【文章內容簡介】 問題而將幾個原生政策結合起來，形成綜合性、混合性的政策則是派生政策。 ▲ 講授為主 5 分鐘 中國地質大學長城學院教案正文 第 12 頁 共 115 頁 教學目標 教學內容 教學方法 時間 了解 了解 ，可以劃分為政治政策、經濟政策、社會政策、科技政策、文教政策等等。 二、公共政策的功能 （一）公共政策功能的特征 1．公共政策功能具有正負之分 公共政策在實施中產生的功能，從其向度上來區(qū)分，可以分為正向功能以及負向功能兩大類（或積極功能和消極功能）。公共政 策的正向功能表明政策實施后產生了積極效應，這是在公共政策實施周期中進行科學決策與正確執(zhí)行的結果。但是，并不是任何一項公共政策崽是時候都能收到積極效應的。相當多的政策實施以后產生了人們并不愿意看到的負向功能。公共政策負向功能有兩種類型：一是政策無效。 即政策實施后沒有改變政策實施前實際存在的政策問題狀態(tài)，或者說，原有的不良狀態(tài)及未得到緩解，也沒有加劇；二是政策負效。即政策實施后反而加劇了政策實施前存在的問題，或者說，使原有的不良狀態(tài)進一步惡化了。公共政策的負向功能是就政策實施的結果而言的。政策的負向功能大多是由 政策的正向效應或快或慢地減弱、消失乃至轉向反方向而產生的。公共政策在制定時，多數(shù)要經過前景的預測分析，政策制定出來以后，在全面實施前，也會經過不同程度的試驗，因此，公共政策在實施的初期，一般會產生出一定的正向功能。但當政策全面付諸實施以后，或者是政策環(huán)境發(fā)生了未能預料的改變、或者是政策之間發(fā)生了未能預料的沖突、或者是政策執(zhí)行中產生阻隔，都會導致政策功能從初期的有效轉向無效甚至負效。 任何公共政策都是具體的，每一項公共政策都是在一定的工作環(huán)境下制定和在一定的現(xiàn)實條件下實施的。公共政 策作用的發(fā)揮必然受一定時間、空間內的公眾需求的制約。因此，公共政策總是內在地蘊藏著具體的人效、地效、時效。隨著時間的推移和空間的擴展，原先具有積極的、正向功能的公共政策，其效能就會逐漸喪失，乃至產生出相反的影響。這說明，原有的公共政策必須終止了，必須立即讓位給新的公共政策。公共政策的時空性要求人們正確地理解和科學地實施公共政策，不能將不同時間、不同區(qū)域、不同文化下的公共政策生搬硬套。比如，在西方市場經濟結構和西方的消費條件下，凱恩斯學派所設計的一套經濟公共政策能治理好消費疲軟的公共問題。但是，將那一套公共政 策搬到中國來，其效果就可能不一樣。 ▲ 講授為主 1 分鐘 5 分鐘 中國地質大學長城學院教案正文 第 13 頁 共 115 頁 教學目標 教學內容 教學方法 時間 了解 3．公共政策功能具有互補性 制定與實施公共政策是一個巨大的系統(tǒng)工程。科學的、符合實際的公共政策，一般都具有某種前導性，從而使公共政策具有了超前性的引導功能，這種功能于公共政策的現(xiàn)實功能是一種有機的互補關系。另外，一項具體的公共政策又總是與其他處于同一個橫切面上的公共政策相輔相成，與處在同一個縱切面上的公共政策相互銜接，承上啟下。因此 ，在一定時空中實施的公共政策形成一個系統(tǒng)，他們所發(fā)揮出來的功能是互補的。反過來，如果幾項公共政策的功能不是互補的，公共政策就會失去協(xié)調，公共政策之間就會發(fā)生沖突，任何一項公共政策的功能就有可能被其他公共政策的作用所抵消。 （二）公共政策功能的類別 1．公共政策的基本功能與輔助功能 無論是糾正個公共政策系統(tǒng)來說，還是就某一項具體政策而言，公共政策的功能都是多層次、多領域、多元化的。 但這些功能也并不都是同等重要的，其中必有一些是主要的、處在首位的功能，還有一些則是次要的，處在第二位、第三位的功能。通常我們將公共 政策的主要功能稱之為基本功能，其余的則成為輔助功能。就公共政策整體來說，其基本功能與輔助功能有很大區(qū)別。對于具體的政策來說，其基本功能與輔助功能的區(qū)分則是相對的，甚至是相互轉化的。比如我國的計劃生育和保持適度人口的政策，其基本功能是有效地降低人口增長率，至于優(yōu)生優(yōu)育，緩解城市住房緊張，改善人民生活水平等等，則是附帶產生出來的功能。 2．公共政策的顯性功能于隱性功能 公共政策是為了解決人民已經覺察到的社會公共問題而制定和實施的權威性的行為規(guī)范。公共政策實施的目的就是要解決公眾迫切需要解決的矛盾與問題。這些問題往往是公開化的、顯露出來的。公共政策的有效實施首先就是要緩和這些矛盾，消除種種已暴露得問。因此，公共政策具有顯性功能。而且就公眾的心理來說，他們也企盼政府實施的公共政策能夠解決一些看得見、摸得著的問題，為人民做一些實事，讓老百姓獲得一些實惠。但是，任何一項公共政策都不可能只注意其顯性功能，公共政策在解決社會公共問題是要出來好局部與全局、眼前與長遠、外表形式與本質內容的關系，有些政策功能是顯性的，有些則是隱形的。有些政策的隱性功能可能要經歷很長的時間才會顯露出來，所以，急功近利是不妥當?shù)摹? ▲ 講授為主 5 分鐘 中國地質大學長城學院教案正文 第 14 頁 共 115 頁 教學目標 教學內容 教學方法 時間 掌握 3．公共政策的宏觀功能與微觀功能 公共政策的功能還有宏觀與微觀之分。從公共政策制 定主體與公共政策內容的覆蓋面來區(qū)分，有些公共政策是由執(zhí)政黨中央與中央政府制定的，這類基本政策就具有宏觀調控指引功能。同時，這類具有全面指導意義的政策也能在微觀層面上起作用，即具有微觀功能。當然，兩者相比，其宏觀功能更為 明顯。也有一些公共政策，其制定者、執(zhí)行者屬于基層部門，其目標也只是致力于解決某些區(qū)域和時間內的社會問題。這類政策的微觀功能比較明顯，但也會間接地影響全局問題，從而也具有潛在的宏觀功能。 4．公共政策的直接功能與間接功能 公共政策的直接功能與間接功能的區(qū)分也具有相對性。政策的直接功能是指政策在實施過程中不需要經過中間環(huán)節(jié)就表現(xiàn)出來的作用，這種直接功能往往是短期的、微觀的、顯性的。公共政策的間接功能是指政策在實施后，要經過若干中間環(huán)節(jié)，要借助于其他的政策作用才能表現(xiàn)出來的功能。政策的間接功能通常是長期的、宏觀的 和隱性的。 5．公共政策的即時功能、短期功能 與 長期功能 公共政策功能的發(fā)揮與實踐因素有很大的關聯(lián)。 有些政策剛一實施，社會問題就得到一定程度的緩解，效益就產生出來。這就是政策的即時功能。能發(fā)揮即時功能的政策往往是內容十分具體的單向政策。公共政策的短期功能從政策作用顯露的時間來說，要比即時功能長一些。有些帶有調整性、刺激性的政策，其作用要求在較短的時間內顯示出來。這種現(xiàn)象就是政策短期功能的表現(xiàn)。公共政策還具有中期、中長期和長期功能。這些功能是政策在實施中慢慢發(fā)揮出來的效能。對于不同的政策來說，界定其中期、中長期 與長期功能的標準是不一樣的。政策的中長期乃至長期功能是在政策實施中，各方面的關系得到協(xié)調、政策資源逐步到位，政策執(zhí)行走上正軌時發(fā)揮出來的效能。 （三）公共政策的基本功能 1．公共政策的制約功能 從某種意義上說，公共政策是公共權威部門制定的有所為、有所不為的行為規(guī)則。有所不為就是公共權威的政策要制約那些他們所不希望發(fā)生的事情。換言之，制約性功能所要達到的目標是制約，是禁止公共權威部門不希望的行為發(fā)生。 公共政策在規(guī)范人們行為時，必然要規(guī)定什么事可做的，什么是不可做的。 ▲ 案例：上海重罰隨地吐痰 20分鐘 中國地質大學長城學院教案正文 第 15 頁 共 115 頁 教學目標 教學內容 教學方法 時間 2．公共政策的導向性功能 政策的導向性功能所要達到的目標是引導整個社會朝著公共政策主體希望的方向發(fā)展。為解決某個政策問題，政府根據(jù)特定的目標，通過制定相應的政策對人們的行為和事物的發(fā)展加以引導，告訴人們應當做什么，以及為什么要這樣做，使得政策具有明確的導向性。具體地說，政策為社會的發(fā)展、人們的行動確定了方向，使整個社會生活的各種復雜的、多面 的、相互沖突的、漫無目的的行為，有效地納入到統(tǒng)一的、明確的目標上來，使全社會按照既定目標有序地前進。政策的導向功能即是行為的導向，也是觀念的導向，它可以引導人們的思想觀念發(fā)生變化，有時甚至是根本性轉變。 如果說制約性功能是一種消極性功能的話，那么，導向性功能便是政策的積極性功能。政策制定者根據(jù)某一時期的客觀實際，提出國民經濟和社會發(fā)展所要達到的預期目標，并為實現(xiàn)這些目標具體規(guī)定方針、步驟、條件、措施、方法等，一次統(tǒng)一人們的思想，規(guī)定人們的行為準則，從而使整個社會向以共同方向發(fā)展。政策導向性功能的另一項重要內 容，就是用所確立的目標、方向來教育群眾，統(tǒng)一人們的思想，協(xié)調人們的行為。政策的導向性功能表明，任何決策，不僅要告訴人們什么是該做的，什么是不該做的，而且還要使人們明白，為什么要這樣做而不那樣做，怎樣才能做得更好。 3．公共政策的管理性功能 國家的社會管理職能，是指以國家為主體，通過對整個社會生活過程進行計劃、自治、控制、調節(jié)的活動，是整個社會協(xié)調一致地發(fā)展。國家的管理活動，從內容上，大體可分為國家行政管理、思想意識形態(tài)管理和社會生活管理；從層次上，可分為宏觀管理、中管管理和微觀管理。可見，國家的管理活動是一 項復雜的系統(tǒng)工程，這種管理是通過政策實現(xiàn)的，政策是國家管理的手段、工具和杠桿。 幾乎沒有一個現(xiàn)代國家不是通過政策來進行各項管理活動的。在社會主義國家，由于無產階級政黨處于國家政治生活的核心地位，整個國家是在黨的一種統(tǒng)一領導之下，而黨對國家的這種領導主要是政治領導，亦即路線、方針、政策的領導。顯然，政策在社會主義國家管理活動中所占得極為重要的地位是不言而喻的。在資本主義國家，政策的管理作用也是很明顯的，即使是美國這樣高度發(fā)達的資本主義國家，政府幾乎也是靠發(fā)布政策、法規(guī)過日子的。 ▲ 案例：非典政策 中國地質大學長城學院教案正文 第 16 頁 共 115 頁 教學 目標 教學內容 教學方法 時間 4．公共政策的象征性功能 通常，制定公共政策的目的在于改變社會的狀況，使社會能協(xié)調、平衡地發(fā)展，因此一般政策都會產生實質性的效果，無論是正面的，還是負面的。但有一類政策不具備這種實質性后果，它僅僅定位與影響公眾的看法、觀念或思想意識。制定者沒有為此項政策提供必要的資金、資源及其他條件，他的存在僅具有符號意義，即只有象征性功能。美國《 1949 年住房法案》提出了公共住房目標，但由于國會沒有提供住房建設所需資金而使該項政策僅具有象征意義。象征性功能不再與政策的實際作用，或者說制 定者對它的期望并非如物質性政策那樣，經過各環(huán)節(jié)的事實，產生明顯的實際效用。政策象征性功能所達到的效果是影響力及公眾態(tài)度的改變。 5．公共政策的調控功能 公共政策的調控功能，是指公共政策主體運用政策，在對社會公共事務出現(xiàn)的各種利益矛盾進行調解和控制的過程中所起的作用。政策的調控功能主要體現(xiàn)在調控社會各種利益關系，尤其是物質利益關系，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。 公共政策的協(xié)調功能及可以在社會常態(tài)運行下表現(xiàn)出來，也可以在社會的非常態(tài)運行下表現(xiàn)出來。在社會的常態(tài)運行下，由于社會經濟、政治、文化發(fā)展的不平衡和不均衡，會產生 利益矛盾，甚至會出現(xiàn)里沖突，導致社會失衡。政策的蹤跡是對這些一定范圍內的利益矛盾、沖突加以緩解、調和、協(xié)調，使之趨于和諧。在社會非常臺運行時，即社會處于激烈變遷、轉型時期，政策的作用在于重新調整、調適和規(guī)范人們之間的行為和行為關系，以保證新的體制、制度和模式的建立。公共政策的調控由直接與間接之分，也有平衡調控與非平衡調控之分，還有積極調控與消極調控之分。 6．公共政策的分配功能 在眾多關于公共政策的定義中，有一種認為“公共政策是對全社會價值做有權威的分配”，因而也有人強調公共政策的分配功能。社會的實際資源是 有限的，不可能時時、事事都滿足每一個人的需要。社會中每一個利益群體和個體都希望在有限的資源中多獲得一些利益，這必然造成利益分配上的沖突。為減輕社會成員之間的