【正文】 仍，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)逼迫下催生出來(lái)的，所以多少有些被動(dòng)和倉(cāng)促，所以很多規(guī)定都不縝密、不周延，“秩序管理”與“控制”的思維痕跡仍慣性的存在，這就為諸如職業(yè)“跑站”、職業(yè)乞討等新生社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)留下隱患?！　　　吧鐣?huì)的制度變遷過(guò)程都會(huì)受到社會(huì)文化、歷史傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)以及人們的思想觀念、行為方式等影響而形成特定的路徑依賴(lài)現(xiàn)象，這就要求制度改革要從實(shí)際出發(fā)，基于自己的歷史環(huán)境與現(xiàn)實(shí)條件，做出合理的規(guī)劃與選擇”。2176。　　我們應(yīng)該放棄政府占絕對(duì)主導(dǎo)的救助理念，不能過(guò)分信賴(lài)政府權(quán)力的積極作用，而應(yīng)該重視公眾自主與自由的權(quán)利，以及他們積極主動(dòng)地參與能力。政府權(quán)力的運(yùn)用應(yīng)該為公眾謀求福利、引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，而不是簡(jiǎn)單的彌補(bǔ)管制模式的缺陷。社會(huì)發(fā)展的歷史已經(jīng)證明，政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張，以及與其相反的過(guò)度自由主義傾向都不利于和諧社會(huì)秩序的形成和社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步，必然帶來(lái)川靳濤：《制度變遷中“漸進(jìn)”和“理性”的邏輯選擇》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2003年第1期，第54頁(yè)。 嚴(yán)重的后果。那么，我國(guó)在治理城市流浪乞討現(xiàn)象中，“國(guó)家權(quán)力的行使”與“個(gè)體自由權(quán)利的尊重”應(yīng)該是既能保證政府作為社會(huì)總體利益代表對(duì)乞討行為進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，又能充分保證行乞人員的基本人身權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)政府權(quán)威主義的工具性目標(biāo)與個(gè)體自由主義的價(jià)值性目標(biāo)的平衡狀態(tài)。這種平衡狀態(tài)并不是指“國(guó)家權(quán)力的行使，與“個(gè)體自由權(quán)利的尊重”及二者蘊(yùn)涵的價(jià)值理念在數(shù)量意義上的靜態(tài)對(duì)等關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)在功能意義上的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系，共同服務(wù)于和諧社會(huì)的構(gòu)建。所以《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》立法理念的完善應(yīng)該在兼顧“國(guó)家權(quán)力”和“個(gè)體自由權(quán)利”的同時(shí)更加積極地尊重個(gè)體自由權(quán)利，充分保證乞討者的基本人身權(quán)利?！　膱?zhí)法層面上看權(quán)利是“法律所允許的權(quán)利人為了滿(mǎn)足自己的利益而采取的，由他人的法律義務(wù)所保證的法律手段。”可見(jiàn)，權(quán)利的對(duì)應(yīng)面是義務(wù)，應(yīng)然而言，普遍的權(quán)利論講究和保證每個(gè)公民都享有主張自己受救助的權(quán)利，而政府則有義務(wù)為實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利提供各種現(xiàn)實(shí)可能。所以，社會(huì)救助法的執(zhí)法者，也就是社會(huì)救助主體應(yīng)將服務(wù)理念滲透救助工作的全過(guò)程。但現(xiàn)實(shí)還遠(yuǎn)非如此。我國(guó)扶危濟(jì)困的傳統(tǒng)不僅傳承扶助弱者的美德，順流而下的，還有救濟(jì)“施恩”的思想。社會(huì)救助執(zhí)法者往往懷著悲憫、施恩的心理開(kāi)展工作，這一方面帶來(lái)救助工作的任意性，是否對(duì)求助者提供救助、救助什么、救助多少，都與工作人員的主觀想法有關(guān)。我國(guó)民政部部長(zhǎng)就曾指出：“在實(shí)際工作中那些消極觀念仍然時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，如救助者常常以‘觀世音’自居而沾沾自喜，社會(huì)救助工作中挪用專(zhuān)款、優(yōu)親厚友的現(xiàn)象仍然存在?！绷硗猓覈?guó)的救助法規(guī)也給予地方政府很大的自由裁量權(quán)，這些在很大程度上不利于社會(huì)救助工作的統(tǒng)一、規(guī)范、穩(wěn)定與實(shí)效，另一方面，也阻礙著救助權(quán)的理念貫徹和實(shí)現(xiàn)，造成執(zhí)法的疏漏和不足，從而誘發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題。這一點(diǎn)在城市流浪乞討人員救助管理方面就表現(xiàn)得很明顯，出現(xiàn)諸如本文己引入的“跑站”及其職業(yè)化現(xiàn)象就不奇怪了?！　‖F(xiàn)代法治的一個(gè)基本原理是：任何人在行使自己的權(quán)利時(shí)不得侵犯他人的權(quán)利，更不能侵犯公共利益。因此，當(dāng)一個(gè)人的流浪乞討行為對(duì)他人的權(quán)利和社會(huì)的公共利益造成侵犯時(shí)，這種行為就應(yīng)受到制止。為了維護(hù)必要的公共利益，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)限制某些流浪乞討行為。在對(duì)待流浪乞討問(wèn)題上，必須區(qū)別對(duì)待，貫徹依法打擊以流浪乞討為名實(shí)施違法犯罪行為的原則。一方面，在當(dāng)前社會(huì)保障機(jī)制不健全、保障體系不完善的情況下，應(yīng)當(dāng)允許一定范圍內(nèi)、一定程度上流浪乞討行為的存在，在充分維護(hù)和保障流浪乞討者合法權(quán)益的同時(shí)，對(duì)流浪乞討行為予以必要的規(guī)范；另一方面，必須依法嚴(yán)厲打擊在流浪乞討過(guò)程中以及以流浪乞討為名的各種違法犯罪行為。 　地方政策法規(guī)與《城市流浪乞討人員社會(huì)救助管理辦法》相銜接　　中國(guó)的立法慣例往往是中央立法規(guī)定一個(gè)大致的框架，由行政部門(mén)和地方政府填補(bǔ)具體細(xì)節(jié)，這對(duì)地方立法的授權(quán)是相當(dāng)有限的，雖然地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況做出具體規(guī)定，但地方規(guī)定的目的必須是為了執(zhí)行法律或行政法規(guī)，不能超越己有的中央立法框架?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T社會(huì)救助管理辦法》出于防止地方立法侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的良好動(dòng)機(jī)剝奪地方政府選擇執(zhí)法措施的權(quán)力是不合理的，因?yàn)榱骼似蛴懹兄r明的地方性。　　流浪乞討的地方性體現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：（1）流浪乞討在各地所表現(xiàn)的嚴(yán)重程度不同，因而各地進(jìn)行管制的需要也不一樣。（2）對(duì)于同樣程度的流浪乞討現(xiàn)象，地方居民的敏感程度可能不同。（3）地方財(cái)政狀況各不相同，因而各地將有限的資源用于管制與救濟(jì)流浪者的能力也將有所不同。（4）即使中央財(cái)政有能力統(tǒng)一支付全國(guó)范圍的實(shí)際救助費(fèi)用，中央資助也未必是最明智的途徑，因?yàn)橹醒胝蛐畔⒊杀径y以有效監(jiān)督地方的實(shí)施情況，因而不能保證中央撥款真正到達(dá)救助對(duì)象，也難以確定地方需要救助的真實(shí)程度。法律的目的是為了促進(jìn)其覆蓋區(qū)域內(nèi)的人民的福利。中央制度主要是為了促進(jìn)國(guó)家利益，地方制度則主要是為了促進(jìn)地方利益。當(dāng)然，國(guó)家利益和地方利益不是對(duì)立的；國(guó)家是由其所包含的各個(gè)地方組成的，全國(guó)利益事實(shí)上就是各地方利益之綜合，而作為同一個(gè)國(guó)家的成員，各個(gè)地方的利益和需要必然分享某種共性。然而，“共性”并不是絕對(duì)的，各個(gè)地方還具有一些對(duì)于本地區(qū)才有的“個(gè)性”。《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》所代表的是適用于各個(gè)地區(qū)的全國(guó)“共性″利益，但不可能完全代表地方“個(gè)性”利益。地方問(wèn)題必須由地方政府通過(guò)民主和法治的途徑加以解決，因而地方政府在不抵觸中央立法的前提下，被允許授予相應(yīng)的立法權(quán)。在中央實(shí)施《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》的前提下，地方可根據(jù)本地需要制定實(shí)施一些更加具體可行的流浪乞討管理法律制度。　　?。ǘ┘哟髮?duì)“職業(yè)乞丐”、“跑站者”的打擊力度　　應(yīng)當(dāng)對(duì)乞討尤其是職業(yè)乞討行為加以引導(dǎo)和規(guī)范　　通過(guò)確立對(duì)乞討行為引導(dǎo)、規(guī)制的相關(guān)法律制度，完善我國(guó)對(duì)流浪乞討人員救助的法律制度體系。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，在乞討人群中有70%一80◇是職業(yè)乞討者，以乞討為名涉嫌違法犯罪的問(wèn)題即存在于這個(gè)群體中。目前我國(guó)僅《救助辦法》針對(duì)乞討行為的國(guó)家救助做出了相關(guān)規(guī)定，就乞討行為引導(dǎo)、規(guī)范的制度體系還沒(méi)有形成，完善乞討行為的引導(dǎo)、規(guī)范制度體系是當(dāng)務(wù)之急。 因此，在肯定流浪乞討人員的生存權(quán)的前提下，我們可以對(duì)未成年、老年乞討者實(shí)行強(qiáng)制救助政策。對(duì)職業(yè)乞討人員建立乞討前的政府有關(guān)部門(mén)登記制度，同時(shí)輔之以稅收制度，在所得稅稅目寸增加乞討所得，以規(guī)范職業(yè)乞討行為，加大職業(yè)乞討的成本，實(shí)現(xiàn)對(duì)乞討行為的疏導(dǎo)、規(guī)范?！　⌒薷默F(xiàn)行法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)職業(yè)乞討行為的有效治理　　如在《治安處罰法》中增加對(duì)危害社會(huì)治安的職業(yè)乞討行為實(shí)施行政處罰的規(guī)定等。對(duì)于流浪乞討人員中的違法犯罪行為，政府應(yīng)該嚴(yán)格懲治。對(duì)于擾亂社會(huì)秩序、危害公共安全、侵犯公民人身權(quán)利、侵犯公私財(cái)產(chǎn)，依照《刑法》應(yīng)受刑罰處罰、有犯罪嫌疑的人員，可以依據(jù)《刑事訴訟法》第四章有關(guān)強(qiáng)制措施的規(guī)定分別采取拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等限制人身自由的措施，在符合拘留、逮捕條件時(shí)可以按照相關(guān)規(guī)定對(duì)犯罪嫌疑人拘留、逮捕，然后按照《刑事訴訟法》規(guī)定的程序進(jìn)行偵查、起訴、審判，確定相應(yīng)的罪名，給予相應(yīng)的刑罰處罰。對(duì)于違反治安管理的輕微違法行為，可以按照《治安管理處罰法》的有關(guān)條款規(guī)定，予以警告、罰款、行政拘留等處罰。對(duì)于非法舉行集會(huì)、游行、示威的，可以按照《集會(huì)游行示威法》有關(guān)條款的規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)強(qiáng)行遣送回原居住地。對(duì)于違反城管、衛(wèi)生、交通規(guī)定的，可以依據(jù)相關(guān)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章進(jìn)行處理?！皯?yīng)當(dāng)說(shuō)現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)對(duì)流動(dòng)人口的治安管理是比較全面的，這為救助制度的實(shí)行創(chuàng)造了良好的外部法制環(huán)境，由于實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中部門(mén)之間職責(zé)權(quán)限分工不明確，導(dǎo)致互相推諉或爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象，使得執(zhí)法存在漏洞，這一問(wèn)題在現(xiàn)有制度框架內(nèi)是可以解決的”。zl從另一個(gè)角度說(shuō)，“實(shí)際上上述所有制度針對(duì)的是所有社會(huì)公民，任何公民都會(huì)受到這些制度的約束與規(guī)范，并不存在針對(duì)流浪乞討人員作為特殊主體的懲罰措施”。=　　加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員的管理　　?。?）以現(xiàn)有救助站為主體，聯(lián)合公安部門(mén)以及乞討者戶(hù)籍所在鄉(xiāng)村或社區(qū)，對(duì)乞討者行乞的經(jīng)歷進(jìn)行信用審查，在家庭和社會(huì)保障確實(shí)無(wú)力解決困難的情況下，對(duì)其發(fā)放行乞信用證明。為了保證機(jī)制的公正有效以及降低管理成本，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制申請(qǐng)信用證明的身份條件，建議初期可以限制為殘障和年老人士，其目的是為了救助物質(zhì)貧困型職業(yè)乞討人員，同時(shí)消除精神貧困型職業(yè)乞討人員。　　?。?）加強(qiáng)對(duì)職業(yè)乞討人員的管理。救助管理站、鎮(zhèn)（街）、村或社區(qū)應(yīng)建J陳溪：《我國(guó)流浪乞討人員社會(huì)救助措施的法律思考一對(duì)我國(guó)地方性限制乞討法規(guī)的反思》，《吉林大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第3期，第8993頁(yè)。J柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館2000年版，第360頁(yè)。立三級(jí)聯(lián)動(dòng)的救助管理基層工作網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)屬地管理原則，對(duì)轄區(qū)內(nèi)街頭流浪乞討人員或潛在的可能外出流浪乞討人員進(jìn)行調(diào)查摸清，建立資料臺(tái)賬，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)資源共享，便于有針對(duì)性、主動(dòng)開(kāi)展救助管理工作。地方政府可考慮出臺(tái)地方法規(guī)：禁止未成年人、殘疾人、精神病人、危重病人乞討，由公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制性保護(hù)救助措施；明確強(qiáng)討惡要、欺詐乞討等不法行為的處罰規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)予以治安警告、處罰處理；明確流浪乞討人員中輕微違法人員的教育程序和管理規(guī)定，可考慮在救助站進(jìn)行強(qiáng)制教育，公安機(jī)關(guān)在救助站設(shè)立警務(wù)室協(xié)助教育管理；對(duì)街頭流浪乞討人員的具體行乞方式、時(shí)間及地點(diǎn)進(jìn)行合理的規(guī)范，使其做到文明行乞?！　　。ㄈ┟鞔_救助法律關(guān)系當(dāng)事人法律責(zé)任　　政府管理部門(mén)的責(zé)任　　對(duì)流浪乞討人員實(shí)施救助是個(gè)過(guò)程性行為，有多機(jī)關(guān)的參與，是個(gè)環(huán)環(huán)相扣的救助工作鏈。其中，民政、財(cái)政、衛(wèi)生、公安、交通等機(jī)關(guān)起著主要作用，機(jī)關(guān)之間工作的相互協(xié)調(diào)尤為重要。我國(guó)應(yīng)當(dāng)以法規(guī)確定各機(jī)關(guān)在救助工作中的職責(zé)，并建立各部門(mén)之間配合工作的長(zhǎng)效機(jī)制，各司其職，確保救助工作的良好運(yùn)行。明確各部門(mén)職責(zé)的目的一方面更好地保障了流浪人員的權(quán)益，另一方面有利于對(duì)救助行為加以監(jiān)督，在救助工作中落實(shí)問(wèn)責(zé)制。通過(guò)明確各機(jī)關(guān)的職責(zé)，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)救助幫困濟(jì)貧的作用，杜絕救助工作中的不正當(dāng)行為，才能最大限度地保障流浪乞討人員的合法權(quán)益。　　救助管理工作是全社會(huì)的工作，涉及和諧、穩(wěn)定的大局，需要社會(huì)各方面密切配合。民政部門(mén)具體負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助管理工作，充分發(fā)揮職能部門(mén)協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，認(rèn)真研究政策措施，不斷完善工作制度，提高救助管理水平。公安、城管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)層面流浪乞討現(xiàn)象的管理，對(duì)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，有告知其求助的義務(wù)，對(duì)其中的行動(dòng)不便人員有引導(dǎo)、護(hù)送的義務(wù)；對(duì)職業(yè)乞討者、以乞討為名實(shí)施違法行為以及強(qiáng)討惡要的流浪乞討人員進(jìn)行依法處理；有條件的救助機(jī)構(gòu)設(shè)立警務(wù)室，協(xié)助救助機(jī)構(gòu)對(duì)擾亂救助秩序的受助人員進(jìn)管理。衛(wèi)生部門(mén)按照先救治后救助、先救治后結(jié)算、就近送治和分類(lèi)救治的原則，負(fù)責(zé)做好流浪乞討危重病人、精神病人的醫(yī)療救治工作，并加強(qiáng)對(duì)救助機(jī)構(gòu)內(nèi)醫(yī)療、防疫工作的指導(dǎo)監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)建立救助管理工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大資金投入力度，將流浪乞討人員救助所需資金納入預(yù)算予以保障，建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的救助資金籌措機(jī)制?！　≡诟鞑块T(mén)的職責(zé)和義務(wù)中，民政部門(mén)的職責(zé)無(wú)疑是最主要的。民政部門(mén)內(nèi)部的通知協(xié)作制度是救助工作最終落實(shí)的媒介，因此有必要加強(qiáng)不同地區(qū)政府的民政部門(mén)間的交流與協(xié)作。如果各地民政部門(mén)之間媒介不暢通，信息無(wú)法傳遞，工作有隔閡，救助工作就無(wú)法順利展開(kāi)。民政部門(mén)事實(shí)上是救助安置的最終機(jī)構(gòu)。《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定的對(duì)無(wú)認(rèn)知能力、無(wú)表達(dá)能力，因而無(wú)法查明其親屬或者所在單位，也無(wú)法查明其戶(hù)口所在地或者住所地的受助人員，由救助站上級(jí)民政主管部門(mén)提出安置方案，報(bào)同級(jí)人民政府安置；對(duì)回到戶(hù)口所在地或住所地、又確實(shí)無(wú)家可歸的受助人員也由當(dāng)?shù)卣o予安置。這些安置方式，其依據(jù)無(wú)非是民政部1977年制定的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》、1999年發(fā)布的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)暫行辦法》、2001年發(fā)布的DL童社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》和1994年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》等，這些制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都在民政部門(mén)，這是對(duì)救助制度的最后支持和必不可少的有益補(bǔ)充，因此民政部門(mén)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)組織之間同樣需要加強(qiáng)溝通與協(xié)作，增強(qiáng)履職能力?！　【戎镜呢?zé)任　　公立救助機(jī)構(gòu)的工作人員如有侵害流浪乞討人員的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，應(yīng)承擔(dān)民事或刑事責(zé)任。救助機(jī)構(gòu)不救助或救助不當(dāng)造成流浪乞討人員人身或財(cái)產(chǎn)損害的，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，后果嚴(yán)重的，應(yīng)由救助機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人負(fù)刑事責(zé)任。私立救助機(jī)構(gòu)一般僅接受行政主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并不直接隸屬于管理方的管理，與受助方的關(guān)系也僅是服務(wù)與接受服務(wù)的關(guān)系，因此其在違反法律義務(wù)時(shí)一般多是承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，但其在接受行政監(jiān)督檢查時(shí)被發(fā)現(xiàn)違法行為的也需要承擔(dān)相應(yīng)的行政法責(zé)任，如被罰款、勒令限期整改等。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)救助法中的第八章《罰則》的規(guī)定主要針對(duì)的對(duì)象主體就是私立社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式有罰款、勒令限期整改、勒令停辦、撤消許可等，主要規(guī)范的是主管機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)違反法律義務(wù)時(shí)的處罰。供給方對(duì)受助方造成了傷害的，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，如補(bǔ)償損失等。對(duì)其的責(zé)任制度設(shè)計(jì)也是為了保證其更好地提供相應(yīng)的社會(huì)救助服務(wù)，在更大的程度上實(shí)現(xiàn)受助者的利益。　　受助者的責(zé)任　　受助者作為社會(huì)救助法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，一切制度設(shè)計(jì)的最終目的是要保證社會(huì)救助利益能夠被最大程度地落實(shí)到其身上。受助者的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到國(guó)家和社會(huì)的保障，其也應(yīng)該力所能及地履行一些為其設(shè)計(jì)的義務(wù)負(fù)擔(dān)，如受助者中有能力者有參加社區(qū)公益性