【文章內(nèi)容簡介】 比是否比采取其他措施的費用收益之比要大，這就是適用于立法自身和立法對社會生活、經(jīng)濟生活的效益原則?！盵27]相反，制定不良或沒有兼顧后期執(zhí)法與守法的立法將會對執(zhí)法與守法產(chǎn)生不良影響，既妨礙執(zhí)法工作的正常開展，也阻礙立法本身的作用的發(fā)揮。其次，執(zhí)法是法律效力得到切實執(zhí)行的必要環(huán)節(jié)和實現(xiàn)途徑。我們說一項法律是有效的，絕不僅僅指其得到了權力機關的發(fā)布與施行。正如法律現(xiàn)實主義學者阿爾夫羅斯所認為的，“有關一項法律規(guī)范有效的定論，是就司法判決者的行為態(tài)度而言的。那些規(guī)范之所以有效——即在執(zhí)法官員的心目中的確起到了影響作用并在解決法律爭議時得到了適用，乃是因為執(zhí)法官員認為這些規(guī)范具有社會約束力?！盵28]因此，可以說，正是執(zhí)法者的執(zhí)法、司法者對法律的正確理解與恰當運用賦予了法律以真正的生命，這是法律真正獲得有效性的關鍵。以充分的、理性的、依法但避免僵化的方式來執(zhí)法，立法者的立法本意就極有可能得到充分的理解和時代性的闡釋，正是執(zhí)法者才將法律由書面的法變?yōu)椤靶袆拥姆ā被蛘摺盎罘ā?。同時，執(zhí)法者工作在法律的第一線，最容易發(fā)現(xiàn)既有立法的不足，他們的反饋意見和實務反思，往往是法律的立、改、廢工作開展的基本動因和實證來源。最后，一項法律的有效性必須同其在社會秩序中的實效區(qū)別開來。這種實效既取決于法律所適用的那些人是否遵守法律規(guī)范，也取決于法律運用的結果與法律所追求的價值目標是否吻合。在某個具體領域，公眾守法的意識與觀念應當建立在對法律適用于該領域的必要性與有效性的確信的基礎之上；反過來，公民的確信與守法行為也會增加法律在該領域內(nèi)的有效性。確立法律忠誠意味著公眾對法律及法律效果的信任與認同，對法律規(guī)范的自覺遵守和維護，能夠?qū)⒎梢?guī)定的義務內(nèi)化為自己的行為準則。正像哈特所指出的那樣，“只有當足夠多的人對法制規(guī)范尤其是憲法的根本規(guī)范采取一種‘內(nèi)在立場’時，法制才可能長期穩(wěn)定地存在。”[29]對某一規(guī)范采取內(nèi)在立場意味著對該規(guī)范的承認，認為其是一種有約束力的行為標準，行為自愿地以此為指導，而不在每一個別情況下考慮遵守或違法規(guī)范時可能帶來的利與弊；同時，不是合乎規(guī)范的行為給其個人帶來的好處或者偏離規(guī)范的行為給其造成的損害，而是其他原因?qū)θ藗冊诰唧w情況下遵守規(guī)范起著決定性的作用，這就決定立法與公民守法之間注定有某種互動的關聯(lián)。一方面，立法必須顧及公民的守法水平。法律是規(guī)范公民行為的行為規(guī)范，公民作為法律實施的主體，其文化素質(zhì)、心理素質(zhì)越高，法律意識越強，則法律的實施效果就越佳。如果法律的制定和實施，不考慮公民的主觀需要或現(xiàn)有的法律意識水平，制定出來的法律缺乏必要的社會認同感，公民對法律的認知和把握度低，法律的貫徹實施就會遇到重重觀念性障礙，最終難以發(fā)揮效力。因而，在中國法律現(xiàn)代化進程中，決不能僅以立法數(shù)量的多寡和立法規(guī)模的大小作為衡量法律現(xiàn)代化的標尺，必須根據(jù)成熟的主客觀條件或營造法律現(xiàn)代化所需要的主客觀條件來制定和實施法律。另一方面，立法自身的完善是確保法律公信力、維持公民守法水準的一個重要保障。因此，良法的制定對于培養(yǎng)公民對法律的信仰和忠誠有著不可替代的塑造和引導的作用，基本結論：立法、執(zhí)法與守法是一體化的法律體系中不可或缺的三要素。立法目的、執(zhí)法目標與守法價值的同步實現(xiàn)，才稱得上是和諧立法，也才算是和諧法治。地方要實現(xiàn)三個環(huán)節(jié)的良性互動、和諧共生，通過“回頭看”的形式有針對性地審查、審核和評價。作為事后評價制度，立法后評估提供了一種全新的更為有效的手段，通過將立法、執(zhí)法和守法全部納入立法后評估的視野，更有利于以一體化的方式來考察法律體系一體化的三要素，促進三者及時發(fā)現(xiàn)自身不足，促進三者之間的良性互動。（二）功能定位建立地方立法后評估制度，之所以有著迫切的現(xiàn)實需求，一方面是立法發(fā)展到一定階段，提高立法質(zhì)量的必然選擇；另一方面也是為該項制度特有的制度功能所決定：立法方面，通過對法規(guī)規(guī)章的立法技術、制度設計等作出評估，為地方立法的修改、廢止提供依據(jù)，提高地方立法質(zhì)量和水平近些年來，隨著我國法律體系的健全完善，法律教育的專業(yè)性、職業(yè)化水平提升，以及法律實踐部門整體素質(zhì)的提高，在立法工作中，對于合憲與法治原則貫徹的相對較好，但是立法的民主性和科學性程度，與發(fā)達的法治國家比，還是有不小的差距。這也和我國條塊分割、各自為政、部門利益顯著的行政管理體制有很大的關系。我們的立法，部門利益痕跡明顯。集中體現(xiàn)為，法律條文的起草往往是先由相關的行政部門起草，再提交立法機關審議、通過。在立法過程中，民眾的意見反映的較少，缺乏剛性的公眾參與的程序，如聽證、專家論證等。在條文通過后，也沒有定期評估、修正的制度，往往等出現(xiàn)問題時再被動的找原因、找對策。 立法后評估制度，可以在程序上完善現(xiàn)有的立法機制。首先，它是一種自我糾偏機制的實現(xiàn)。人的有限理性決定了成文法的滯后性，要提高立法質(zhì)量，需要通過不斷的自我審視、評估和修正來實現(xiàn)。其次，立法后評估制度是對立法程序的完善。立法程序不僅僅包括立法前調(diào)研、條文的形成、起草稿審議、修改、通過、公布等幾個環(huán)節(jié)，還包括立法后的評估和修訂、廢止環(huán)節(jié)。長期以來，我們國家在立法上重視條文公布前的起草環(huán)節(jié)，而忽視了對條文在實踐中的操作情況進行調(diào)研、反饋、評估、修正的環(huán)節(jié)。立法后評估制度，通過對后續(xù)環(huán)節(jié)的重視和強化，可以完善現(xiàn)有的立法程序。第三，立法后評估制度，是對科學發(fā)展觀關于立法工作要求的貫徹落實?？茖W發(fā)展觀，是堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀?？茖W發(fā)展觀對于立法工作的要求，即是加強地方立法，提高立法質(zhì)量。立法后評估制度，通過形成民主、科學的立法機制，通過對現(xiàn)有立法的修正，使科學發(fā)展觀關于立法工作的要求得以貫徹實施。第四，立法后評估制度，可以使立法與時俱進，切實可行，提高地方立法的實效性。法律的生命在于實踐，一部法有效力不代表其具有實效。只有與所調(diào)整的社會關系相契合，符合社會現(xiàn)實，制度設計合理，實效性才較強。立法后評估制度，通過及時的反思、修正，可以提高地方立法的實效性。第五，立法后評估制度可以提高立法技術水平和立法的前瞻性。立法后評估制度，通過對一些立法指標的分類，立法微觀技術的研究和細化，在提高立法技術水平的同時，也提高了立法前瞻性?？傮w上，地方立法后評估制度，可以對地方立法的修訂、廢止提供比較科學、準確的依據(jù)，提出較為系統(tǒng)、全面的建議，提高地方立法的質(zhì)量和水平。執(zhí)法方面，通過對法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行情況進行評估，考量執(zhí)法成本、執(zhí)法措施的現(xiàn)實度，為執(zhí)法現(xiàn)狀提供相對客觀的評判依據(jù)立法的目的在于實施。實踐中，法規(guī)規(guī)章執(zhí)行困難或者執(zhí)法不到位，有體制不順、缺乏利益平衡機制等相當復雜的原因。其中，法規(guī)規(guī)章本身沒有充分考慮執(zhí)法成本、沒有充分賦予有力的執(zhí)法措施、沒有充分綜合權衡相對人的承受能力和維權能力等，也是造成我國“執(zhí)法難”的重要原因之一。立法后評估制度，通過對法規(guī)規(guī)章執(zhí)行情況的評估，可以考量執(zhí)法成本、執(zhí)法措施的現(xiàn)實度，為執(zhí)法現(xiàn)狀提供相對客觀的評判依據(jù)，進而通過改進，使立法更具有可操作性。首先，通過立法后評估可以提高執(zhí)法效率。立法后評估制度，可以提高立法質(zhì)量，使所立之法更貼近社會現(xiàn)實，更能反映社會管理的現(xiàn)狀，使法規(guī)規(guī)章中“惡法”的比例下降，“良法”的比例得以提升，從而更容易被實施和遵守，提高了執(zhí)法效率。其次，通過立法后評估可以降低執(zhí)法成本。執(zhí)法是有成本的，在我們國家執(zhí)法成本偏高，是執(zhí)法實踐的常態(tài)。其中有體制不清、機制不順方面的原因，立法技術水平偏低，法規(guī)規(guī)章制定不科學，與實踐脫節(jié)，難以操作則是另一個重要的因素。由于法規(guī)規(guī)章制定的不夠具體或者不符合實際，使執(zhí)法實踐中執(zhí)法人員自由裁量權過大，濫用職權，引發(fā)訴訟的現(xiàn)象時有發(fā)生。另外，規(guī)定前后矛盾，缺乏可行性論證也導致多頭管理，依法打架的情況出現(xiàn)。諸如此類的立法上的缺陷，使執(zhí)法成本大大提高。通過立法后評估制度，完善立法，能夠給執(zhí)法活動以科學的指引，進而避免執(zhí)法資源浪費，降低執(zhí)法成本。第三，立法后評估可以提高執(zhí)法人員對法規(guī)規(guī)章的認同度。自1978年改革開放以來，我國法制度層面的建設取得長足進步，立法數(shù)量屢創(chuàng)新高，立法涵蓋了社會管理領域的方方面面。然而，與法制度層面建設逐漸完善形成鮮明對比的，是法意識層面建設的止步不前。一個國家的法意識要得以形成，首先是從法律實踐人員開始，進而向普通的民眾推進。遺憾的是，我國的社會現(xiàn)實是，作為最直接法律實施者的執(zhí)法人員，經(jīng)常都對所實施的法規(guī)規(guī)章缺乏信心。造成這種現(xiàn)象很重要的原因是，立法規(guī)定與實踐脫節(jié)，難以操作。根據(jù)課題組的調(diào)研，執(zhí)法人員對法規(guī)規(guī)章規(guī)定的不認同，以及批評指責，在實踐中是時常發(fā)生的現(xiàn)象。但是，作為執(zhí)法人員，他們又不得不對自己并不認同的法規(guī)規(guī)章照章執(zhí)行，因為這是工作需要。課題組認為，這種矛盾，對國家法意識的培養(yǎng)是極其不利的。通過立法后評估制度，將基層執(zhí)法人員納入評估體系中，使立法能反映執(zhí)法現(xiàn)實，可以在很大程度上提高執(zhí)法人員對所立法規(guī)規(guī)章的認同度，進而提高所立之法的實效。守法方面，通過考察法規(guī)、規(guī)章被公民的認知程度，其被遵守的程度，來分析法規(guī)規(guī)章的實施效果以及與立法、執(zhí)法的相關性 《憲法》以國家基本大法的形式，規(guī)定了中華人民共和國的一切權力屬于人民。并規(guī)定了人民對于國家事務的平等的廣泛的參與權力。[30]近些年，隨著依法治國、法治政府建設的推進和不斷深化，民主立法、開門立法成為新時期法治建設的熱點。[31]民主法制建設，很重要的一方面，就是要在立法過程中充分聽取民意，將群眾意見反映到立法決策當中去。立法后評估制度，正是開門立法的一項重要舉措。立法后評估制度需要公民以主體意識參與其中，通過考察公民對法規(guī)規(guī)章的認知程度，可以分析法規(guī)規(guī)章的實施效果。其次，立法后評估制度，有助于促進公民法律意識的提高。如前所述，法意識層面建設，很重要的一塊，是普通民眾法律意識的提高。法律意識的內(nèi)容包括對法的本質(zhì)、作用的看法，對自己權利和義務的認識，對法律的評價和解釋，對現(xiàn)行法律的要求和態(tài)度，關于法律現(xiàn)象的知識以及法制觀念等。立法后評估制度，使公民有機會在評估過程中參與其中，進行學習、調(diào)查、研究，了解立法過程，對法規(guī)規(guī)章的制度設計有更深刻的理解，并表達自己的觀點，形成互動，從而把對法規(guī)規(guī)章的外在被動接受轉(zhuǎn)化為內(nèi)在主動需求，進而提高自身法律意識。第三，立法后評估制度，可以促使公民自覺守法。立法后評估制度，不僅能實現(xiàn)立法糾偏，執(zhí)法到位的目標，也能間接的對守法狀況作出評估，并對其不被遵守的主客觀原因作出判斷，進而尋找到促進和保證守法的對策與措施，達到讓公民自覺守法的制度目標。三、地方立法后評估制度的基本規(guī)范（一）地方立法后評估的類型按照不同標準，立法后評估可以分為不同類型：按照評估的內(nèi)容來分，可分為專項制度評估和文本全面評估；按照評估的依據(jù)來分，可分為法定評估和非法定評估；按照評估的時間來分，可分為定期評估和不定期評估。從實務應用角度出發(fā)，課題組根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和已有工作實踐，可以按照后評估制度的依據(jù)來源和實施評估的期間為標準，以定期評估和不定期評估作為分類。定期評估定期評估是指由法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定，該法整體或其中的某項具體制度，在一定的期限之內(nèi)，由特定機關實施評價，并建議該法或者某項具體制度是否繼續(xù)適用還是作出相應修訂、廢止的制度。從我國現(xiàn)有實踐來看，主要包括以下三種：一是無法定期限的定期評估，即法律、法規(guī)、規(guī)章要求應當對文本或者設定的某項制度進行定期評估，但并未明確具體期限和時間的評估制度。如，《行政許可法》第22條規(guī)定“行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價；對已設定的行政許可，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。行政許可的實施機關可以對已設定的行政許可的實施情況及存在的必要性適時進行評價，并將意見報告該行政許可的設定機關。公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設定機關和實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議”?！缎姓S可法》的這一規(guī)定，可以說是國家層面立法后評估制度法律化的一個標志。二是有法定期限的定期評估，即法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當對其自身或者其設定的某項制度定期評估，并且具有實施期限（日落條款）的定期評價制度。在日落條款所規(guī)定的期限前，要對該具體制度或法規(guī)規(guī)章進行評估，以決定其是否需要延續(xù)。此種類型在我國立法實踐中并不多見?！缎姓S可法》中有關規(guī)章設定行政許可一年后需要重新評估的有關規(guī)定，可以算作一例。2001年，在香港特別行政區(qū)，在《版權條例》通過時，由于社會各界爭議很大，香港政府在條例修訂中引入失效條文，即明確該條例兩年后失效，以此促使政府檢討后再向立法會提出修訂?？傮w來看，一般立法中只有少數(shù)法案有加上“日落條款”[32]。三是非法定的定期評估，指具有法律、法規(guī)、規(guī)章制定權的國家機關，依據(jù)國家有關文件要求，形成日常工作制度，規(guī)定在法律、法規(guī)、規(guī)章實施一定期限后，對其進行評價，以提出是否進行修改或者廢止的建議。這種評估可以是某一件法律、法規(guī)、規(guī)章，也可以是某一類，甚至所有的法律規(guī)范性文件。對于非法定的定期評估，各地方已經(jīng)有所實踐，但是通過規(guī)范性文件形式確立這項制度的做法，并不多見。課題組認為，本市在立法后的定期評估制度取得實踐經(jīng)驗和逐步完善的基礎上，可以將該項制度通過規(guī)范性文件的形式先確立下來，使之成為地方立法中必須遵循的一項主要制度，并將立法后評估工作的開展作為地方立法工作的內(nèi)容之一，確定每年需要進行評估的地方性法規(guī)和規(guī)章目錄。不定期評估不定期評估是指根據(jù)情勢變化，由具有法律、法規(guī)、規(guī)章制定權的國家機關決定，臨時動議對已經(jīng)制定的法律、法規(guī)、規(guī)章所進行的立法評價。這是目前運用最為廣泛的一種立法后評估制度。在地方立法實施后，由于實施的環(huán)境出現(xiàn)變化，使得具體條文需要及時作出調(diào)整。我們將這種環(huán)境表述為“情勢變化”，從地方來看，具體包括以下幾個方面：一是上位法的出臺和修改后，下位法的有關規(guī)定與之相抵觸的；二是國家機關、公民、法人和其他組織提出的立法修改與廢止書面建議（包括人大和上級行政機關的備案審查建議、行政機關的復議決定或法制監(jiān)督建議、人大代表書面意見、政協(xié)提案、司法部門的司法建議、媒體報道、社會公眾的書面建議等），反映地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定中的立法缺陷與修改建議；三是實施主體、對象、標準等發(fā)生變化，地方性法規(guī)和規(guī)章未同步與之調(diào)整的；四是根據(jù)我國參加的國際公約、國際條約及國際承諾書的要求，以及配合國內(nèi)某項重大改革舉措，