【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 問(wèn)題而將幾個(gè)原生政策結(jié)合起來(lái)，形成綜合性、混合性的政策則是派生政策。 ▲ 講授為主 5 分鐘 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)長(zhǎng)城學(xué)院教案正文 第 12 頁(yè) 共 115 頁(yè) 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時(shí)間 了解 了解 ，可以劃分為政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、科技政策、文教政策等等。 二、公共政策的功能 （一）公共政策功能的特征 1．公共政策功能具有正負(fù)之分 公共政策在實(shí)施中產(chǎn)生的功能，從其向度上來(lái)區(qū)分，可以分為正向功能以及負(fù)向功能兩大類(lèi)（或積極功能和消極功能）。公共政 策的正向功能表明政策實(shí)施后產(chǎn)生了積極效應(yīng)，這是在公共政策實(shí)施周期中進(jìn)行科學(xué)決策與正確執(zhí)行的結(jié)果。但是，并不是任何一項(xiàng)公共政策崽是時(shí)候都能收到積極效應(yīng)的。相當(dāng)多的政策實(shí)施以后產(chǎn)生了人們并不愿意看到的負(fù)向功能。公共政策負(fù)向功能有兩種類(lèi)型：一是政策無(wú)效。 即政策實(shí)施后沒(méi)有改變政策實(shí)施前實(shí)際存在的政策問(wèn)題狀態(tài)，或者說(shuō)，原有的不良狀態(tài)及未得到緩解，也沒(méi)有加劇；二是政策負(fù)效。即政策實(shí)施后反而加劇了政策實(shí)施前存在的問(wèn)題，或者說(shuō)，使原有的不良狀態(tài)進(jìn)一步惡化了。公共政策的負(fù)向功能是就政策實(shí)施的結(jié)果而言的。政策的負(fù)向功能大多是由 政策的正向效應(yīng)或快或慢地減弱、消失乃至轉(zhuǎn)向反方向而產(chǎn)生的。公共政策在制定時(shí)，多數(shù)要經(jīng)過(guò)前景的預(yù)測(cè)分析，政策制定出來(lái)以后，在全面實(shí)施前，也會(huì)經(jīng)過(guò)不同程度的試驗(yàn)，因此，公共政策在實(shí)施的初期，一般會(huì)產(chǎn)生出一定的正向功能。但當(dāng)政策全面付諸實(shí)施以后，或者是政策環(huán)境發(fā)生了未能預(yù)料的改變、或者是政策之間發(fā)生了未能預(yù)料的沖突、或者是政策執(zhí)行中產(chǎn)生阻隔，都會(huì)導(dǎo)致政策功能從初期的有效轉(zhuǎn)向無(wú)效甚至負(fù)效。 任何公共政策都是具體的，每一項(xiàng)公共政策都是在一定的工作環(huán)境下制定和在一定的現(xiàn)實(shí)條件下實(shí)施的。公共政 策作用的發(fā)揮必然受一定時(shí)間、空間內(nèi)的公眾需求的制約。因此，公共政策總是內(nèi)在地蘊(yùn)藏著具體的人效、地效、時(shí)效。隨著時(shí)間的推移和空間的擴(kuò)展，原先具有積極的、正向功能的公共政策，其效能就會(huì)逐漸喪失，乃至產(chǎn)生出相反的影響。這說(shuō)明，原有的公共政策必須終止了，必須立即讓位給新的公共政策。公共政策的時(shí)空性要求人們正確地理解和科學(xué)地實(shí)施公共政策，不能將不同時(shí)間、不同區(qū)域、不同文化下的公共政策生搬硬套。比如，在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和西方的消費(fèi)條件下，凱恩斯學(xué)派所設(shè)計(jì)的一套經(jīng)濟(jì)公共政策能治理好消費(fèi)疲軟的公共問(wèn)題。但是，將那一套公共政 策搬到中國(guó)來(lái)，其效果就可能不一樣。 ▲ 講授為主 1 分鐘 5 分鐘 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)長(zhǎng)城學(xué)院教案正文 第 13 頁(yè) 共 115 頁(yè) 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時(shí)間 了解 3．公共政策功能具有互補(bǔ)性 制定與實(shí)施公共政策是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程?？茖W(xué)的、符合實(shí)際的公共政策，一般都具有某種前導(dǎo)性，從而使公共政策具有了超前性的引導(dǎo)功能，這種功能于公共政策的現(xiàn)實(shí)功能是一種有機(jī)的互補(bǔ)關(guān)系。另外，一項(xiàng)具體的公共政策又總是與其他處于同一個(gè)橫切面上的公共政策相輔相成，與處在同一個(gè)縱切面上的公共政策相互銜接，承上啟下。因此 ，在一定時(shí)空中實(shí)施的公共政策形成一個(gè)系統(tǒng)，他們所發(fā)揮出來(lái)的功能是互補(bǔ)的。反過(guò)來(lái)，如果幾項(xiàng)公共政策的功能不是互補(bǔ)的，公共政策就會(huì)失去協(xié)調(diào)，公共政策之間就會(huì)發(fā)生沖突，任何一項(xiàng)公共政策的功能就有可能被其他公共政策的作用所抵消。 （二）公共政策功能的類(lèi)別 1．公共政策的基本功能與輔助功能 無(wú)論是糾正個(gè)公共政策系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，還是就某一項(xiàng)具體政策而言，公共政策的功能都是多層次、多領(lǐng)域、多元化的。 但這些功能也并不都是同等重要的，其中必有一些是主要的、處在首位的功能，還有一些則是次要的，處在第二位、第三位的功能。通常我們將公共 政策的主要功能稱(chēng)之為基本功能，其余的則成為輔助功能。就公共政策整體來(lái)說(shuō)，其基本功能與輔助功能有很大區(qū)別。對(duì)于具體的政策來(lái)說(shuō)，其基本功能與輔助功能的區(qū)分則是相對(duì)的，甚至是相互轉(zhuǎn)化的。比如我國(guó)的計(jì)劃生育和保持適度人口的政策，其基本功能是有效地降低人口增長(zhǎng)率，至于優(yōu)生優(yōu)育，緩解城市住房緊張，改善人民生活水平等等，則是附帶產(chǎn)生出來(lái)的功能。 2．公共政策的顯性功能于隱性功能 公共政策是為了解決人民已經(jīng)覺(jué)察到的社會(huì)公共問(wèn)題而制定和實(shí)施的權(quán)威性的行為規(guī)范。公共政策實(shí)施的目的就是要解決公眾迫切需要解決的矛盾與問(wèn)題。這些問(wèn)題往往是公開(kāi)化的、顯露出來(lái)的。公共政策的有效實(shí)施首先就是要緩和這些矛盾，消除種種已暴露得問(wèn)。因此，公共政策具有顯性功能。而且就公眾的心理來(lái)說(shuō)，他們也企盼政府實(shí)施的公共政策能夠解決一些看得見(jiàn)、摸得著的問(wèn)題，為人民做一些實(shí)事，讓老百姓獲得一些實(shí)惠。但是，任何一項(xiàng)公共政策都不可能只注意其顯性功能，公共政策在解決社會(huì)公共問(wèn)題是要出來(lái)好局部與全局、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、外表形式與本質(zhì)內(nèi)容的關(guān)系，有些政策功能是顯性的，有些則是隱形的。有些政策的隱性功能可能要經(jīng)歷很長(zhǎng)的時(shí)間才會(huì)顯露出來(lái)，所以，急功近利是不妥當(dāng)?shù)摹? ▲ 講授為主 5 分鐘 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)長(zhǎng)城學(xué)院教案正文 第 14 頁(yè) 共 115 頁(yè) 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時(shí)間 掌握 3．公共政策的宏觀功能與微觀功能 公共政策的功能還有宏觀與微觀之分。從公共政策制 定主體與公共政策內(nèi)容的覆蓋面來(lái)區(qū)分，有些公共政策是由執(zhí)政黨中央與中央政府制定的，這類(lèi)基本政策就具有宏觀調(diào)控指引功能。同時(shí)，這類(lèi)具有全面指導(dǎo)意義的政策也能在微觀層面上起作用，即具有微觀功能。當(dāng)然，兩者相比，其宏觀功能更為 明顯。也有一些公共政策，其制定者、執(zhí)行者屬于基層部門(mén)，其目標(biāo)也只是致力于解決某些區(qū)域和時(shí)間內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題。這類(lèi)政策的微觀功能比較明顯，但也會(huì)間接地影響全局問(wèn)題，從而也具有潛在的宏觀功能。 4．公共政策的直接功能與間接功能 公共政策的直接功能與間接功能的區(qū)分也具有相對(duì)性。政策的直接功能是指政策在實(shí)施過(guò)程中不需要經(jīng)過(guò)中間環(huán)節(jié)就表現(xiàn)出來(lái)的作用，這種直接功能往往是短期的、微觀的、顯性的。公共政策的間接功能是指政策在實(shí)施后，要經(jīng)過(guò)若干中間環(huán)節(jié)，要借助于其他的政策作用才能表現(xiàn)出來(lái)的功能。政策的間接功能通常是長(zhǎng)期的、宏觀的 和隱性的。 5．公共政策的即時(shí)功能、短期功能 與 長(zhǎng)期功能 公共政策功能的發(fā)揮與實(shí)踐因素有很大的關(guān)聯(lián)。 有些政策剛一實(shí)施，社會(huì)問(wèn)題就得到一定程度的緩解，效益就產(chǎn)生出來(lái)。這就是政策的即時(shí)功能。能發(fā)揮即時(shí)功能的政策往往是內(nèi)容十分具體的單向政策。公共政策的短期功能從政策作用顯露的時(shí)間來(lái)說(shuō)，要比即時(shí)功能長(zhǎng)一些。有些帶有調(diào)整性、刺激性的政策，其作用要求在較短的時(shí)間內(nèi)顯示出來(lái)。這種現(xiàn)象就是政策短期功能的表現(xiàn)。公共政策還具有中期、中長(zhǎng)期和長(zhǎng)期功能。這些功能是政策在實(shí)施中慢慢發(fā)揮出來(lái)的效能。對(duì)于不同的政策來(lái)說(shuō)，界定其中期、中長(zhǎng)期 與長(zhǎng)期功能的標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的。政策的中長(zhǎng)期乃至長(zhǎng)期功能是在政策實(shí)施中，各方面的關(guān)系得到協(xié)調(diào)、政策資源逐步到位，政策執(zhí)行走上正軌時(shí)發(fā)揮出來(lái)的效能。 （三）公共政策的基本功能 1．公共政策的制約功能 從某種意義上說(shuō)，公共政策是公共權(quán)威部門(mén)制定的有所為、有所不為的行為規(guī)則。有所不為就是公共權(quán)威的政策要制約那些他們所不希望發(fā)生的事情。換言之，制約性功能所要達(dá)到的目標(biāo)是制約，是禁止公共權(quán)威部門(mén)不希望的行為發(fā)生。 公共政策在規(guī)范人們行為時(shí)，必然要規(guī)定什么事可做的，什么是不可做的。 ▲ 案例：上海重罰隨地吐痰 20分鐘 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)長(zhǎng)城學(xué)院教案正文 第 15 頁(yè) 共 115 頁(yè) 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時(shí)間 2．公共政策的導(dǎo)向性功能 政策的導(dǎo)向性功能所要達(dá)到的目標(biāo)是引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)朝著公共政策主體希望的方向發(fā)展。為解決某個(gè)政策問(wèn)題，政府根據(jù)特定的目標(biāo)，通過(guò)制定相應(yīng)的政策對(duì)人們的行為和事物的發(fā)展加以引導(dǎo)，告訴人們應(yīng)當(dāng)做什么，以及為什么要這樣做，使得政策具有明確的導(dǎo)向性。具體地說(shuō)，政策為社會(huì)的發(fā)展、人們的行動(dòng)確定了方向，使整個(gè)社會(huì)生活的各種復(fù)雜的、多面 的、相互沖突的、漫無(wú)目的的行為，有效地納入到統(tǒng)一的、明確的目標(biāo)上來(lái)，使全社會(huì)按照既定目標(biāo)有序地前進(jìn)。政策的導(dǎo)向功能即是行為的導(dǎo)向，也是觀念的導(dǎo)向，它可以引導(dǎo)人們的思想觀念發(fā)生變化，有時(shí)甚至是根本性轉(zhuǎn)變。 如果說(shuō)制約性功能是一種消極性功能的話，那么，導(dǎo)向性功能便是政策的積極性功能。政策制定者根據(jù)某一時(shí)期的客觀實(shí)際，提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)，并為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)具體規(guī)定方針、步驟、條件、措施、方法等，一次統(tǒng)一人們的思想，規(guī)定人們的行為準(zhǔn)則，從而使整個(gè)社會(huì)向以共同方向發(fā)展。政策導(dǎo)向性功能的另一項(xiàng)重要內(nèi) 容，就是用所確立的目標(biāo)、方向來(lái)教育群眾，統(tǒng)一人們的思想，協(xié)調(diào)人們的行為。政策的導(dǎo)向性功能表明，任何決策，不僅要告訴人們什么是該做的，什么是不該做的，而且還要使人們明白，為什么要這樣做而不那樣做，怎樣才能做得更好。 3．公共政策的管理性功能 國(guó)家的社會(huì)管理職能，是指以國(guó)家為主體，通過(guò)對(duì)整個(gè)社會(huì)生活過(guò)程進(jìn)行計(jì)劃、自治、控制、調(diào)節(jié)的活動(dòng)，是整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)一致地發(fā)展。國(guó)家的管理活動(dòng)，從內(nèi)容上，大體可分為國(guó)家行政管理、思想意識(shí)形態(tài)管理和社會(huì)生活管理；從層次上，可分為宏觀管理、中管管理和微觀管理。可見(jiàn)，國(guó)家的管理活動(dòng)是一 項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這種管理是通過(guò)政策實(shí)現(xiàn)的，政策是國(guó)家管理的手段、工具和杠桿。 幾乎沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家不是通過(guò)政策來(lái)進(jìn)行各項(xiàng)管理活動(dòng)的。在社會(huì)主義國(guó)家，由于無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨處于國(guó)家政治生活的核心地位，整個(gè)國(guó)家是在黨的一種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，而黨對(duì)國(guó)家的這種領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，亦即路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。顯然，政策在社會(huì)主義國(guó)家管理活動(dòng)中所占得極為重要的地位是不言而喻的。在資本主義國(guó)家，政策的管理作用也是很明顯的，即使是美國(guó)這樣高度發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，政府幾乎也是靠發(fā)布政策、法規(guī)過(guò)日子的。 ▲ 案例：非典政策 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)長(zhǎng)城學(xué)院教案正文 第 16 頁(yè) 共 115 頁(yè) 教學(xué) 目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時(shí)間 4．公共政策的象征性功能 通常，制定公共政策的目的在于改變社會(huì)的狀況，使社會(huì)能協(xié)調(diào)、平衡地發(fā)展，因此一般政策都會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的效果，無(wú)論是正面的，還是負(fù)面的。但有一類(lèi)政策不具備這種實(shí)質(zhì)性后果，它僅僅定位與影響公眾的看法、觀念或思想意識(shí)。制定者沒(méi)有為此項(xiàng)政策提供必要的資金、資源及其他條件，他的存在僅具有符號(hào)意義，即只有象征性功能。美國(guó)《 1949 年住房法案》提出了公共住房目標(biāo)，但由于國(guó)會(huì)沒(méi)有提供住房建設(shè)所需資金而使該項(xiàng)政策僅具有象征意義。象征性功能不再與政策的實(shí)際作用，或者說(shuō)制 定者對(duì)它的期望并非如物質(zhì)性政策那樣，經(jīng)過(guò)各環(huán)節(jié)的事實(shí)，產(chǎn)生明顯的實(shí)際效用。政策象征性功能所達(dá)到的效果是影響力及公眾態(tài)度的改變。 5．公共政策的調(diào)控功能 公共政策的調(diào)控功能，是指公共政策主體運(yùn)用政策，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)出現(xiàn)的各種利益矛盾進(jìn)行調(diào)解和控制的過(guò)程中所起的作用。政策的調(diào)控功能主要體現(xiàn)在調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系，尤其是物質(zhì)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。 公共政策的協(xié)調(diào)功能及可以在社會(huì)常態(tài)運(yùn)行下表現(xiàn)出來(lái)，也可以在社會(huì)的非常態(tài)運(yùn)行下表現(xiàn)出來(lái)。在社會(huì)的常態(tài)運(yùn)行下，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的不平衡和不均衡，會(huì)產(chǎn)生 利益矛盾，甚至?xí)霈F(xiàn)里沖突，導(dǎo)致社會(huì)失衡。政策的蹤跡是對(duì)這些一定范圍內(nèi)的利益矛盾、沖突加以緩解、調(diào)和、協(xié)調(diào)，使之趨于和諧。在社會(huì)非常臺(tái)運(yùn)行時(shí)，即社會(huì)處于激烈變遷、轉(zhuǎn)型時(shí)期，政策的作用在于重新調(diào)整、調(diào)適和規(guī)范人們之間的行為和行為關(guān)系，以保證新的體制、制度和模式的建立。公共政策的調(diào)控由直接與間接之分，也有平衡調(diào)控與非平衡調(diào)控之分，還有積極調(diào)控與消極調(diào)控之分。 6．公共政策的分配功能 在眾多關(guān)于公共政策的定義中，有一種認(rèn)為“公共政策是對(duì)全社會(huì)價(jià)值做有權(quán)威的分配”，因而也有人強(qiáng)調(diào)公共政策的分配功能。社會(huì)的實(shí)際資源是 有限的，不可能時(shí)時(shí)、事事都滿(mǎn)足每一個(gè)人的需要。社會(huì)中每一個(gè)利益群體和個(gè)體都希望在有限的資源中多獲得一些利益，這必然造成利益分配上的沖突。為減輕社會(huì)成員之間的