【正文】 （4）專業(yè)管理制度的有效性。任何一個社會，法律實現(xiàn)的最主要形式乃是法律的遵守，因為法律不是靠單純的強(qiáng)力來實現(xiàn)的，如果每一個法律規(guī)范都要借助于執(zhí)法活動才能實現(xiàn)，法律制度的實現(xiàn)必然是低效益的。實效性實效性是指所制定的立法文件在其具體實施過程中所帶來的社會效果，也就是設(shè)計的制度在實施中的實現(xiàn)程度。因為，在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，會出現(xiàn)某些利益群體、階層處于弱勢的情況，社會的健康運(yùn)行需要考慮這種強(qiáng)弱的態(tài)勢，立法應(yīng)當(dāng)對這種情況作出一定的合乎法律規(guī)范的干預(yù)。對于附負(fù)擔(dān)行為，只要個人完成了指定的負(fù)擔(dān)內(nèi)容，仍然可以恢復(fù)被限制的自由。因此，公益也是立法目的正當(dāng)性之所在，甚至為了達(dá)成后者，國家可以通過法律對公民個人權(quán)利予以適當(dāng)?shù)南拗?。課題組經(jīng)總結(jié)，認(rèn)為在進(jìn)行合法性評估的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)同時進(jìn)行合理性方面的考量，其指標(biāo)主要有以下幾個方面：（1）目的的正當(dāng)性。比如，依據(jù)《立法法》的規(guī)定，稅收法律制度屬于全國人大立法權(quán)限，地方立法就無權(quán)規(guī)定稅收法律制度。（三）評估指標(biāo)評估指標(biāo)是指標(biāo)體系中最為核心的內(nèi)容，是對被評估內(nèi)容進(jìn)行定性或者定量反映的標(biāo)志。這些共同行政行為已成為立法文件中經(jīng)常性，甚至是必要性規(guī)范，其在地方立法中的實踐意義已不容忽視，因此也具有評估的必要性。立法宗旨、原則和價值取向立法宗旨、原則和價值取向看似比較抽象、原則，但其內(nèi)涵非常豐富，其體現(xiàn)了立法的原因和目的，以及所要達(dá)到的目標(biāo)，為立法指明方向和提供依據(jù)，所以，每一部立法的宗旨、原則和價值取向與立法中具體的制度設(shè)計同等重要，甚至決定了制度設(shè)計的模式，其他各條款都是圍繞實現(xiàn)立法宗旨、立法價值取向而制定。因此，指標(biāo)體系必須將應(yīng)然性與實然性兩者很好的統(tǒng)一起來，才能使后評估得出更全面、更科學(xué)的結(jié)論。建立規(guī)范的評估指標(biāo)體系，應(yīng)堅持以下原則： 第一，體現(xiàn)黨和國家對立法的基本要求。得出評估結(jié)論，是評估工作的直接目的。雖然問卷調(diào)查的人力和財力成本會增加，但這是值得付出的。由于地方立法由這些行政部門來執(zhí)行，他們對于法律具體執(zhí)行中的問題比如執(zhí)法成本、執(zhí)法難易程度等有著切身的感受，相較于其他途徑更能提供第一手資料。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，政府職能的轉(zhuǎn)變和管理方式的調(diào)整，社會中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會在實現(xiàn)成員企業(yè)的行業(yè)自律、自治、代言行業(yè)利益方面將發(fā)揮越來越重要的作用。（2）專家論證會專家論證會，是指由相關(guān)學(xué)科專家對某部地方立法的全部內(nèi)容或者某項制度集體會診，形成專家意見，并提出具體解決方案。隨機(jī)問卷調(diào)查的設(shè)計主要考慮評估市民對法規(guī)規(guī)章的接受程度、守法程度等內(nèi)容。做好基礎(chǔ)性資料收集基礎(chǔ)性資料收集，即收集法律、法規(guī)、規(guī)章實施過程中產(chǎn)生的各種與法律條文相關(guān)的信息。通過分析研究，課題組歸納出以下基本程序，供實踐參考：確定評估實施主體通過這一程序，評估責(zé)任主體將立法評估的具體工作委托給評估實施主體，一方面可以明確這項工作的承擔(dān)主體，另一方面可以使實施主體的評估工作獲得正當(dāng)性，便于其開展具體調(diào)查、評估分析工作。（5）由專門成立的評估機(jī)構(gòu)或評估小組實施評估對于一些重大的地方性法規(guī)、政府規(guī)章的后評估工作，可以組成專門的評估機(jī)構(gòu)或工作小組具體實施。其次，無論行政立法后評估采用何種方式和途徑，由其實施機(jī)關(guān)進(jìn)行評估是一種自我評估的制度，便于及時發(fā)現(xiàn)實施中的困難和問題，能提出有效的意見和建議。根據(jù)目前實踐中的缺陷，在具體評估的操作程序上，建議地方人大及其常委會或地方人民政府政府領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)過一定層次的會議、會文程序后作出決定，對每一項立法后評估，都能明確委托相關(guān)的單位或者組織具體承擔(dān)評估實施的工作。主要理由：一是，評估的啟動權(quán)并未因此而轉(zhuǎn)移給評估實施主體；二是，評估實施主體是多元的，由評估責(zé)任主體根據(jù)評估的實際需要，選擇一個或幾個主體實施；三是，評估的結(jié)果，仍只有評估責(zé)任主體有權(quán)處理。課題組認(rèn)為，總體上，可以將評估主體分為兩大類：評估責(zé)任主體和評估實施主體。在地方立法實施后，由于實施的環(huán)境出現(xiàn)變化，使得具體條文需要及時作出調(diào)整。2001年，在香港特別行政區(qū)，在《版權(quán)條例》通過時，由于社會各界爭議很大，香港政府在條例修訂中引入失效條文，即明確該條例兩年后失效，以此促使政府檢討后再向立法會提出修訂。如，《行政許可法》第22條規(guī)定“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評價；對已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。法律意識的內(nèi)容包括對法的本質(zhì)、作用的看法，對自己權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識，對法律的評價和解釋，對現(xiàn)行法律的要求和態(tài)度，關(guān)于法律現(xiàn)象的知識以及法制觀念等。守法方面，通過考察法規(guī)、規(guī)章被公民的認(rèn)知程度，其被遵守的程度，來分析法規(guī)規(guī)章的實施效果以及與立法、執(zhí)法的相關(guān)性 《憲法》以國家基本大法的形式，規(guī)定了中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。然而，與法制度層面建設(shè)逐漸完善形成鮮明對比的，是法意識層面建設(shè)的止步不前。執(zhí)法是有成本的，在我們國家執(zhí)法成本偏高，是執(zhí)法實踐的常態(tài)?？傮w上，地方立法后評估制度，可以對地方立法的修訂、廢止提供比較科學(xué)、準(zhǔn)確的依據(jù)，提出較為系統(tǒng)、全面的建議，提高地方立法的質(zhì)量和水平?？茖W(xué)發(fā)展觀對于立法工作的要求，即是加強(qiáng)地方立法，提高立法質(zhì)量。首先，它是一種自我糾偏機(jī)制的實現(xiàn)。作為事后評價制度，立法后評估提供了一種全新的更為有效的手段，通過將立法、執(zhí)法和守法全部納入立法后評估的視野，更有利于以一體化的方式來考察法律體系一體化的三要素，促進(jìn)三者及時發(fā)現(xiàn)自身不足，促進(jìn)三者之間的良性互動。一方面，立法必須顧及公民的守法水平。以充分的、理性的、依法但避免僵化的方式來執(zhí)法，立法者的立法本意就極有可能得到充分的理解和時代性的闡釋，正是執(zhí)法者才將法律由書面的法變?yōu)椤靶袆拥姆ā被蛘摺盎罘ā薄！⒎〞r的一個重要考慮因素就是必須估算執(zhí)法和司法是否可行、是否便宜，費(fèi)用和受益之比是否比采取其他措施的費(fèi)用收益之比要大，這就是適用于立法自身和立法對社會生活、經(jīng)濟(jì)生活的效益原則。立法的優(yōu)劣將首先決定執(zhí)法與司法的成效與成本。和諧法治——評估對立法、執(zhí)法與守法的價值所在社會的發(fā)展與進(jìn)步期待著法治秩序的建立，中國的發(fā)展更加迫切的需要建立一個法治國家，作為其政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的保障。多年來我國中央地方權(quán)力分配和運(yùn)作中的種種負(fù)面現(xiàn)象，使我們看到憲法和立法法在權(quán)力關(guān)系處理上捉襟見肘，越權(quán)立法屢禁不止，法規(guī)間位階沖突問題頻頻出現(xiàn)，地方立法中的擴(kuò)權(quán)爭權(quán)現(xiàn)象有增無減。但地方并非消極而是積極地“執(zhí)行”中央立法，在不違背上位法的前提下予以細(xì)化或補(bǔ)充，在不斷地調(diào)適中貫徹國家政令并平衡利益沖突，最大限度尋求利益一致?！盵21]地方法律秩序的規(guī)范由該領(lǐng)域的多數(shù)加以創(chuàng)造，無疑會減少法律秩序的內(nèi)容和從屬于該秩序的主體意志之間的矛盾，更接近民主的要求和理想?！胺謾?quán)的主要理由之一正好就是它提供了同一事項對不同地區(qū)加以不同規(guī)定的可能性。這也正是地方立法后評估的價值所在。既然法律是法律實效的基本保障，人們總希望能通過各種方式對法律進(jìn)行各種評價，以考察主觀能動性反映現(xiàn)實需要的對與錯或者充分與否，并進(jìn)而考察法律在保障法律實效方面的作用力的大小。前文述及，地方立法是地方在與中央博弈的基礎(chǔ)上立法分權(quán)的結(jié)果。通過后評估，不斷推動地方立法克服成文法所帶來的先天的缺陷和后天的遲滯，審視既有立法是否已落后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要，及時發(fā)現(xiàn)遲滯、通過修訂克服遲滯，才能幫助地方立法在變化與穩(wěn)定的夾縫里找到應(yīng)有的位置，在更廣闊的范圍內(nèi)充分發(fā)揮地方立法的積極作用，彰顯地方立法的魅力。“回應(yīng)型法”[⑩]是社會不斷變動、法制作為調(diào)整復(fù)雜社會關(guān)系的手段必然要相應(yīng)改變的產(chǎn)物，由于經(jīng)濟(jì)全球化和社會管理分工細(xì)化的發(fā)展，致使社會政治經(jīng)濟(jì)的矛盾日益增加，國家不得不對社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行日益廣泛和深入的干預(yù)?！盵⑦]如果法律不能提供穩(wěn)定性和一定程度的確定性，那么結(jié)果必將是導(dǎo)致混亂而不是抑制混亂。當(dāng)談到成文立法與普通法系之普通法的比較與區(qū)別時，這一點(diǎn)尤為明顯。二、地方立法后評估制度的法理基礎(chǔ)與功能定位建立地方立法后評估制度，有現(xiàn)實的迫切需求。評估內(nèi)容既包括法規(guī)實施的績效分析，比如所取得的社會和經(jīng)濟(jì)效益，又包括法規(guī)中主要制度設(shè)計和技術(shù)規(guī)范是否需要進(jìn)一步完善。根據(jù)2002年4月開始實施的《行政機(jī)構(gòu)實施評估政策有關(guān)的法律》（簡稱《政策評估法》）的規(guī)定，政策評估主要是政府法律與規(guī)章中規(guī)定有關(guān)行業(yè)、部門行政管理和發(fā)展方案的政策措施。上述指導(dǎo)性文案中提供的方法，有助于為部門起草法案提供指導(dǎo)性幫助，但沒有規(guī)定必須使用某種特定的方法。事實上，它是一個國家法制推進(jìn)到一定程度，由法律的制度層面建設(shè)深入到制度與理念建設(shè)并重的一條必由之路。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本。本課題通過實證調(diào)研與理論分析相結(jié)合的研究方法，在對建立立法后評估制度的法理進(jìn)行理論研究的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對立法后評估制度的評估主體、評估基本程序、評估指標(biāo)與評估方法等進(jìn)行分析、梳理，以期建立一個較為完整的立法后評估指標(biāo)體系，以使這項制度在實踐中更具有可操作性。關(guān)于立法后評估的定義，盡管近幾年各地法律實踐部門和理論界都進(jìn)行了一些研究，但并未形成統(tǒng)一的定義。從這些數(shù)據(jù)可以看出，包括地方性法規(guī)和政府規(guī)章在內(nèi)的地方立法，在我國法律體系中所占的比重是相當(dāng)大的，占到80%多。地方立法后評估制度研究●地方立法后評估制度，是指具有地方性法規(guī)、政府規(guī)章制定權(quán)的國家機(jī)關(guān)委托評估實施主體，按照一定的評估程序，對地方性法規(guī)、政府規(guī)章的合法性、合理性、實效性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性等指標(biāo)進(jìn)行評估，并提出維持、修改或者廢止等建議的一項活動●評估類型分為定期評估和不定期評估；評估主體分為評估責(zé)任主體和評估實施主體；評估基本程序：確定評估實施主體、制定工作方案、做好基礎(chǔ)性資料收集、調(diào)查問卷設(shè)計、開展實證調(diào)查、形成評估報告●被評估內(nèi)容：立法宗旨、原則和價值取向；共同行政行為；專業(yè)管理制度；立法基本規(guī)范。也就是說，地方立法的質(zhì)量幾乎可以折射出我國立法質(zhì)量的總體水平。例如：所謂立法后評估制度，是運(yùn)用動態(tài)的方式了解某項規(guī)范性法律文件在實踐中的運(yùn)行狀況，通過實踐來檢驗法律與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求是否適應(yīng)，是否與其他法律之間存在不協(xié)調(diào)之處，從而確定該項法律文件是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實施、修改或者廢止的制度[④]。一、建立地方立法后評估制度的主要考量（一）建立地方立法后評估制度是依法行政的現(xiàn)實需求建立立法后評估制度，已是我國立法現(xiàn)實的迫切需求?！吨腥A人民共和國行政許可法》（以下簡稱《許可法》）明確了行政許可的定期評價制度，其第二十條第一款規(guī)定：行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評價；對已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。法在社會中的實現(xiàn)過程是立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)的有機(jī)統(tǒng)一，要實現(xiàn)法的實效性，必須要有制定合理、符合社會現(xiàn)實的文本，同時在對文本的不斷審視、修正、完善的過程中，要有公眾的參與，才能使之更符合國情民意，更貼近社會現(xiàn)實，更容易被實施。美國：行政立法后評估制度（review of existing regulations）是在近年內(nèi)逐步建立起來的。如文部科學(xué)省的政策評估中，就進(jìn)行了“實施有關(guān)規(guī)章制度的評估”，“在文部科學(xué)省，從2004年度開始在新的法令基礎(chǔ)上新設(shè)規(guī)章和廢除舊的規(guī)章制度，以社會影響大的為對象，就有關(guān)規(guī)章制度的必要性、有利條件、費(fèi)用等試行評估。評估結(jié)果將向市人大常委會議作出報告。那么，地方立法后評估是否具有法理基礎(chǔ)？其功能有哪些？這是本課題研究首先需要予以回答的。如果說，習(xí)慣和判例是建立在人類以往經(jīng)驗之上的，是法律界精英的產(chǎn)物，其內(nèi)聚力是以一種分散方式維持的話，成文立法則是由一個最高權(quán)力之下的決策中心創(chuàng)制和強(qiáng)加的，它明確地表明未來什么樣的行為將被調(diào)整，從而具有強(qiáng)烈的可預(yù)見性。正因此，“法律規(guī)則的確定常常比正確地確定來得更為重要。社會對法律規(guī)范的需求推動了法律分層化的發(fā)展。法律實效——地方立法的立命之本法律的生命在于施行，所制定出的法律只有最后轉(zhuǎn)化為人們交往行為中對其權(quán)利和義務(wù)的實際操守，才能使其從紙上的規(guī)則轉(zhuǎn)變成人們行動中的法律；法律才能成為人們所期望的社會秩序的構(gòu)建者和主體自由的保障者。而集權(quán)和分權(quán)是兩種不同的法律效力的類型，分別對應(yīng)不同的法律秩序。評價可以有多種方式，評價也可以在法律擬定、制定和實施的不同階段進(jìn)行。中央與地方——法制統(tǒng)一視野下的立法權(quán)限劃分我國是單一制法治國家，強(qiáng)調(diào)法制統(tǒng)一原則，這是建設(shè)中國特色法治社會的必然。…國家的領(lǐng)土越大，以及社會條件越不同，通過領(lǐng)土劃分的分權(quán)也就越有必要。分權(quán)是一種治理責(zé)任的合理分擔(dān)，它具有激勵制度創(chuàng)新與制度競爭的功能。這符合權(quán)力配置下的合作原則。因此，從中央到地方，不同法律效力的法律規(guī)范在相互配合構(gòu)建一體化法律體系、協(xié)調(diào)有序的發(fā)揮各自的規(guī)范作用上，就存在很大的隱患，不利于我國法制的統(tǒng)一與實施。我們所講的法治，“其核心問題是依法辦事。首先，良性立法是“良法之治”的必要前提和決定因素。”[27]相反，制定不良或沒有兼顧后期執(zhí)法與守法的立法將會對執(zhí)法與守法產(chǎn)生不良影響，既妨礙執(zhí)法工作的正常開展，也阻礙立法本身的作用的發(fā)揮。同時，執(zhí)法者工作在法律的第一線，最容易發(fā)現(xiàn)既有立法的不足，他們的反饋意見和實務(wù)反思，往往是法律的立、改、廢工作開展的基本動因和實證來源。法律是規(guī)范公民行為的行為規(guī)范，公民作為法律實施的主體，其文化素質(zhì)、心理素質(zhì)越高，法律意識越強(qiáng)，則法律的實施效果就越佳。（二）功能定位建立地方立法后評估制度，之所以有著迫切的現(xiàn)實需求，一方面是立法發(fā)展到一定階段，提高立法質(zhì)量的必然選擇；另一方面也是為該項制度特有的制度功能所決定：立法方面，通過對法規(guī)規(guī)章的立法技術(shù)、制度設(shè)計等作出評估，為地方立法的修改、廢止提供依據(jù)，提高地方立法質(zhì)量和水平近些年來，隨著我國法律體系的健全完善，法律教育的專業(yè)性、職業(yè)化水平提升，以及法律實踐部門整體素質(zhì)的提高，在立法工作中，對于合憲與法治原則貫徹的相對較好，但是立法的民主性和科學(xué)性程度，與發(fā)達(dá)的法治國家比，還是有不小的差距。人的有限理性決定了成文法的滯后性，要提高立法質(zhì)量，需要通過不斷的自我審視、評估和修正來實現(xiàn)。立法后評估制度，通過形成民主、科學(xué)的立法機(jī)制，通過對現(xiàn)有立法的修正，使科學(xué)發(fā)展觀關(guān)于立法