【正文】 仍，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)逼迫下催生出來的，所以多少有些被動和倉促，所以很多規(guī)定都不縝密、不周延，“秩序管理”與“控制”的思維痕跡仍慣性的存在，這就為諸如職業(yè)“跑站”、職業(yè)乞討等新生社會問題的出現(xiàn)留下隱患。　　　“社會的制度變遷過程都會受到社會文化、歷史傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)以及人們的思想觀念、行為方式等影響而形成特定的路徑依賴現(xiàn)象，這就要求制度改革要從實(shí)際出發(fā)，基于自己的歷史環(huán)境與現(xiàn)實(shí)條件，做出合理的規(guī)劃與選擇”。2176?！　∥覀儜?yīng)該放棄政府占絕對主導(dǎo)的救助理念，不能過分信賴政府權(quán)力的積極作用，而應(yīng)該重視公眾自主與自由的權(quán)利，以及他們積極主動地參與能力。政府權(quán)力的運(yùn)用應(yīng)該為公眾謀求福利、引導(dǎo)社會發(fā)展，而不是簡單的彌補(bǔ)管制模式的缺陷。社會發(fā)展的歷史已經(jīng)證明，政府權(quán)力的無限擴(kuò)張，以及與其相反的過度自由主義傾向都不利于和諧社會秩序的形成和社會發(fā)展的進(jìn)步，必然帶來川靳濤：《制度變遷中“漸進(jìn)”和“理性”的邏輯選擇》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2003年第1期，第54頁。 嚴(yán)重的后果。那么，我國在治理城市流浪乞討現(xiàn)象中，“國家權(quán)力的行使”與“個體自由權(quán)利的尊重”應(yīng)該是既能保證政府作為社會總體利益代表對乞討行為進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，又能充分保證行乞人員的基本人身權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)政府權(quán)威主義的工具性目標(biāo)與個體自由主義的價值性目標(biāo)的平衡狀態(tài)。這種平衡狀態(tài)并不是指“國家權(quán)力的行使，與“個體自由權(quán)利的尊重”及二者蘊(yùn)涵的價值理念在數(shù)量意義上的靜態(tài)對等關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)在功能意義上的動態(tài)平衡關(guān)系，共同服務(wù)于和諧社會的構(gòu)建。所以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》立法理念的完善應(yīng)該在兼顧“國家權(quán)力”和“個體自由權(quán)利”的同時更加積極地尊重個體自由權(quán)利，充分保證乞討者的基本人身權(quán)利?！　膱?zhí)法層面上看權(quán)利是“法律所允許的權(quán)利人為了滿足自己的利益而采取的，由他人的法律義務(wù)所保證的法律手段?！笨梢?，權(quán)利的對應(yīng)面是義務(wù)，應(yīng)然而言，普遍的權(quán)利論講究和保證每個公民都享有主張自己受救助的權(quán)利，而政府則有義務(wù)為實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利提供各種現(xiàn)實(shí)可能。所以，社會救助法的執(zhí)法者，也就是社會救助主體應(yīng)將服務(wù)理念滲透救助工作的全過程。但現(xiàn)實(shí)還遠(yuǎn)非如此。我國扶危濟(jì)困的傳統(tǒng)不僅傳承扶助弱者的美德，順流而下的，還有救濟(jì)“施恩”的思想。社會救助執(zhí)法者往往懷著悲憫、施恩的心理開展工作，這一方面帶來救助工作的任意性，是否對求助者提供救助、救助什么、救助多少，都與工作人員的主觀想法有關(guān)。我國民政部部長就曾指出：“在實(shí)際工作中那些消極觀念仍然時隱時現(xiàn)，如救助者常常以‘觀世音’自居而沾沾自喜，社會救助工作中挪用?？睢?yōu)親厚友的現(xiàn)象仍然存在?！绷硗?，我國的救助法規(guī)也給予地方政府很大的自由裁量權(quán)，這些在很大程度上不利于社會救助工作的統(tǒng)一、規(guī)范、穩(wěn)定與實(shí)效，另一方面，也阻礙著救助權(quán)的理念貫徹和實(shí)現(xiàn)，造成執(zhí)法的疏漏和不足，從而誘發(fā)新的社會問題。這一點(diǎn)在城市流浪乞討人員救助管理方面就表現(xiàn)得很明顯，出現(xiàn)諸如本文己引入的“跑站”及其職業(yè)化現(xiàn)象就不奇怪了?！　‖F(xiàn)代法治的一個基本原理是：任何人在行使自己的權(quán)利時不得侵犯他人的權(quán)利，更不能侵犯公共利益。因此，當(dāng)一個人的流浪乞討行為對他人的權(quán)利和社會的公共利益造成侵犯時，這種行為就應(yīng)受到制止。為了維護(hù)必要的公共利益，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)限制某些流浪乞討行為。在對待流浪乞討問題上，必須區(qū)別對待，貫徹依法打擊以流浪乞討為名實(shí)施違法犯罪行為的原則。一方面，在當(dāng)前社會保障機(jī)制不健全、保障體系不完善的情況下，應(yīng)當(dāng)允許一定范圍內(nèi)、一定程度上流浪乞討行為的存在，在充分維護(hù)和保障流浪乞討者合法權(quán)益的同時，對流浪乞討行為予以必要的規(guī)范；另一方面，必須依法嚴(yán)厲打擊在流浪乞討過程中以及以流浪乞討為名的各種違法犯罪行為。 　地方政策法規(guī)與《城市流浪乞討人員社會救助管理辦法》相銜接　　中國的立法慣例往往是中央立法規(guī)定一個大致的框架，由行政部門和地方政府填補(bǔ)具體細(xì)節(jié)，這對地方立法的授權(quán)是相當(dāng)有限的，雖然地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況做出具體規(guī)定，但地方規(guī)定的目的必須是為了執(zhí)行法律或行政法規(guī)，不能超越己有的中央立法框架。《城市流浪乞討人員社會救助管理辦法》出于防止地方立法侵犯個人權(quán)利的良好動機(jī)剝奪地方政府選擇執(zhí)法措施的權(quán)力是不合理的，因?yàn)榱骼似蛴懹兄r明的地方性?！　×骼似蛴懙牡胤叫泽w現(xiàn)在下列幾個方面：（1）流浪乞討在各地所表現(xiàn)的嚴(yán)重程度不同，因而各地進(jìn)行管制的需要也不一樣。（2）對于同樣程度的流浪乞討現(xiàn)象，地方居民的敏感程度可能不同。（3）地方財政狀況各不相同，因而各地將有限的資源用于管制與救濟(jì)流浪者的能力也將有所不同。（4）即使中央財政有能力統(tǒng)一支付全國范圍的實(shí)際救助費(fèi)用，中央資助也未必是最明智的途徑，因?yàn)橹醒胝蛐畔⒊杀径y以有效監(jiān)督地方的實(shí)施情況，因而不能保證中央撥款真正到達(dá)救助對象，也難以確定地方需要救助的真實(shí)程度。法律的目的是為了促進(jìn)其覆蓋區(qū)域內(nèi)的人民的福利。中央制度主要是為了促進(jìn)國家利益，地方制度則主要是為了促進(jìn)地方利益。當(dāng)然，國家利益和地方利益不是對立的；國家是由其所包含的各個地方組成的，全國利益事實(shí)上就是各地方利益之綜合，而作為同一個國家的成員，各個地方的利益和需要必然分享某種共性。然而，“共性”并不是絕對的，各個地方還具有一些對于本地區(qū)才有的“個性”?！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法》所代表的是適用于各個地區(qū)的全國“共性″利益，但不可能完全代表地方“個性”利益。地方問題必須由地方政府通過民主和法治的途徑加以解決，因而地方政府在不抵觸中央立法的前提下，被允許授予相應(yīng)的立法權(quán)。在中央實(shí)施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的前提下，地方可根據(jù)本地需要制定實(shí)施一些更加具體可行的流浪乞討管理法律制度?！　　。ǘ┘哟髮Α奥殬I(yè)乞丐”、“跑站者”的打擊力度　　應(yīng)當(dāng)對乞討尤其是職業(yè)乞討行為加以引導(dǎo)和規(guī)范　　通過確立對乞討行為引導(dǎo)、規(guī)制的相關(guān)法律制度，完善我國對流浪乞討人員救助的法律制度體系。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，在乞討人群中有70%一80◇是職業(yè)乞討者，以乞討為名涉嫌違法犯罪的問題即存在于這個群體中。目前我國僅《救助辦法》針對乞討行為的國家救助做出了相關(guān)規(guī)定，就乞討行為引導(dǎo)、規(guī)范的制度體系還沒有形成，完善乞討行為的引導(dǎo)、規(guī)范制度體系是當(dāng)務(wù)之急。 因此，在肯定流浪乞討人員的生存權(quán)的前提下，我們可以對未成年、老年乞討者實(shí)行強(qiáng)制救助政策。對職業(yè)乞討人員建立乞討前的政府有關(guān)部門登記制度，同時輔之以稅收制度，在所得稅稅目寸增加乞討所得，以規(guī)范職業(yè)乞討行為，加大職業(yè)乞討的成本，實(shí)現(xiàn)對乞討行為的疏導(dǎo)、規(guī)范?！　⌒薷默F(xiàn)行法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對職業(yè)乞討行為的有效治理　　如在《治安處罰法》中增加對危害社會治安的職業(yè)乞討行為實(shí)施行政處罰的規(guī)定等。對于流浪乞討人員中的違法犯罪行為，政府應(yīng)該嚴(yán)格懲治。對于擾亂社會秩序、危害公共安全、侵犯公民人身權(quán)利、侵犯公私財產(chǎn)，依照《刑法》應(yīng)受刑罰處罰、有犯罪嫌疑的人員，可以依據(jù)《刑事訴訟法》第四章有關(guān)強(qiáng)制措施的規(guī)定分別采取拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等限制人身自由的措施，在符合拘留、逮捕條件時可以按照相關(guān)規(guī)定對犯罪嫌疑人拘留、逮捕，然后按照《刑事訴訟法》規(guī)定的程序進(jìn)行偵查、起訴、審判，確定相應(yīng)的罪名，給予相應(yīng)的刑罰處罰。對于違反治安管理的輕微違法行為，可以按照《治安管理處罰法》的有關(guān)條款規(guī)定，予以警告、罰款、行政拘留等處罰。對于非法舉行集會、游行、示威的，可以按照《集會游行示威法》有關(guān)條款的規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)強(qiáng)行遣送回原居住地。對于違反城管、衛(wèi)生、交通規(guī)定的，可以依據(jù)相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行處理?！皯?yīng)當(dāng)說現(xiàn)行的制度設(shè)計對流動人口的治安管理是比較全面的，這為救助制度的實(shí)行創(chuàng)造了良好的外部法制環(huán)境，由于實(shí)際執(zhí)行過程中部門之間職責(zé)權(quán)限分工不明確，導(dǎo)致互相推諉或爭權(quán)現(xiàn)象，使得執(zhí)法存在漏洞，這一問題在現(xiàn)有制度框架內(nèi)是可以解決的”。zl從另一個角度說，“實(shí)際上上述所有制度針對的是所有社會公民，任何公民都會受到這些制度的約束與規(guī)范，并不存在針對流浪乞討人員作為特殊主體的懲罰措施”。=　　加強(qiáng)對流浪乞討人員的管理　　?。?）以現(xiàn)有救助站為主體，聯(lián)合公安部門以及乞討者戶籍所在鄉(xiāng)村或社區(qū)，對乞討者行乞的經(jīng)歷進(jìn)行信用審查，在家庭和社會保障確實(shí)無力解決困難的情況下，對其發(fā)放行乞信用證明。為了保證機(jī)制的公正有效以及降低管理成本，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制申請信用證明的身份條件，建議初期可以限制為殘障和年老人士，其目的是為了救助物質(zhì)貧困型職業(yè)乞討人員，同時消除精神貧困型職業(yè)乞討人員?！　　。?）加強(qiáng)對職業(yè)乞討人員的管理。救助管理站、鎮(zhèn)（街）、村或社區(qū)應(yīng)建J陳溪：《我國流浪乞討人員社會救助措施的法律思考一對我國地方性限制乞討法規(guī)的反思》，《吉林大學(xué)學(xué)報》2004年第3期，第8993頁。J柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館2000年版，第360頁。立三級聯(lián)動的救助管理基層工作網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)屬地管理原則，對轄區(qū)內(nèi)街頭流浪乞討人員或潛在的可能外出流浪乞討人員進(jìn)行調(diào)查摸清，建立資料臺賬，通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)資源共享，便于有針對性、主動開展救助管理工作。地方政府可考慮出臺地方法規(guī)：禁止未成年人、殘疾人、精神病人、危重病人乞討，由公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制性保護(hù)救助措施；明確強(qiáng)討惡要、欺詐乞討等不法行為的處罰規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)予以治安警告、處罰處理；明確流浪乞討人員中輕微違法人員的教育程序和管理規(guī)定，可考慮在救助站進(jìn)行強(qiáng)制教育，公安機(jī)關(guān)在救助站設(shè)立警務(wù)室協(xié)助教育管理；對街頭流浪乞討人員的具體行乞方式、時間及地點(diǎn)進(jìn)行合理的規(guī)范，使其做到文明行乞?！　　。ㄈ┟鞔_救助法律關(guān)系當(dāng)事人法律責(zé)任　　政府管理部門的責(zé)任　　對流浪乞討人員實(shí)施救助是個過程性行為，有多機(jī)關(guān)的參與，是個環(huán)環(huán)相扣的救助工作鏈。其中，民政、財政、衛(wèi)生、公安、交通等機(jī)關(guān)起著主要作用，機(jī)關(guān)之間工作的相互協(xié)調(diào)尤為重要。我國應(yīng)當(dāng)以法規(guī)確定各機(jī)關(guān)在救助工作中的職責(zé)，并建立各部門之間配合工作的長效機(jī)制，各司其職，確保救助工作的良好運(yùn)行。明確各部門職責(zé)的目的一方面更好地保障了流浪人員的權(quán)益，另一方面有利于對救助行為加以監(jiān)督，在救助工作中落實(shí)問責(zé)制。通過明確各機(jī)關(guān)的職責(zé)，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮社會救助幫困濟(jì)貧的作用，杜絕救助工作中的不正當(dāng)行為，才能最大限度地保障流浪乞討人員的合法權(quán)益?！　【戎芾砉ぷ魇侨鐣墓ぷ?，涉及和諧、穩(wěn)定的大局，需要社會各方面密切配合。民政部門具體負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助管理工作，充分發(fā)揮職能部門協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，認(rèn)真研究政策措施，不斷完善工作制度，提高救助管理水平。公安、城管部門加強(qiáng)對社會層面流浪乞討現(xiàn)象的管理，對在執(zhí)行職務(wù)時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，有告知其求助的義務(wù)，對其中的行動不便人員有引導(dǎo)、護(hù)送的義務(wù)；對職業(yè)乞討者、以乞討為名實(shí)施違法行為以及強(qiáng)討惡要的流浪乞討人員進(jìn)行依法處理；有條件的救助機(jī)構(gòu)設(shè)立警務(wù)室，協(xié)助救助機(jī)構(gòu)對擾亂救助秩序的受助人員進(jìn)管理。衛(wèi)生部門按照先救治后救助、先救治后結(jié)算、就近送治和分類救治的原則，負(fù)責(zé)做好流浪乞討危重病人、精神病人的醫(yī)療救治工作，并加強(qiáng)對救助機(jī)構(gòu)內(nèi)醫(yī)療、防疫工作的指導(dǎo)監(jiān)督。財政部門建立救助管理工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大資金投入力度，將流浪乞討人員救助所需資金納入預(yù)算予以保障，建立穩(wěn)定增長的救助資金籌措機(jī)制?！　≡诟鞑块T的職責(zé)和義務(wù)中，民政部門的職責(zé)無疑是最主要的。民政部門內(nèi)部的通知協(xié)作制度是救助工作最終落實(shí)的媒介，因此有必要加強(qiáng)不同地區(qū)政府的民政部門間的交流與協(xié)作。如果各地民政部門之間媒介不暢通，信息無法傳遞，工作有隔閡，救助工作就無法順利展開。民政部門事實(shí)上是救助安置的最終機(jī)構(gòu)?！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定的對無認(rèn)知能力、無表達(dá)能力，因而無法查明其親屬或者所在單位，也無法查明其戶口所在地或者住所地的受助人員，由救助站上級民政主管部門提出安置方案，報同級人民政府安置；對回到戶口所在地或住所地、又確實(shí)無家可歸的受助人員也由當(dāng)?shù)卣o予安置。這些安置方式，其依據(jù)無非是民政部1977年制定的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》、1999年發(fā)布的《社會福利機(jī)構(gòu)暫行辦法》、2001年發(fā)布的DL童社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》和1994年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》等，這些制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都在民政部門，這是對救助制度的最后支持和必不可少的有益補(bǔ)充，因此民政部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)組織之間同樣需要加強(qiáng)溝通與協(xié)作，增強(qiáng)履職能力。　　救助站的責(zé)任　　公立救助機(jī)構(gòu)的工作人員如有侵害流浪乞討人員的人身或財產(chǎn)權(quán)利的，應(yīng)承擔(dān)民事或刑事責(zé)任。救助機(jī)構(gòu)不救助或救助不當(dāng)造成流浪乞討人員人身或財產(chǎn)損害的，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，后果嚴(yán)重的，應(yīng)由救助機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人負(fù)刑事責(zé)任。私立救助機(jī)構(gòu)一般僅接受行政主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并不直接隸屬于管理方的管理，與受助方的關(guān)系也僅是服務(wù)與接受服務(wù)的關(guān)系，因此其在違反法律義務(wù)時一般多是承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，但其在接受行政監(jiān)督檢查時被發(fā)現(xiàn)違法行為的也需要承擔(dān)相應(yīng)的行政法責(zé)任，如被罰款、勒令限期整改等。我國臺灣地區(qū)社會救助法中的第八章《罰則》的規(guī)定主要針對的對象主體就是私立社會救助機(jī)構(gòu)，規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式有罰款、勒令限期整改、勒令停辦、撤消許可等，主要規(guī)范的是主管機(jī)關(guān)對社會救助機(jī)構(gòu)違反法律義務(wù)時的處罰。供給方對受助方造成了傷害的，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，如補(bǔ)償損失等。對其的責(zé)任制度設(shè)計也是為了保證其更好地提供相應(yīng)的社會救助服務(wù)，在更大的程度上實(shí)現(xiàn)受助者的利益?！　∈苤叩呢?zé)任　　受助者作為社會救助法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，一切制度設(shè)計的最終目的是要保證社會救助利益能夠被最大程度地落實(shí)到其身上。受助者的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到國家和社會的保障，其也應(yīng)該力所能及地履行一些為其設(shè)計的義務(wù)負(fù)擔(dān)，如受助者中有能力者有參加社區(qū)公益性