自吉林省公主嶺市的農(nóng)民工馮憲海也反映說，他曾遇到過兩三回下班晚趕公交車時，有空座司機(jī)也不讓他們坐的情況。城市：想說愛你不容易安徽省太和縣農(nóng)民工馮俊巖一家到天津打工10年，究竟能帶來多少收入，能存下養(yǎng)老錢嗎？2005年，他們的月收入也就3000元出頭，一年4萬多元。再來看看他的支出，每月房費750元，一年9000元，上級主管部門收取的攤位管理費，一個月固定是600元，加上執(zhí)法部門的罰款，又要添上些，這樣一年也是近8000塊。他兒子費用最高——補(bǔ)習(xí)費、托管費、礦泉水費等，平均每天在20元左右。因為他沒有天津戶口，每學(xué)年還要交500元借讀費。另外一家人一個月大概要花上1300元左右，還不算每個月120元的存車費和不時收到的假錢，估計一年下來也就落個兩三千元。生命不能承受之重：農(nóng)民工討薪悲劇何時休一組數(shù)字令人揪心：目前，全國拖欠農(nóng)民工工資已高達(dá)10億元，%，僅有6%的民工能按時領(lǐng)取工資。2007年1月18日，烏魯木齊，40多名農(nóng)民工討要工資時，遭到保安和至少20多個身份不明男子的追砍，造成其中12名農(nóng)民工被不同程度砍傷。砍殺場面就如同黑幫電影中的畫面。2006年12月8日，一川籍農(nóng)民工為索要工資和工程款，爬上了工地的塔吊。通過協(xié)調(diào)，3000元工資結(jié)清，但工程款仍未支付，還被工頭叫人打了。隨后，該農(nóng)民工揣著匕首，再找工頭要錢，爭吵中將其砍傷。為了便于逃跑，劫持了工頭的妻子。犯罪的不歸路：新生代農(nóng)民工的困惑與掙扎2005年7月8日，來自廣西的打工青年阿星，因被廣東潮陽一工廠辭退，薪水欠發(fā)，一氣之下殺了主管。而在此之前，這個15歲開始即在深圳的“廣西砍手黨”團(tuán)伙里做飯炒菜的小伙子，卻從沒參與過“砍手黨”的任何一件作案，他始終不愿意加入“砍手黨”。18歲開始，他便離開“砍手黨”團(tuán)伙，為此離開老鄉(xiāng)，到深圳、東莞、汕頭等地做工。一個有意識遠(yuǎn)離犯罪的青年，卻最終殺人，一時之間成為人們熱議的話題。阿星說，他15歲出來打工，從來都需要忍耐老板傲慢的眼光和苛刻的條件，他永遠(yuǎn)都不屬于這個城市。（劉小年：《中國農(nóng)民工的行為分析：政策過程的視角》，第9頁）問題：本案例反映的主要問題是什么？為什么會出現(xiàn)這種狀況？[解讀]上述案例反映出的主要問題是：農(nóng)民工處于城市的邊緣。農(nóng)民工為何處于城市的邊緣呢？主要是如下的原因造成的：：二元戶籍制度。我國二元戶籍制度使農(nóng)民工成為從事的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但是身份是農(nóng)民，他們居住生活在城市，戶口卻在農(nóng)村。由于生活、勞作的環(huán)境變了、方式變了、條件變了，農(nóng)民工已經(jīng)不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。他們衣食住行城里、喜怒哀樂在城里、勞動奉獻(xiàn)在城里、創(chuàng)造效益在城里、消費納稅在城里，城市的繁榮輝煌也掛著他們的心血和汗水。除了貧窮與“農(nóng)村戶口”外，這一群體和城市人并無多大分別，已具備產(chǎn)業(yè)工人的一般特征。然而，他們不屬于城市。城鎮(zhèn)戶口是農(nóng)民工永遠(yuǎn)也無法面對和回避的傷痕，由于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，千千萬萬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，無法獲得合法的身份，不能與城市居民進(jìn)行平等地就業(yè)競爭，在就業(yè)、社保、居住、教育等方面帶來了一系列必須解決而又難以解決的問題：戶籍制度滯后，限制農(nóng)民工流動；子女入學(xué)困難，耽誤農(nóng)民工后代；與城里人一同在揮灑汗水，建設(shè)城市，可是農(nóng)民工失業(yè)了，得不到失業(yè)救濟(jì)；困難了，得不到最低生活保障；有病了，得不到醫(yī)療保障……。二元戶籍制度是導(dǎo)致陸學(xué)藝提出的“城鄉(xiāng)分割，一國兩策”的關(guān)鍵因素。：這是造成城市包容程度低的原因。一個城市應(yīng)該包容大眾、所有城市居住者共同發(fā)展、和諧生存、平等對待外來的城市居民。我國城市的公共服務(wù)、就業(yè)政策和社會保障等制度設(shè)置都排斥外來民工，這是城市文明發(fā)展的障礙，也是我國農(nóng)民工城市生存邊緣化的重要原因。農(nóng)民工為城市所作的貢獻(xiàn)是不可磨滅的，可以說假若沒有農(nóng)民工的奉獻(xiàn)，城市的許多行業(yè)將會陷入癱瘓，后果不堪設(shè)想?？墒且恍┑胤秸臎Q策者和許多市民卻往往忽略了這一點，把農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工當(dāng)作是城里人對農(nóng)民的施舍和恩賜，而忽視了農(nóng)民工進(jìn)城對于生產(chǎn)要素合理配置、促進(jìn)城市化、增加農(nóng)民收入、繁榮城市經(jīng)濟(jì)等方面的積極作用。因此，他們慣于從自身管理利益出發(fā)，對農(nóng)民工的進(jìn)城設(shè)置了種種制度上的障礙，采取歧視性政策，不斷加固城鄉(xiāng)之間的樊籬。：城市生活和鄉(xiāng)村生活是兩種不同的生活方式，對個體的要求也有所不同。由于歷史和現(xiàn)實的諸多原因，農(nóng)民工大多缺乏全面、系統(tǒng)的文化技術(shù)教育，勞動技能低下，文化技術(shù)素質(zhì)大大低于城市居民。%的農(nóng)民工沒有參加過技能培訓(xùn)，即使參加過，也由于農(nóng)民工沒能在城市安居樂業(yè)和流動性較強(qiáng)而流于形式，致使農(nóng)民工缺乏在城市從業(yè)的相關(guān)專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗，最終導(dǎo)致其在城市就業(yè)中處于劣勢，他們進(jìn)城務(wù)工只能從事勞動強(qiáng)度大、就業(yè)面窄的簡單體力勞動，對于文化技術(shù)要求高的復(fù)雜勞動則無法勝任。此外，有些農(nóng)民工的言行修養(yǎng)需要改進(jìn)和提升。比如有的農(nóng)民工尚未養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣，對城市的交通管理等不太了解、不太重視，出現(xiàn)違章、違規(guī)的概率較高，部分農(nóng)民工缺乏自尊自重甚至好吃懶做等不良行為，容易引起城市市民的反感，損壞了農(nóng)民工群體的整體形象，從而影響農(nóng)民工融入城市。習(xí)題六：“罪犯改造行為規(guī)范”的終結(jié)與調(diào)整新《監(jiān)獄服刑人員行為規(guī)范》彰顯人性化色彩新華網(wǎng)北京4月27日電，將于5月1日起實施的新版《監(jiān)獄服刑人員行為規(guī)范》，對比同時廢止的舊規(guī)范，無論從陳述式的語言風(fēng)格上，還是具體的內(nèi)容等方面都彰顯其人性化色彩，也更有利于提升對服刑人員的教育改造質(zhì)量。27日的《北京晨報》報道，《監(jiān)獄服刑人員行為規(guī)范》今年3月2日由司法部部務(wù)會議審議通過，自今年5月1日起施行，1990年11月6日司法部第12號令《罪犯改造行為規(guī)范》同時廢止。該規(guī)范是服刑人員接受改造必須遵守的行為準(zhǔn)則，也是考核他們改造表現(xiàn)的一項基本內(nèi)容及實施獎懲的重要依據(jù)。新舊規(guī)范首先在條數(shù)和字?jǐn)?shù)上有很大區(qū)別。舊規(guī)范58條，新規(guī)范只有38條，從服刑人員的行為、生活、學(xué)習(xí)和勞動四個方面進(jìn)行規(guī)范；舊規(guī)范3000多字，新規(guī)范只有1200多字。此外，新規(guī)范中用“服刑人員”替代“罪犯”的稱呼、把舊規(guī)范中隨處可見的“不準(zhǔn)”、“不得”等帶有訓(xùn)誡口吻的用語改為陳述式的指引性語言等細(xì)則，顯出對服刑人員的尊重和平等。在對服刑人員裝扮的規(guī)定上，舊規(guī)范規(guī)定，除一個月內(nèi)出監(jiān)的罪犯外，一律留寸發(fā)或光頭，不準(zhǔn)留胡須、長指甲；除有特殊生活習(xí)慣的少數(shù)民族罪犯外，女犯一律留齊耳短發(fā)，不得過頸，嚴(yán)格禁止罪犯燙發(fā)、染發(fā)、戴假發(fā)、涂指甲、抹口紅、戴首飾等。新規(guī)范中，這些禁止性內(nèi)容均被刪除。目前，一些監(jiān)獄已允許女服刑人員化淡妝，?？诒O(jiān)獄和上海提籃橋監(jiān)獄已不再強(qiáng)制服刑人員剃光頭等。在對服刑人員生活習(xí)慣的規(guī)定上，舊規(guī)范要求罪犯閱讀健康有益的書刊，按規(guī)定收聽、收看廣播電視。還對收看電視和收聽廣播的姿勢也做了詳細(xì)的規(guī)定，要求罪犯在收看收聽電視和廣播時要坐姿端正、不準(zhǔn)從事其他活動，不準(zhǔn)閑談走動，不準(zhǔn)擅自開閉、選臺。此外，舊規(guī)范甚至對罪犯的睡覺和走路姿勢也有嚴(yán)格規(guī)范，規(guī)定三名以上罪犯走路時要排成縱隊或靠右側(cè)行走。不得挽臂、搭肩、拉手和橫排行進(jìn)。聽到就寢號令立即按指定方向躺下，不準(zhǔn)蒙頭睡覺。而這些在新的規(guī)范中都不再出現(xiàn)，只要求服刑人員就寢時保持安靜，不影響他人休息。在禮貌稱謂方面，舊規(guī)范要求對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工作人員稱呼職務(wù)，對職務(wù)不明的工作人員統(tǒng)稱隊長；新規(guī)范則對警察統(tǒng)稱警官，對其他人員采用相應(yīng)禮貌稱謂。在對服刑人員的改造方面，以往的監(jiān)獄改造更注重對罪犯的思想品德、勞動和行為等方面的規(guī)范，沒有涉及服刑人員的心理健康。新的規(guī)范增加了對服刑人員心理矯正的內(nèi)容。讓服刑人員接受心理健康教育成為新推出的系列人性化措施中很重要的一項。（資料來源：央視國際，2004年04月27日）讀罷該案例，你有何感想？[解讀]具有人性化關(guān)懷的《監(jiān)獄服刑人員行為規(guī)范》的即將實施，體現(xiàn)了對罪犯權(quán)益的尊重和維護(hù)，也是現(xiàn)代法治文明在監(jiān)獄這個特殊場所的充分彰顯。從某種意義上講，囚犯雖然身陷囹圄，人身自由受到嚴(yán)格的限制，但囚犯對作為公民的其他基本權(quán)利的正當(dāng)訴求應(yīng)當(dāng)是敞開的，這種無形的權(quán)利顯然是有形的高墻電網(wǎng)無法“絕緣”或限制的。被監(jiān)禁的罪犯依然具有受憲法認(rèn)可的“公民”這一法律身份，享有作為公民的不受侮辱的人格尊嚴(yán)，依法享有未被剝奪和限制的權(quán)利，監(jiān)獄管理部