【文章內容簡介】 限制受助人員離開救助站，更是明確了自愿、自主的原則?！　。?）救助手段　　救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施?！冻鞘猩顭o著落的流浪乞討人員救助管理辦法》第7條的規(guī)定，救助機構向受助人員提供下列救助：提供符合食品衛(wèi)生要求的食物；提供符合基本條件的住處；對在站內突發(fā)急病的，及時送醫(yī)院救治；幫助與其親屬或者所在單位聯(lián)系；對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證?！　榱吮Ｕ仙鲜鼍戎胧┑膶崿F(xiàn)，《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》第3條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當采取積極措施及時救助流浪乞討人員，并應當將救助工作所需經(jīng)費列入財政預算，予以保障?！蓖瑫r，為了彌補地方政府的經(jīng)費短缺，《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》第3條還規(guī)定，國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員。這一規(guī)定表明未來的社會救助制度肯定是政府和社會合作的框架?！　∈杖萸菜椭贫扰c救助管理制度比較分析　　與收容遣送制度相比，救助管理制度有了實質性的進步，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：　　?。?）立法目的發(fā)生轉變　　新辦法第1條規(guī)定了“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度，制定本辦法。”這充分顯示了新規(guī)定對人的關懷，以人為本的思想。新辦法對待殘疾人、未成年人、老年人以及女性乞討人員的救助進行了更細致的說明，充分體現(xiàn)了立法中的人文關懷精神。　　?。?）突出強調自愿原則　《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》給予流浪乞討人員向救助站求助的自由、是否接受救助站提供救助的自由和即使已進入救助站，受助人員在未滿救助期限的情況下，仍然“來去自由”，同時規(guī)定他們的合法權益不能侵犯，從而把流浪乞討人員的選擇至于重要地位。這體現(xiàn)了救助管理制度對人的尊重，在我國救助史上也是全新的?！　　。?）強調無償救助原則　　　《收容遣送辦法實施細則》規(guī)定了收容遣送站可以組織被收容人員進行生產勞動，所得收入主要用于被收容人員的伙食和遣送路費。正是由于該項規(guī)定給其后的收容審查部門以被收容人員為勞動力爭取經(jīng)濟效益埋下了伏筆，甚至在某些地方的收容遣送站里出現(xiàn)了強迫被收容人員勞動獲取收益以及在執(zhí)法過程中濫用權力的現(xiàn)象。新辦法明確提出，救助站不得以任何借口組織受助人員從事生產勞動。這是從根源上斷了某些救助站為了經(jīng)濟利益利用受助人員從事生產活動的現(xiàn)象，杜絕了潛在的權力濫用的可能?！　　。?）明確了救助站工作職責　　新辦法的第113條等內容中規(guī)定了救助站及其工作人員免費救助的義務、告知流浪乞討人員求助的職責、維護救助站秩序的職責、不得侵犯受助人員人身權、財產權的義務等等，彌補了收容遣送制度中對于工作人員責任不明的漏洞?！　　。?）突出了“平等”理念　　　《收容遣送辦法》更多地強調了國家管理機關的權力和被收容人員的義務，二者處于不平等的法律關系。而新辦法則明確規(guī)定獲得救助是城市流浪乞討人員的法定權利，提供救助是國家管理機關的法定義務，凸顯了社會救助中的平等理念。四、我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度實施的現(xiàn)狀　　我國城市流浪乞討人員救助管理制度相較原先的收容遣送制度，無論是制度設計理念還是制度執(zhí)行方式都有了很大的進步。這是我國社會救助制度的重大改革，也是我國民主法制建設中的一件大事?！冻鞘猩顭o著落的流浪乞討人員救助管理辦法》實施六年以來，己取得了顯著的成效。但任何一項制度設計都不可能完美無缺，《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》亦不例外，其自身制度設計的缺陷導致其在實施過程中的困境?！。ㄒ唬┏鞘芯戎玖骼似蛴懭藛T管理現(xiàn)狀綜述　　《城市生活無著的流浪人員救助管理辦法》的出臺并予以實施以來，流浪乞討人員的現(xiàn)實狀況發(fā)生了重要的變化，出現(xiàn)了許多新情況、新問題。如流浪乞討人員的數(shù)量明顯增多，有不少流浪乞討人員活躍在寶雞市的一些繁華地帶和人流量多的地方。由于救助站實行臨時性救助措施，愿意接受救助的流浪乞討人員的人數(shù)也在逐漸減少。流浪乞討現(xiàn)象趨于復雜，如流浪乞討人員中的那些身體殘疾者會在固定的地點和路段乞討、未成年人則會跟隨路人緊追不舍的討要、一些婦女帶著小孩進行乞討、貧困學生尋求救助進行乞討等等。流浪乞討人員的結構也呈快速上升的發(fā)展的趨勢，團伙乞討、職業(yè)乞討等現(xiàn)象已屢見不鮮。因此寶雞市日益增多的流浪乞討人員，變化多端的乞討方式，職業(yè)乞討者等，使得對城市乞討行為管理的形勢日益嚴峻。　　流浪乞討人員的人群構成狀況復雜。經(jīng)過調查發(fā)現(xiàn)，原來多以老者居多，其次就是兒童乞討人員約占到三分之一。而讓我們值得思考的就是現(xiàn)在的老年乞丐更多，而且一些正是讀書年齡的青少年也開始在流浪乞討，其間還有很多不乏殘疾人士、嬰幼兒?！　×骼似蛴懭藛T乞討方式發(fā)生變化。過去的流浪乞討人員只乞要一些饅頭、大餅之類的可以充饑的食物，現(xiàn)在的流浪乞討人員已經(jīng)不滿足過去的那種只給點吃的了，己經(jīng)不是只滿足溫飽問題的性質了，他們現(xiàn)在不要吃的只要錢了，甚至有的乞討人員強乞強要、不給不行、給少了不要的地步。　　職業(yè)化乞討者比重增加。目前寶雞的流浪乞討人員大致分為兩類：一類為因臨時遇到困難或其他原因導致的非職業(yè)流浪乞討人員；另一類則是以獲取經(jīng)濟利益為目的的流浪乞討人員，他們不愿意接受臨時性救助，通過偽裝、欺騙的方法，來利用人們的同情心而博取同情的職業(yè)乞丐，而且呈現(xiàn)明顯增加的趨勢?！　∑墼p性乞討行為普遍。原來的流浪乞討人員只是為了維持自己的生存，而進行乞討以解決自己的溫飽問題。但現(xiàn)在的流浪乞討人員被經(jīng)濟利益驅使，導致職業(yè)流浪乞討人員劇增。這些職業(yè)乞討者，為了達到經(jīng)濟目的，編造各種各樣的謊言來騙得人們同情。他們自編自演各式各樣的悲慘遭遇和身世，以謀取錢財。流浪乞討人員有的扮作殘疾人、大學生，有的拿出各種證件，有的利用道具等等，以欺騙為生，騙取錢財為目的。致使欺詐性、職業(yè)性乞討的行為日益普遍化?！　。ǘ┝骼似蛴懭藛T救助法律制度在實踐中的困境　　法律是一種行為規(guī)范，是人們依據(jù)現(xiàn)實需要創(chuàng)設出來的規(guī)范性文件。法律在被實施前只是處于一種應然的狀態(tài)，它只有在社會生活中被人們實際執(zhí)行和遵守，才能使創(chuàng)設出來的行為模式轉化為人們的具體行為，才能使“應然”達到“實然”，發(fā)揮實效，實現(xiàn)其預期的目的?！吧鐣戎芍贫鹊闹贫ㄊ乾F(xiàn)實敦促和時機成熟的必然結果。那么，它在現(xiàn)實生活中被遵守、被執(zhí)行、被適用的情況又如何呢?是否達到了立法者預期的目的和效果呢?”D回看救助管理辦法實施以來的幾年間，社會生活特別是流浪乞討人員的救助現(xiàn)狀，不難看出救助管理辦法的運行并不理想，新的社會救助問題頻繁出現(xiàn)，威脅到公共福利資金的安全，威脅到社會的公平、和諧和穩(wěn)定。筆者以寶雞市救助站為例談社會救助法律制度實施的現(xiàn)狀?！　　奥殬I(yè)乞丐”、“跑站現(xiàn)象”治理難　　2003年8月1日，國務院正式實施《城市流浪乞討人員救助管理辦法》，將強制性收容遣送改為關愛性救助管理，從救助原則、精神到具體管理制度、方式無一不折射出人性關愛、尊重人權的光輝?！　⌒罗k法規(guī)定，被救助對象需滿足四個條件：自身無力解決食宿；無親友投靠；不享受城市最低生活保障或農村五保供養(yǎng)；正在城市流浪乞討度日。那么這些需要救助的人群是否得到有效救助了呢?　　?。?）職業(yè)乞丐及其危害　　職業(yè)乞丐是指有組織的乞丐群體，以行乞為生的個體也可包括在內。對于職業(yè)乞丐而言，他們行乞并非為了生存，而是為了生活，行乞成了這類人長期性的職業(yè)”。乞討原本是人們在極端貧困下所選擇的謀生手段之一，但隨著社會的發(fā)展，乞討自身屬性發(fā)生了變化。如今，乞討逐漸演變成一種職業(yè)，已經(jīng)成為相當一部分并不處于生存危機的人賴以生活甚至發(fā)家致富的主要生活方式。　　2003年8月伴隨著《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺。原來的“強制性的收容遣送”改為“自愿性質的臨時性社會救助措施”。救助辦法規(guī)定，救助站的救助對象是“城市生活無著的流浪乞討人員″。民政部制定的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》第2條對“城市生活無著流浪乞討人員”作了明確界定：（I）自身無力解決食宿；（2）無親友投靠；（3）不享受城市最低生活保障或者農村五保供養(yǎng)；（4）正在城市流浪乞討度日。即具有這四項條件者，屬于救助對象。目前的問題是，即使是符合被救助條件的職″路學仁：《救助站的困境宕出路》，《社會科學》2004年第2期，第10頁。業(yè)乞丐也不會自動到救助站尋求救助?！皳?jù)調查，在數(shù)量龐大的流浪乞討人員中，80%以上的是職業(yè)乞丐，即以乞討為職業(yè)，以此安身立命，并借此發(fā)家致富的人員。他們中絕大多數(shù)的行乞目的并非為了生存，而是生活，甚至要比周圍那些依靠辛勤勞動生活的人過得更好。在實行“來去自由”的救助制度背景下，職業(yè)乞丐往往不會選擇救助”。12　　“城市生活無著的流浪乞討人員是社會的一類特殊的弱勢群體，政府基于公共服務職能和社會福利目的對這類群體給予特殊關注和人文關懷，為保證其生存權而為他們提供“免費的午餐”，然而這種“免費的午餐”只有提供給那些真正需要的人才能發(fā)揮資源功用，否則，不但會使國家財政資金悄然流失，而且會造成社會道德危機?！?3因為政府不僅承擔著社會救助制度的經(jīng)濟成本，同時又要面臨社會救助的道德風險?！　÷殬I(yè)乞丐的危害有：　　第一，削弱社會大眾的同情心及對弱勢群體的關注與救助。遍及全國各地的乞討現(xiàn)象使社會大眾熟視無睹，漠然視之。由于對乞討者身份、經(jīng)歷、貧窮的真實性真假難辨，導致部分社會大眾拒絕捐助乞討者，這種漠然久而久之變成了冷酷無情，同情心受到削弱，對弱勢群體的關注與救助變得薄弱。而且這種被削弱的同情心影響到青少年，尤其是兒童，使得少年兒童的同情心逐漸喪失，新一代同情心的削弱將對未來的社會產生重大影響?！　〉诙?，隱藏犯罪、誘發(fā)不安定因素進而影響社會穩(wěn)定。乞丐群體中有不少是借乞討之名行違法犯罪之實。有的乞丐利用大眾同情心編造虛假身份和經(jīng)歷騙取錢財；有的丐頭靠行乞發(fā)家致富，尤以利用少年兒童和殘疾人乞討的居多?！　〉谌L了好逸惡勞的惰性風氣和不顧廉恥的丑惡行徑。“丐業(yè)的發(fā)達，丐幫的歷久不衰，是社會病態(tài)的一種表現(xiàn)，作為流民的一種職業(yè)流向，其對民族道德的腐蝕作用極大″。乞丐受利益驅動，為了獲取錢財，不擇手段，不顧廉恥，采用阻擋、尾隨、謾罵、下跪、磕頭等方法糾纏行人，完全喪失了人格尊嚴，無論是對成年人還是對少年兒童，都產生了極其惡劣的影響，無助于弘揚和培育民族精神。　　第四，引發(fā)其他社會問題。一是公共衛(wèi)生問題。假如某種傳染疾病肆虐，流動的乞討人群一旦感染，給社會帶來的危害將難以估量。二是新的文盲問題?！捌蜇と后w是一個龐大的低素質群體，而乞丐向低齡化發(fā)展又將大批處于學齡12深13劉“。微：《中國流浪乞討救助制度研究》，社會科學文獻出版社2007年版，第106頁。1錚：◇良乞討人員管理制度探析》，《山西高等學校社會科學學報》2005年第4期，第102105頁。期的少糾」童變成新的文盲”。14三是家庭倫理問題。目前，父子、母女、祖孫—起乞討的越來越多，他們穿行于鬧市區(qū)，唆使“童丐”對行人糾纏求取錢財，I朔『老人積7L重充當需錢樹，這種家族化乞討巛發(fā)的冢庭倫理阿題應弓〔起重視?！　≠鐹痃對僳蒙及其〕宓穸　　　礦獻姑′現(xiàn)象是信一I』桌It飛爺◇邦J斑竹竹入1!引力守夜影劇景卜以列薩入耳信息、虛報地址等不誠實手段騙取救助以解決溫飽問題或謀取不義之財?shù)牟涣迹▂〗IⅣ◇b?！　　　俺鞘猩顭o著的流浪乞討人員”，這個有權接受救助的群體，在每一個城市都有相當?shù)臄?shù)量。兩年來，救助管理辦法使上百萬需要救助的人員得到了應有的救助，在實現(xiàn)社會公平和穩(wěn)定方面，它的作用毋庸贅述。然而，當我們試著走近這個特殊的群體時卻發(fā)現(xiàn)原本應該由他們享受和行使的社會福利與受救助權利，卻被另外一群人所占有。這些人巧妙的利用救助站提供的方便，越來越頻繁地出現(xiàn)在或大或小的救助站中，這就是往往被忽視卻危害極大的一種社會現(xiàn)象——“跑站?！薄　∨苷镜闹饕：Ρ憩F(xiàn)在以下幾個方面：　　第一，它造成了國家財政資金和社會救助資源的浪費。根據(jù)我國“救助管理辦法”的規(guī)定，救助資金主要來源于中央財政。國家每年投入大量的資金用于全國九百多個救助站的日常開支和救助經(jīng)費。作為財政的管理和使用人，政府一方面要對社會弱勢群體負責，保證城市生活無著落的流浪乞討人員的基本生存；另一方面，也要對全體納稅人負責，保證社會救助資金花的明白、用的充分。“而現(xiàn)實中一批批的“職業(yè)跑站者”頻繁“光臨″各個救助站，侵占和蠶食了本應屬于真正流浪乞討人員的社會救助資源，給國家財政造成了巨大的浪費和損失”。ls　　第二，它助長了社會不良風氣。社會救助是為保障社會成員最基本的生存權，進而促進社會平衡、和諧發(fā)展而創(chuàng)設的制度，其本身具有很強的針對性和目的性。不屬于社會救助制度覆蓋的受助對象，職能部門不能擅自擴大救助范圍，否則，不僅浪費社會救助資金，而且還可能帶來社會信任與道德危機，助長社會不良風氣。因為，“政府不僅承擔著社會救助制度的經(jīng)濟成本，同時更是面臨著社會救助的道德風險”。16　　第三，“職業(yè)跑站者”投機取巧、公然蔑視和玩弄法律規(guī)則的行為，所造成14李歡、李小魯：《乞討低齡化現(xiàn)象探析》，《湖南民族職業(yè)學院學報》2007年第3期，第2931頁。D陳燕：《從源頭上控制流浪乞討現(xiàn)象》，《中國民政》2006年第8期，第46頁。1h徐芳：《我國社會乞討現(xiàn)象的調查與思考》，《湖南師范大學學報》2004年第5的對公民法律信仰的不良影響，還可能是其中最壞且最具隱蔽性的不良社會后果。　　救助對象甄別難　　在《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》中規(guī)定救助對象是“城市生活無著的流浪乞討人員”，《救助管理實施細則》第2條又規(guī)定：“城市生活