【正文】 法官員認(rèn)為這些規(guī)范具有社會約束力。另外，立法對司法或執(zhí)法的成本問題的關(guān)注能夠使立法的資源配置更合理科學(xué)，避免短視行為，使立法的效益能順延至其后的階段。地方法律體系是我國整個法律體系的重要組成部分，個體與局部的發(fā)展樣態(tài)關(guān)系到整體的發(fā)展態(tài)勢。地方立法與中央立法相沖突、相抵觸和不相一致的現(xiàn)象是難以避免的。比如，在地方立法先行先試、中央立法在后的情況下，就很容易發(fā)生地方以“試驗田”的名義而越權(quán)立法、地方立法與中央立法相抵觸的情形。”[22]分工并不意味著分離，中央和地方立法權(quán)力的配置實際上是在法制統(tǒng)一的原則下分工合作。首先，分權(quán)是國家實現(xiàn)民主治理的體現(xiàn)?！凹瘷?quán)和分權(quán)問題，正如我們知道的，事實上就是關(guān)于法律規(guī)范的效力范圍以及創(chuàng)造和適用這些規(guī)范的問題。沒有實效的法律規(guī)范是對效力的空置，是一種否定。法律自身是否反映了“事物關(guān)系的法的規(guī)定性”[16]，是否表達(dá)了主體的需要，在規(guī)范設(shè)計上是否具有可操作性等都在應(yīng)然層面決定著法律實效的大小。既然注重普遍形式的、作為法律內(nèi)蘊(yùn)的屬性的法律效力預(yù)示著一種可能性，那么法律實效作為法律在社會學(xué)意義上的延伸，則代表著法律效力在實踐中具體展開的現(xiàn)實性。[12] 基本結(jié)論：目前中國處于社會變革與轉(zhuǎn)型的階段，相對于中央立法而言，地方立法更為微觀具體，更容易發(fā)生變化，而成文法自身由穩(wěn)定而生發(fā)出來的僵化的惰性與滯后的本性，使得立法對社會需求回應(yīng)機(jī)能的發(fā)揮受到了嚴(yán)重制約，因此，地方更需要具有“回應(yīng)型法”的特征，建立一種“新陳代謝”的機(jī)制?！盵⑨]因為成文法所追求的一系列法的目的、功能并不會自動實現(xiàn)，其取決于立法本身在技術(shù)上設(shè)計良好與否、自身的語言是否精確以及是否對具體的適用情境給予了足夠的重視。誠如約翰本課題組嘗試著作些粗淺的闡述。在環(huán)保領(lǐng)域，市人大也先后開展了四次“立法后評估”。如2006年河北省政府推行政府立法的“后評估制度”，對2005年12月31日前公布的政府規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行全面評估，由制定機(jī)關(guān)和實施機(jī)關(guān)及時收集分析各方面的反映，認(rèn)真總結(jié)施行情況，對其中不解決實際問題的進(jìn)行修訂或廢止。政策評價是“政策決定后經(jīng)過一定的期限，依照提供資助解決問題的多樣化信息，從資助修改和完善政策的角度，就有關(guān)特定的項目，從各角度對該題目有關(guān)政策的效果的發(fā)展?fàn)顩r深入分析，把握有關(guān)政策中存在的問題，同時，對其原因等進(jìn)行評估。德國在《聯(lián)邦部委共同議事規(guī)程（GGO）》中規(guī)定了立法效果評估，其中的第344節(jié)第2至6段規(guī)定：立法項目需從以下方面說明具體的立法效果：一是對公共財政的影響；二是是否納入財政計劃中；三是開支的增加/收入的減少；四是對各州和地方財政的影響；五是經(jīng)濟(jì)，特別是中小型企業(yè)的成本；六是對消費(fèi)者的影響；七是對個別價格和價格水平的影響；八是成效監(jiān)督（“評估附加條款”）。也說明了，我國的行政決策層已經(jīng)將立法回頭看，提高立法質(zhì)量，作為推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的一個重要方面，反映了在國家層面推進(jìn)立法后評估制度的決心。十屆全國人大常委會將提高立法質(zhì)量作為立法工作重點(diǎn)，要求各地方把主要精力放在提高立法質(zhì)量上。通過對立法后評估制度進(jìn)行比較系統(tǒng)的研究，闡明該項制度的實施主體、程序、指標(biāo)及方式、方法等內(nèi)容，可以為建立起一套理論上經(jīng)得起推敲、實踐中可供操作的立法實施效果評價制度提供參考?！盵③]圍繞提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)立、改、廢并舉，各地立法實踐部門作了許多積極有益的探索。根據(jù)國務(wù)院新聞辦公布的數(shù)據(jù)，截止2008年2月底，我國現(xiàn)行有效的法律有229件，行政法規(guī)有近600件，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)有7000多件，自治條例和單行條例600多件[①]。其中，加快立法的步伐，努力做到“有法可依”是首先面臨的法治任務(wù)。立法的重心開始從建立新制度轉(zhuǎn)向立、改、廢并舉的時代。[⑤]在參考借鑒已有理論成果的基礎(chǔ)上，本課題組嘗試著就地方立法后評估制度作如下的定義：地方立法后評估制度，是指具有地方性法規(guī)、政府規(guī)章制定權(quán)的國家機(jī)關(guān)委托評估實施主體，按照一定的評估程序，對地方性法規(guī)、政府規(guī)章的合法性、合理性、實效性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性等指標(biāo)進(jìn)行評估，并提出維持、修改或者廢止等建議的一項活動。在大規(guī)模立法后法律體系日趨完善，各個社會領(lǐng)域基本有法可依的背景下，如何提高立法質(zhì)量成為了我國當(dāng)前迫切需要解決的問題，下一步更應(yīng)當(dāng)關(guān)注的不是如何提高立法的數(shù)量，而應(yīng)當(dāng)是回頭審視已經(jīng)立好的法，通過評估不斷修正，使之更能適應(yīng)當(dāng)前的社會現(xiàn)實，與不斷變化的社會、經(jīng)濟(jì)狀況更加契合的問題。第三款規(guī)定：公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實施機(jī)關(guān)就行政許可的設(shè)定和實施提出意見和建議?？v觀一些發(fā)達(dá)國家在實踐中的做法，雖然稱呼不同，但都有類似于立法后評估的制度存在，并在完善立法的過程中發(fā)揮了重要的作用。通過十幾年的實踐，美國無論在聯(lián)邦層面還是州的層面都逐漸完善了行政立法后評估制度并取得了一定的實效。在政策評估與綜合評估中，政府的行政立法統(tǒng)稱之為“行政規(guī)章”，一般來講，在獨(dú)立的政策評估中，行政立法即規(guī)章是評估的主要對象；在行政綜合評估中，是先涉及行政事業(yè)評估，其次就事業(yè)評估涉及到的規(guī)章進(jìn)行評估。本市人大于2005年8月，對2003年開始實施的《上海市歷史文化區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》進(jìn)行評估。盡管近年來我國地方立法表現(xiàn)出民主精神增強(qiáng)、立法技術(shù)提高、依法立法意識加強(qiáng)、地方立法的領(lǐng)域日趨完善的特征，但仍存在許多問題。在穩(wěn)定的管理形式中，力量來自于整體，而不是局部的社會；法律只依據(jù)普遍意志才能修改，也不會蛻變成私人利益的雜燴。[⑧]同時，法律也需要依靠穩(wěn)定和明確來確保法律的權(quán)威?！盎貞?yīng)型法”更加“強(qiáng)調(diào)行動中的法；強(qiáng)調(diào)法的社會目的性；強(qiáng)調(diào)法和社會的不斷變動”[11]。因此，法律實效在實質(zhì)上表達(dá)著法律的實現(xiàn)過程”[14]。法律實效的實現(xiàn)方式及其實現(xiàn)的程度需要有多種機(jī)制的保障，比如法律機(jī)制的保障、觀念機(jī)制的保障、司法以及經(jīng)濟(jì)機(jī)制的保障等等[15]。因為這是一種建立在實證基礎(chǔ)之上的評價，是一種對法律制定后的效力期待與法律實效的關(guān)系比例所做的定量和定性的分析與評判，能夠真正體現(xiàn)評價標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、客觀性與與時俱進(jìn)的特性。因為，“立法權(quán)的行使?fàn)顩r標(biāo)志著政治的運(yùn)行狀況，立法權(quán)作用的充分發(fā)揮是政治昌明、法治發(fā)達(dá)的必然要求和重要體現(xiàn)”[17]。“所謂本源性權(quán)力，是指相對而言處于原始形態(tài)的政治結(jié)合體從其自身的物質(zhì)屬性和組織結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的一種權(quán)力，它屬于政治權(quán)力而非法律權(quán)力。其次，分權(quán)意味著權(quán)力配置下的合作。市場經(jīng)濟(jì)下多元利益主體共存、利益訴求千差萬別的現(xiàn)實，就致使中央與地方之間也會出現(xiàn)利益訴求存有差異的問題。尤其是地方立法可以就“地方性事務(wù)”立法的概念也相當(dāng)模糊。法治國家就是指“主要依靠正義來治理國政與管理社會從而使權(quán)力和權(quán)利得以合理配置的社會狀態(tài)”[25]。好的立法應(yīng)當(dāng)運(yùn)用并體現(xiàn)特定社會歷史環(huán)境制約之下的先進(jìn)的立法技術(shù)，正確地反映社會發(fā)展的現(xiàn)實需求、較好地平衡諸多利益沖突，既沒有因太超前于時代而喪失了存在的客觀基礎(chǔ)，也沒有因滯后而阻礙執(zhí)法機(jī)關(guān)的依法執(zhí)法，在具有穩(wěn)定性和一定程度的合理的預(yù)見性的基礎(chǔ)上，具有可操作性。我們說一項法律是有效的，絕不僅僅指其得到了權(quán)力機(jī)關(guān)的發(fā)布與施行。這種實效既取決于法律所適用的那些人是否遵守法律規(guī)范，也取決于法律運(yùn)用的結(jié)果與法律所追求的價值目標(biāo)是否吻合。因而，在中國法律現(xiàn)代化進(jìn)程中，決不能僅以立法數(shù)量的多寡和立法規(guī)模的大小作為衡量法律現(xiàn)代化的標(biāo)尺，必須根據(jù)成熟的主客觀條件或營造法律現(xiàn)代化所需要的主客觀條件來制定和實施法律。我們的立法，部門利益痕跡明顯。立法程序不僅僅包括立法前調(diào)研、條文的形成、起草稿審議、修改、通過、公布等幾個環(huán)節(jié)，還包括立法后的評估和修訂、廢止環(huán)節(jié)。法律的生命在于實踐，一部法有效力不代表其具有實效。其中，法規(guī)規(guī)章本身沒有充分考慮執(zhí)法成本、沒有充分賦予有力的執(zhí)法措施、沒有充分綜合權(quán)衡相對人的承受能力和維權(quán)能力等，也是造成我國“執(zhí)法難”的重要原因之一。另外，規(guī)定前后矛盾，缺乏可行性論證也導(dǎo)致多頭管理，依法打架的情況出現(xiàn)。造成這種現(xiàn)象很重要的原因是，立法規(guī)定與實踐脫節(jié)，難以操作。[31]民主法制建設(shè)，很重要的一方面，就是要在立法過程中充分聽取民意，將群眾意見反映到立法決策當(dāng)中去。立法后評估制度，不僅能實現(xiàn)立法糾偏，執(zhí)法到位的目標(biāo)，也能間接的對守法狀況作出評估，并對其不被遵守的主客觀原因作出判斷，進(jìn)而尋找到促進(jìn)和保證守法的對策與措施，達(dá)到讓公民自覺守法的制度目標(biāo)。《行政許可法》的這一規(guī)定，可以說是國家層面立法后評估制度法律化的一個標(biāo)志。這種評估可以是某一件法律、法規(guī)、規(guī)章，也可以是某一類，甚至所有的法律規(guī)范性文件。目前不定期評估的一種常用方式是由國家統(tǒng)一部署的突擊性立法清理活動。因為，理論上講，立法后評估作為立法制度中的有機(jī)組成部分，是法律、法規(guī)、規(guī)章制定機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的一個組成部分。由其作評估，符合法理，對該法律文件評估后所帶來的修改、廢止等效果更加直接。由地方人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)實施評估，可以發(fā)揮其立法技術(shù)上的優(yōu)勢，以及實施統(tǒng)一審議的具體工作中，所具有的公正客觀性的優(yōu)勢。與“內(nèi)部評估”相比，專業(yè)性的社會評估機(jī)構(gòu)具有專門知識和與社會公眾有天然聯(lián)系兩方面優(yōu)勢，有利于提高政策評估的科學(xué)性、民主性。其不利的方面是，實施成本比較高，牽涉的部門或機(jī)構(gòu)較多，協(xié)調(diào)工作量大。課題組認(rèn)為，對這一程序有必要“精細(xì)化”、規(guī)范化。針對不同的調(diào)查對象、受訪群體，可以設(shè)計多個調(diào)查問卷。課題組通過對實踐中的做法進(jìn)行歸納、總結(jié)和分析，歸納出以下幾種方式：（1）網(wǎng)上征求意見網(wǎng)絡(luò)所涉及的廣度和深度都是空前的，帶來的影響也是巨大的，網(wǎng)上征求意見疏通了政府與民眾聯(lián)系的渠道，意味著政府部門期待立法能夠最大程度上反映民意、集中民智。（3）利益相關(guān)人的座談會與普通公眾不同，利益相關(guān)人是與該項地方立法有著更加直接的聯(lián)系的社會成員。雖然我國行業(yè)協(xié)會的發(fā)育還不充分，不夠成熟，但通過讓其多參與立法決策和代言行業(yè)利益，能不斷提高其能力，完善其角色。目前，聽證會作為實現(xiàn)程序公正與實體正義的重要民主途徑，被廣泛運(yùn)用于立法、政策決策、行政許可、處罰、強(qiáng)制等具體行政行為，信訪、復(fù)議等救濟(jì)行為中。在司法審判、行政復(fù)議、執(zhí)法監(jiān)督的過程中，必定會通過執(zhí)法、守法的環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)立法所存在的種種問題。根據(jù)評估報告的結(jié)論，應(yīng)當(dāng)就被評估對象提出相關(guān)的立法建議，包括：保持原狀、修改、重新擬訂、廢止、制定或完善配套文件等。第二，主觀性與客觀性相統(tǒng)一的原則。第五，可操作性原則。共同行政行為此處的共同行政行為，是指具有行政權(quán)能的組織或者個人基于行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)而實施的，直接影響到行政相對人一方權(quán)利義務(wù)的行為。因此，專業(yè)管理制度自然應(yīng)當(dāng)成為立法后評估中極為重要的被評估內(nèi)容。具體可分為四個指標(biāo)：（1）立法依據(jù)合法。評估地方立法是否符合法定程序，要看其是否符合《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》中規(guī)定的有關(guān)地方立法的程序性規(guī)定，包括法規(guī)、規(guī)章的立項、起草、審查和審議、決定和公布等；要看地方立法過程中是否吸納了公眾的民主參與，即立法程序的民主合法性，看其是否采取了座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取了有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民尤其是基層組織、基層群眾的意見。社會生活的基本價值體系，是國家法律秩序的基礎(chǔ)和最高準(zhǔn)則，法律制度的設(shè)計必須符合這些基本價值觀念。即當(dāng)有多種同樣能達(dá)成目的的方法時，立法機(jī)關(guān)應(yīng)選擇對公民正當(dāng)權(quán)益侵害最小的一種方法。（3）平等對待。法律應(yīng)當(dāng)維護(hù)并闡釋其所處時代的基本道德準(zhǔn)則和公序良俗，并盡可能確切地反映民族的基本價值觀。行政執(zhí)法的目的是為了實現(xiàn)立法意圖，具體實施法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，使法律規(guī)范的要求在現(xiàn)實生活中得以實現(xiàn)，促使社會活動按照法定規(guī)則運(yùn)行。（3）與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性。協(xié)調(diào)性由于我國立法長期以來受“先粗后細(xì)”、“成熟一部，制定一部”的指導(dǎo)思想影響，立法機(jī)關(guān)也沒有制定合理可行的立法規(guī)劃的。否則立法的目的必然落空，還有可能會帶來其所未能預(yù)料之后果。因此，行政執(zhí)法作為行政管理的主要手段，最能反映立法文件在實施中出現(xiàn)的各種問題?！耙环N不可能喚起民眾對法律不可動搖的忠誠的東西，怎么可能又有能力使民眾普遍愿意遵從法律？”[35]（5）與改革的同步性。作為基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)同種情況同種對待，不同情況不同對待。因為，禁止性措施意味著剝奪了實施某種行為的自由，對“個人權(quán)利”的損害程度最大。在憲法視野下，作為法律規(guī)范正當(dāng)性的立法目的只有一個，即符合人民的根本利益，這是每一部具體法律規(guī)范立法目的的價值基礎(chǔ)。立法內(nèi)容的合法性，又被稱為實質(zhì)合法性，是指法律自身價值目標(biāo)的正義性和法律內(nèi)容的正統(tǒng)性[33]。就創(chuàng)制性立法，其權(quán)源來自《立法法》，就實施性立法而言，地方性法規(guī)的立法依據(jù)一般存在于法律之中，而政府規(guī)章的立法依據(jù)，可以是行政法規(guī)或者地方性法規(guī)。因此，評估主要針對立法主體的權(quán)限和立法的具體程序與步驟是否合法。因此，地方立法基本都涉及到共同行政行為的規(guī)范。（二）被評估的內(nèi)容由于每一部法規(guī)規(guī)章的條文內(nèi)容都是不同的，所以我們不可能為每一部立法設(shè)計一套指標(biāo)體系。課題組設(shè)計的指標(biāo)體系，即有反映立法文件客觀狀態(tài)的評估指標(biāo)，比如合法性、合理性、技術(shù)性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性等；也有反映公眾對立法實施情況主觀認(rèn)知的評估指標(biāo)，比如，實效性、成本效益、社會認(rèn)同等。四、評估指標(biāo)體系評估指標(biāo)體系是立法后評估制度的重要組成部分，是反映立法文件是否需要修改、廢止的檢驗標(biāo)尺。（10）統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析行政機(jī)關(guān)的管理數(shù)據(jù)、執(zhí)法部門的執(zhí)法數(shù)據(jù)、監(jiān)督部門的數(shù)據(jù)，以及受立法內(nèi)容調(diào)整的企業(yè)經(jīng)營情況統(tǒng)計等，都是立法后評估中的客觀依據(jù)。因此，在立法后評估中，引入聽證會是順理成章的事。在立法后評估階段，對這些來自方方面面的零散建議進(jìn)行評估，是不可忽視的一項任務(wù)。因此，直接聽取利益相關(guān)人的意見，是立法后評估的重要方面?；蛟S，在網(wǎng)上征求公民意見，在意見反映的代表性方面，可能還存在一定的局限，但畢竟是一部分公眾意志的反映，是傾聽民眾聲音的一個途徑。問卷的內(nèi)容，可以是客觀題，也可以是主觀認(rèn)知題。評估方案的設(shè)計，就是根據(jù)評估指標(biāo)和被評估對象，在進(jìn)行實際評估之前，對立法后評估總?cè)蝿?wù)的各個方面進(jìn)行的通盤考慮和安排，采取有針對性的評估途徑，最終目的是獲取評估指標(biāo)。課題組認(rèn)為：在選擇立法后評估的實施主體時，可以根據(jù)地方性法規(guī)規(guī)章涉及的領(lǐng)域或者評估工作的需要，選擇委托上述五種不