【正文】 遵循的一項(xiàng)主要制度，并將立法后評(píng)估工作的開展作為地方立法工作的內(nèi)容之一，確定每年需要進(jìn)行評(píng)估的地方性法規(guī)和規(guī)章目錄。總體來看，一般立法中只有少數(shù)法案有加上“日落條款”[32]。在日落條款所規(guī)定的期限前，要對(duì)該具體制度或法規(guī)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估，以決定其是否需要延續(xù)。行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。從實(shí)務(wù)應(yīng)用角度出發(fā)，課題組根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和已有工作實(shí)踐，可以按照后評(píng)估制度的依據(jù)來源和實(shí)施評(píng)估的期間為標(biāo)準(zhǔn)，以定期評(píng)估和不定期評(píng)估作為分類。立法后評(píng)估制度，使公民有機(jī)會(huì)在評(píng)估過程中參與其中，進(jìn)行學(xué)習(xí)、調(diào)查、研究，了解立法過程，對(duì)法規(guī)規(guī)章的制度設(shè)計(jì)有更深刻的理解，并表達(dá)自己的觀點(diǎn)，形成互動(dòng)，從而把對(duì)法規(guī)規(guī)章的外在被動(dòng)接受轉(zhuǎn)化為內(nèi)在主動(dòng)需求，進(jìn)而提高自身法律意識(shí)。立法后評(píng)估制度需要公民以主體意識(shí)參與其中，通過考察公民對(duì)法規(guī)規(guī)章的認(rèn)知程度，可以分析法規(guī)規(guī)章的實(shí)施效果。并規(guī)定了人民對(duì)于國家事務(wù)的平等的廣泛的參與權(quán)力。但是，作為執(zhí)法人員，他們又不得不對(duì)自己并不認(rèn)同的法規(guī)規(guī)章照章執(zhí)行，因?yàn)檫@是工作需要。一個(gè)國家的法意識(shí)要得以形成，首先是從法律實(shí)踐人員開始，進(jìn)而向普通的民眾推進(jìn)。通過立法后評(píng)估制度，完善立法，能夠給執(zhí)法活動(dòng)以科學(xué)的指引，進(jìn)而避免執(zhí)法資源浪費(fèi)，降低執(zhí)法成本。其中有體制不清、機(jī)制不順方面的原因，立法技術(shù)水平偏低，法規(guī)規(guī)章制定不科學(xué)，與實(shí)踐脫節(jié)，難以操作則是另一個(gè)重要的因素。首先，通過立法后評(píng)估可以提高執(zhí)法效率。執(zhí)法方面，通過對(duì)法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，考量執(zhí)法成本、執(zhí)法措施的現(xiàn)實(shí)度，為執(zhí)法現(xiàn)狀提供相對(duì)客觀的評(píng)判依據(jù)立法的目的在于實(shí)施。立法后評(píng)估制度，通過及時(shí)的反思、修正，可以提高地方立法的實(shí)效性。立法后評(píng)估制度，通過形成民主、科學(xué)的立法機(jī)制，通過對(duì)現(xiàn)有立法的修正，使科學(xué)發(fā)展觀關(guān)于立法工作的要求得以貫徹實(shí)施。立法后評(píng)估制度，通過對(duì)后續(xù)環(huán)節(jié)的重視和強(qiáng)化，可以完善現(xiàn)有的立法程序。人的有限理性決定了成文法的滯后性，要提高立法質(zhì)量，需要通過不斷的自我審視、評(píng)估和修正來實(shí)現(xiàn)。在立法過程中，民眾的意見反映的較少，缺乏剛性的公眾參與的程序，如聽證、專家論證等。（二）功能定位建立地方立法后評(píng)估制度，之所以有著迫切的現(xiàn)實(shí)需求，一方面是立法發(fā)展到一定階段，提高立法質(zhì)量的必然選擇；另一方面也是為該項(xiàng)制度特有的制度功能所決定：立法方面，通過對(duì)法規(guī)規(guī)章的立法技術(shù)、制度設(shè)計(jì)等作出評(píng)估，為地方立法的修改、廢止提供依據(jù)，提高地方立法質(zhì)量和水平近些年來，隨著我國法律體系的健全完善，法律教育的專業(yè)性、職業(yè)化水平提升，以及法律實(shí)踐部門整體素質(zhì)的提高，在立法工作中，對(duì)于合憲與法治原則貫徹的相對(duì)較好，但是立法的民主性和科學(xué)性程度，與發(fā)達(dá)的法治國家比，還是有不小的差距。因此，良法的制定對(duì)于培養(yǎng)公民對(duì)法律的信仰和忠誠有著不可替代的塑造和引導(dǎo)的作用，基本結(jié)論：立法、執(zhí)法與守法是一體化的法律體系中不可或缺的三要素。法律是規(guī)范公民行為的行為規(guī)范，公民作為法律實(shí)施的主體，其文化素質(zhì)、心理素質(zhì)越高，法律意識(shí)越強(qiáng)，則法律的實(shí)施效果就越佳。確立法律忠誠意味著公眾對(duì)法律及法律效果的信任與認(rèn)同，對(duì)法律規(guī)范的自覺遵守和維護(hù)，能夠?qū)⒎梢?guī)定的義務(wù)內(nèi)化為自己的行為準(zhǔn)則。同時(shí)，執(zhí)法者工作在法律的第一線，最容易發(fā)現(xiàn)既有立法的不足，他們的反饋意見和實(shí)務(wù)反思，往往是法律的立、改、廢工作開展的基本動(dòng)因和實(shí)證來源。羅斯所認(rèn)為的，“有關(guān)一項(xiàng)法律規(guī)范有效的定論，是就司法判決者的行為態(tài)度而言的。”[27]相反，制定不良或沒有兼顧后期執(zhí)法與守法的立法將會(huì)對(duì)執(zhí)法與守法產(chǎn)生不良影響，既妨礙執(zhí)法工作的正常開展，也阻礙立法本身的作用的發(fā)揮。立法的規(guī)模、數(shù)量、質(zhì)量對(duì)執(zhí)法和守法有著至關(guān)重要的影響。首先，良性立法是“良法之治”的必要前提和決定因素。在“地方”這個(gè)有限的視域中，上述必要性將表現(xiàn)得更為迫切。我們所講的法治，“其核心問題是依法辦事?；窘Y(jié)論：在我國單一制法治國家的架構(gòu)下，法制統(tǒng)一的原則與中央、地方立法分權(quán)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐決定了先地方再上升為國家立法的“由下而上”立法模式， 以及人大與政府雙重立法的機(jī)制。因此，從中央到地方，不同法律效力的法律規(guī)范在相互配合構(gòu)建一體化法律體系、協(xié)調(diào)有序的發(fā)揮各自的規(guī)范作用上，就存在很大的隱患，不利于我國法制的統(tǒng)一與實(shí)施。當(dāng)具體到立法領(lǐng)域，權(quán)利上的博弈往往導(dǎo)致權(quán)力上的博弈，再加上我國針對(duì)地方立法的權(quán)限規(guī)定仍然比較模糊，地方立法在依靠自己因地制宜的優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)統(tǒng)一法則無法兼顧不同利益訴求的不足的同時(shí)，也難免會(huì)突破立法權(quán)力劃分的界限、盲目追求地方性經(jīng)濟(jì)利益，從而違背統(tǒng)一法制的原則，逾越既定的立法權(quán)限，導(dǎo)致很多實(shí)際問題的發(fā)生。這符合權(quán)力配置下的合作原則?！斑@里的合作不僅指社會(huì)成員間的合作，而且包括國家機(jī)關(guān)之間的合作，各國家機(jī)關(guān)都享有相應(yīng)的權(quán)力，它們間的權(quán)力分工是必要的。分權(quán)是一種治理責(zé)任的合理分擔(dān)，它具有激勵(lì)制度創(chuàng)新與制度競爭的功能?！盵20]在這個(gè)層面上，立法權(quán)限在中央和地方之間存在一個(gè)分流的問題?！瓏业念I(lǐng)土越大，以及社會(huì)條件越不同，通過領(lǐng)土劃分的分權(quán)也就越有必要。按照凱爾森的觀點(diǎn)，集權(quán)與分權(quán)其實(shí)只是兩種類型法律秩序的對(duì)應(yīng)。中央與地方——法制統(tǒng)一視野下的立法權(quán)限劃分我國是單一制法治國家，強(qiáng)調(diào)法制統(tǒng)一原則，這是建設(shè)中國特色法治社會(huì)的必然?；窘Y(jié)論：面對(duì)法律效力“應(yīng)然”狀態(tài)和法律實(shí)效“實(shí)然”狀態(tài)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，其或緊張、對(duì)立，或和諧、一致，法律效力能否轉(zhuǎn)化為法律實(shí)效，是法律文本“善”與“惡”的一個(gè)重要標(biāo)志。評(píng)價(jià)可以有多種方式，評(píng)價(jià)也可以在法律擬定、制定和實(shí)施的不同階段進(jìn)行。法律實(shí)效是一種實(shí)然，那么它的應(yīng)然模式便是法律自身。而集權(quán)和分權(quán)是兩種不同的法律效力的類型，分別對(duì)應(yīng)不同的法律秩序。作為法律效力的實(shí)現(xiàn)樣態(tài)和方式，法律實(shí)效與法律效力之間具有一種邏輯遞進(jìn)的關(guān)系：法律效力是法律實(shí)效的邏輯規(guī)范形式，法律實(shí)效是法律效力的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。法律實(shí)效——地方立法的立命之本法律的生命在于施行，所制定出的法律只有最后轉(zhuǎn)化為人們交往行為中對(duì)其權(quán)利和義務(wù)的實(shí)際操守，才能使其從紙上的規(guī)則轉(zhuǎn)變成人們行動(dòng)中的法律；法律才能成為人們所期望的社會(huì)秩序的構(gòu)建者和主體自由的保障者。回應(yīng)型法的一個(gè)主要目的就是使法律更多地回應(yīng)社會(huì)需要，使法律機(jī)構(gòu)能夠更完全、更理智地考慮那些法律必須從它們出發(fā)并且將運(yùn)用于它們的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。社會(huì)對(duì)法律規(guī)范的需求推動(dòng)了法律分層化的發(fā)展。但是，法律一旦被精心設(shè)計(jì)，就“總存在著忽視實(shí)踐中的可能性并有湮沒在純理論迷霧之中的危險(xiǎn)；歷史證明，這是一種真正的危險(xiǎn)。正因此，“法律規(guī)則的確定常常比正確地確定來得更為重要。這種“穩(wěn)定”除了取決于法律本身對(duì)“朝令夕改”的杜絕以外，也取決于法律規(guī)定的明確性和確定性。如果說，習(xí)慣和判例是建立在人類以往經(jīng)驗(yàn)之上的，是法律界精英的產(chǎn)物，其內(nèi)聚力是以一種分散方式維持的話，成文立法則是由一個(gè)最高權(quán)力之下的決策中心創(chuàng)制和強(qiáng)加的，它明確地表明未來什么樣的行為將被調(diào)整，從而具有強(qiáng)烈的可預(yù)見性。同樣，地方立法后評(píng)估制度的理論基礎(chǔ)，也是法理學(xué)研究的一項(xiàng)新內(nèi)容。那么，地方立法后評(píng)估是否具有法理基礎(chǔ)？其功能有哪些？這是本課題研究首先需要予以回答的。這是上海市人大自1979年依法行使地方立法權(quán)以來，首次對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估。評(píng)估結(jié)果將向市人大常委會(huì)議作出報(bào)告。（三）地方立法后評(píng)估制度在我國已有探索實(shí)踐關(guān)于地方立法后評(píng)估制度，一些地方已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索和嘗試。如文部科學(xué)省的政策評(píng)估中，就進(jìn)行了“實(shí)施有關(guān)規(guī)章制度的評(píng)估”，“在文部科學(xué)省，從2004年度開始在新的法令基礎(chǔ)上新設(shè)規(guī)章和廢除舊的規(guī)章制度，以社會(huì)影響大的為對(duì)象，就有關(guān)規(guī)章制度的必要性、有利條件、費(fèi)用等試行評(píng)估。事業(yè)評(píng)價(jià)，是對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的每一項(xiàng)措施（具有共同目的的行政活動(dòng)）進(jìn)行總結(jié)，對(duì)其從事的事業(yè)、項(xiàng)目等進(jìn)行評(píng)估，以考察行政機(jī)關(guān)措施目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。美國：行政立法后評(píng)估制度（review of existing regulations）是在近年內(nèi)逐步建立起來的。德國的立法效果評(píng)估主要有三種形式：一是立法項(xiàng)目計(jì)劃的事先評(píng)估；二是法律制定過程的立法效果評(píng)估，又稱為跟蹤評(píng)估；三是在法律法規(guī)實(shí)施后的評(píng)估（在法律條文中明確規(guī)定，法律實(shí)施后的若干年內(nèi)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行效果評(píng)估）。法在社會(huì)中的實(shí)現(xiàn)過程是立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)的有機(jī)統(tǒng)一，要實(shí)現(xiàn)法的實(shí)效性，必須要有制定合理、符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的文本，同時(shí)在對(duì)文本的不斷審視、修正、完善的過程中，要有公眾的參與，才能使之更符合國情民意，更貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，更容易被實(shí)施。但是，這些制度已經(jīng)包含了立法后評(píng)估制度應(yīng)有的一些基本要素，如成本效益分析、評(píng)估的公眾參與等?！吨腥A人民共和國行政許可法》（以下簡稱《許可法》）明確了行政許可的定期評(píng)價(jià)制度，其第二十條第一款規(guī)定：行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。黨的十六大報(bào)告中提出要“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量”。一、建立地方立法后評(píng)估制度的主要考量（一）建立地方立法后評(píng)估制度是依法行政的現(xiàn)實(shí)需求建立立法后評(píng)估制度，已是我國立法現(xiàn)實(shí)的迫切需求。盡管目前國內(nèi)外已經(jīng)有了一些初步的研究成果，但總體上，該項(xiàng)制度的研究和實(shí)踐還處于起步階段，對(duì)具體評(píng)估指標(biāo)的研究更為缺乏。例如：所謂立法后評(píng)估制度，是運(yùn)用動(dòng)態(tài)的方式了解某項(xiàng)規(guī)范性法律文件在實(shí)踐中的運(yùn)行狀況，通過實(shí)踐來檢驗(yàn)法律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求是否適應(yīng)，是否與其他法律之間存在不協(xié)調(diào)之處，從而確定該項(xiàng)法律文件是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)施、修改或者廢止的制度[④]。地方立法數(shù)量不斷膨脹不但直接影響了地方立法的質(zhì)量，而且導(dǎo)致了重復(fù)立法增多，立法資源配置不盡合理；與此同時(shí)，片面追求數(shù)量的泛立法主義還將造成地方立法泛化，侵入非法律調(diào)整領(lǐng)域，過度干預(yù)本屬于社會(huì)自治的事務(wù)。也就是說，地方立法的質(zhì)量幾乎可以折射出我國立法質(zhì)量的總體水平。2007年10月，黨的十七大召開，報(bào)告指出，中國特色社會(huì)主義法律體系已基本形成。地方立法后評(píng)估制度研究●地方立法后評(píng)估制度，是指具有地方性法規(guī)、政府規(guī)章制定權(quán)的國家機(jī)關(guān)委托評(píng)估實(shí)施主體，按照一定的評(píng)估程序，對(duì)地方性法規(guī)、政府規(guī)章的合法性、合理性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，并提出維持、修改或者廢止等建議的一項(xiàng)活動(dòng)●評(píng)估類型分為定期評(píng)估和不定期評(píng)估；評(píng)估主體分為評(píng)估責(zé)任主體和評(píng)估實(shí)施主體；評(píng)估基本程序：確定評(píng)估實(shí)施主體、制定工作方案、做好基礎(chǔ)性資料收集、調(diào)查問卷設(shè)計(jì)、開展實(shí)證調(diào)查、形成評(píng)估報(bào)告●被評(píng)估內(nèi)容：立法宗旨、原則和價(jià)值取向；共同行政行為；專業(yè)管理制度；立法基本規(guī)范。經(jīng)過近二十年的努力，到1997年黨的十五大召開時(shí)，我國已經(jīng)初步建立了中國特色社會(huì)主義的法律框架，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的主要領(lǐng)域，基本做到了有法可依。從這些數(shù)據(jù)可以看出，包括地方性法規(guī)和政府規(guī)章在內(nèi)的地方立法，在我國法律體系中所占的比重是相當(dāng)大的，占到80%多?！霸诘胤搅⒎üぷ髦?，與科學(xué)發(fā)展觀的要求不符的突出問題是重立法數(shù)量，輕立法質(zhì)量。關(guān)于立法后評(píng)估的定義，盡管近幾年各地法律實(shí)踐部門和理論界都進(jìn)行了一些研究，但并未形成統(tǒng)一的定義。關(guān)于地方立法后評(píng)估，盡管本市及兄弟省市已經(jīng)有了一些工作實(shí)踐，但是還沒有形成規(guī)范可行的制度。本課題通過實(shí)證調(diào)研與理論分析相結(jié)合的研究方法，在對(duì)建立立法后評(píng)估制度的法理進(jìn)行理論研究的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)立法后評(píng)估制度的評(píng)估主體、評(píng)估基本程序、評(píng)估指標(biāo)與評(píng)估方法等進(jìn)行分析、梳理，以期建立一個(gè)較為完整的立法后評(píng)估指標(biāo)體系，以使這項(xiàng)制度在實(shí)踐中更具有可操作性。再加之地方立法在我國法律體系中所占的絕對(duì)比重，決定了建立并完善地方立法后評(píng)估制度，有迫切的現(xiàn)實(shí)需要。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會(huì)成本。雖然說，《實(shí)施綱要》提出的立法成本效益制度，著重于立法、執(zhí)法和社會(huì)成本與所產(chǎn)生社會(huì)效益的考量，《許可法》的許可定期評(píng)價(jià)制度強(qiáng)調(diào)的是，立法機(jī)關(guān)、許可實(shí)施機(jī)關(guān)和公民等對(duì)于行政許可的定期評(píng)價(jià)，與我們現(xiàn)在所說的立法后評(píng)估制度還有一定差別。事實(shí)上，它是一個(gè)國家法制推進(jìn)到一定程度，由法律的制度層面建設(shè)深入到制度與理念建設(shè)并重的一條必由之路。德國：于20世紀(jì)70年代便開始嘗試探索立法后評(píng)估的制度和程序。上述指導(dǎo)性文案中提供的方法，有助于為部門起草法案提供指導(dǎo)性幫助，但沒有規(guī)定必須使用某種特定的方法。日本：根據(jù)評(píng)估對(duì)象與內(nèi)容的不同，行政評(píng)價(jià)（評(píng)估）可分為三個(gè)層次:第一層次是在整個(gè)政策體系中處于較低層次的事業(yè)評(píng)價(jià)；第二層次是政策評(píng)價(jià)；第三層次是綜合前兩者實(shí)行的綜合行政評(píng)價(jià)。根據(jù)2002年4月開始實(shí)施的《行政機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)估政策有關(guān)的法律》（簡稱《政策評(píng)估法》）的規(guī)定，政策評(píng)估主要是政府法律與規(guī)章中規(guī)定有關(guān)行業(yè)、部門行政管理和發(fā)展方案的政策措施。因此，立法評(píng)估是政策評(píng)估與綜合評(píng)估的重要內(nèi)容或中心內(nèi)容。評(píng)估內(nèi)容既包括法規(guī)實(shí)施的績效分析，比如所取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，又包括法規(guī)中主要制度設(shè)計(jì)和技術(shù)規(guī)范是否需要進(jìn)一步完善。評(píng)估主要涉及兩方面內(nèi)容：一是法規(guī)實(shí)施的效果，包括行政執(zhí)法、配套性文件的制定等情況以及法規(guī)實(shí)施所取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益；二是法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序是否需要進(jìn)一步完善。二、地方立法后評(píng)估制度的法理基礎(chǔ)與功能定位建立地方立法后評(píng)估制度，有現(xiàn)實(shí)的迫切需求。立法后評(píng)估制度是解決這些問題、不斷完善地方立法制度和體系的一種新探索和新嘗試。當(dāng)談到成文立法與普通法系之普通法的比較與區(qū)別時(shí)，這一點(diǎn)尤為明顯?！盵⑥]成文法本身并不是一種管理形式，關(guān)鍵是它可以為管理提供一種穩(wěn)定的指導(dǎo)模式。”[⑦]如果法律不能提供穩(wěn)定性和一定程度的確定性，那么結(jié)果必將是導(dǎo)致混亂而不是抑制混亂。成文立法更多地致力于法典的編纂、法律的系統(tǒng)化和法律的注釋；為了達(dá)到嚴(yán)密、符合邏輯、精確和穩(wěn)定的目的，法律往往被精心設(shè)計(jì)?！盎貞?yīng)型法”[⑩]是社會(huì)不斷變動(dòng)、法制作為調(diào)整復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的手段必然要相應(yīng)改變的產(chǎn)物，由于經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)管理分工細(xì)化的發(fā)展，致使社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的矛盾日益增加，國家不得不對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行日益廣泛和深入的干預(yù)?！盎貞?yīng)”意味著一種負(fù)責(zé)任的、有區(qū)別、有選擇的適應(yīng)能力，擁有這種能力的機(jī)構(gòu)能夠考慮周圍環(huán)境中各種新的力量，在轉(zhuǎn)變的法律與社會(huì)中，不斷改造法制，構(gòu)建一個(gè)與社會(huì)變革相適應(yīng)的規(guī)范化