【文章內(nèi)容簡介】 圍和制度外延的擴(kuò)大，實(shí)踐中的潛在問題也逐漸凸顯。雖然從全國范圍而言，各地目前執(zhí)行的低保救助標(biāo)準(zhǔn)較之于當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展與居民平均收入水平，并沒有達(dá)到“過高”的程度。但是，“低保養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象卻己經(jīng)開始顯現(xiàn)，引起我們關(guān)注。我國相關(guān)權(quán)威學(xué)者藍(lán)云曦、周昌祥兩位教授根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料發(fā)現(xiàn)我國的低保對象中的確存在著一定的“福利依賴”問題。根據(jù)他們收集的資料表明：第一，享受低保福利一年以上的人占被調(diào)查者的四成。%的人享受時間在1年以上；18—%的人享受低保時間在1年以上，存在福利依賴。第二，找工作的積極性不高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)半數(shù)以上的低保對象主動尋找工作的積極性不高，從18—%的人表示自己最近一個月主動找過工作，%的人表示沒有找過。第三，存在著對低保福利的依賴心理。在回答“在什么情況下會自愿放棄低保”時，%的人表示看到比自己更困難的人沒有吃“低?！睍r自愿放棄，%的人則表示當(dāng)有一份較滿意的工作時自愿放棄低保，%的人表示不可能放棄低保。另外，此二位教授在走訪中還了解到，部分低保對象盡管依靠低保福利過日子，但是可以看到他們中的一些人，或打麻將，或聊天，悠閑自在、心安理得。而當(dāng)一些上下班的職工對他們流露出“羨慕”的眼光時，他們中甚至有人得意地說“共產(chǎn)黨好，不做事都吃得飽”。更有甚者，認(rèn)為獲得低保費(fèi)是自己的基本權(quán)利，享受理所當(dāng)然[9]。筆者通過在2008年10月到天津市南開區(qū)雙峰里社區(qū)的走訪調(diào)查，與負(fù)責(zé)低保的相關(guān)工作人員的交流中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在著“低保養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。如該社區(qū)就曾介紹有工作能力的低保對象到社區(qū)從事環(huán)衛(wèi)工作，但后來低保對象以自己身體不好等原因推辭上班；另外，社區(qū)也支持低保人員在社區(qū)內(nèi)設(shè)攤，鼓勵通過勞動獲取收入，但響應(yīng)的人相對較少。據(jù)該工作人員分析，這主要是由于低保資格附帶著許多的優(yōu)惠條件，如小孩學(xué)費(fèi)抵免、過節(jié)慰問、生活雜費(fèi)補(bǔ)貼等等。而相反地，如果低保對象參加了工作，不說工作中需要擔(dān)負(fù)責(zé)任有工作壓力，工作收入還可能不如低保收益，因此造就了一些低保對象寧愿選擇吃低保，也不愿參加工作的現(xiàn)象時有發(fā)生。 福利依賴產(chǎn)生的原因分析對于我國福利依賴問題的產(chǎn)生原因，本文分別從外在原因和內(nèi)在原因進(jìn)行了分析，外在原因主要有：制度惰性，隱含稅率因素，附帶福利過高，工作的不穩(wěn)定性；內(nèi)在原因主要有：工作技能較差，就業(yè)觀念守舊，對再就業(yè)的期望值偏高,心理失衡等。 外在原因 制度惰性我國城市居民低保制度設(shè)置的初衷，是保障城市貧困者的基本生存條件,這與當(dāng)時的爆發(fā)式產(chǎn)生的城市貧困形勢是對應(yīng)的。但是這種即時性的制度設(shè)置也可能會造成某些長期性的制度弊端:即專注于“生存保障”而忽視“生活發(fā)展”。就目前來說，低保制度的制度惰性主要表現(xiàn)以下幾個方面:第一,過低的標(biāo)準(zhǔn)不利于資產(chǎn)積累。由于絕大多數(shù)城市低保線的制定都是在財(cái)政壓力下 “左顧右盼”的結(jié)果,因此只能維持最低的生活狀態(tài)，即“生存”。對此，程勝利在《經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國城市貧困問題研究》一文中指出：“一項(xiàng)針對濟(jì)南市的調(diào)查顯示,低保家庭擁有的資產(chǎn)很少,如果不包括房產(chǎn),被調(diào)查家庭的家庭資產(chǎn)平均值只有5815元,中位值僅為 2000元。這說明如果不包括房產(chǎn),有一半的低保家庭資產(chǎn)不超過2000元”[10]。因此它們不能為以后的發(fā)展進(jìn)行必需的資產(chǎn)積累。第二,形成“制度孤島”,缺乏制度銜接。低保制度以“保障”為基本取向,扶助貧困者發(fā)展自身能力及創(chuàng)造市場機(jī)會的取向較弱,倘若有相應(yīng)的制度支持來完成后一項(xiàng)任務(wù),最低生活保障制度的壓力將會減少,其制度惰性也將減弱。遺憾的是,目前的制度銜接仍然存在問題:一方面,促進(jìn)就業(yè)及再就業(yè)的制度設(shè)置乏力。 另一方面城市中另兩條保障線：即最低工資標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)保險金各自為政,對低保制度支援有限。制度惰性使得低保有能力者只能在低保中掙扎而沒有足夠的能力自力更生[11]。 隱含稅率因素在我國是先確定最低生活保障線，然后調(diào)查申請人的家庭人均收入，當(dāng)人均收入低于貧困線時，就按其差額進(jìn)行補(bǔ)助，即補(bǔ)差式救助。這種方案表面上是公平合理的，但是反過來思考，我們就會發(fā)現(xiàn)，享受這種低保福利的家庭收入每增長一元錢，就要減少一元錢的補(bǔ)助，相當(dāng)于征收了100%的個人所得稅，為了不減少低保福利，就可能選擇不勞動。 附帶福利過高當(dāng)前的低保工作已經(jīng)轉(zhuǎn)向“綜合低?！?，政策是按不斷擴(kuò)大救助范圍、提高救助水平的思路來設(shè)計(jì)的,從原來的單純生活低保到現(xiàn)在的生活、醫(yī)療、教育、住房等一系列保障措施。雖然與西方發(fā)達(dá)國家相比,我國低保的保障水平還比較低 ,但是以上的政策組合使“低保證”的含金量大增,低保已經(jīng)成為許多人爭取的“香餑餑”。低保制度中的附帶福利主要包括醫(yī)療救助、教育救助、廉租房以及其他優(yōu)惠和幫困措施。各項(xiàng)附帶福利相加后的金額相當(dāng)可觀。因此,許多基層的低保管理人員把低保卡稱為具有高附加值的“金卡”。而退出低保也意味著附帶福利的喪失。即使低保補(bǔ)差金額少至數(shù)元,但一些低保對象仍緊抓低保不放,因?yàn)樗麄兛吹?繼續(xù)領(lǐng)取低?？赡転樗麄儙碡S厚的附帶福利。這在很大程度上削弱了他們走向勞動力市場的經(jīng)濟(jì)動機(jī)。 工作的不穩(wěn)定性由于目前我國大部分低保對象是因社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，個人就業(yè)能力偏弱而不得不下崗失業(yè)的，因此，在勞動力市場競爭日益激烈的背景下，他們往往只能從事一些非正規(guī)工作，工資低、穩(wěn)定性差，而且再次失業(yè)后能否再次成功申請低保也是個未知數(shù)，這些就構(gòu)成了阻礙低保對象走向工作崗位的摩擦力。 內(nèi)在原因 工作技能較差低保人員中較大比例的是40～50人員，他們認(rèn)為，在過去自己該讀書的時候，“四人幫”不準(zhǔn)讀，該考大學(xué)的時候，又弄去下農(nóng)村；后來回來工作，技術(shù)不好，又碰到減員增效，企業(yè)破產(chǎn)等；幾年下崗失業(yè)，所有的東西(企業(yè)的技能)都丟光了，趕不上時代的發(fā)展；想學(xué)技能，但考慮學(xué)好以后，人的年紀(jì)更大了，現(xiàn)在年輕人都找不到工作，何況40～50歲人員呢，喪失了學(xué)習(xí)的信心[12]。 就業(yè)觀念守舊有勞動能力的低保人員的文化素質(zhì)大多不高、技能單一、年齡也沒有優(yōu)勢，但他們擇業(yè)時的要求卻不低，“想找工作輕松，薪水高，離家近的工作”，從而導(dǎo)致“就業(yè)難”[13]。有些低保人員要面子，覺得從事工資低、地位低的工作就是丟了臉面，使得某些低保人員寧愿賦閑在家，靠微薄的低保金生活，也不愿意接受就業(yè)再就業(yè)。 心理失衡低保群體中不愿工作的人都有相似的經(jīng)歷，就是一次又一次的見工，一次又一次失敗，最后挫傷他們的自尊心，身心疲憊，而對工作機(jī)會表示失望。而且由于低保對象中存在著年齡偏大的特點(diǎn)，一些人從心理上感覺到這一生已經(jīng)沒什么奔頭，再怎么努力也不會有什么成就，于是悲觀主義思想使自己放棄努力，從而選擇依賴國家提供的最低生活保障下的休閑生活模式。3 發(fā)達(dá)國家的福利制度改革自20世紀(jì)末，美國、英國、瑞典等發(fā)達(dá)國家，為了抑制越來越高的福利支出，紛紛在社會福利領(lǐng)域?qū)ι鐣戎贫冗M(jìn)行改革，采取積極的救助手段來增強(qiáng)有勞動能力的受助者的工作信心和能力，盡可能地讓他們重返勞動力市場。我國的各項(xiàng)福利制度的制定、推廣晚于發(fā)達(dá)國家，我們應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和策略，少走彎路，盡快完善社會安全網(wǎng)。英國的福利改革從撒切爾夫人“抑制福利依賴”到布萊爾的“第三條道路”，將“消極福利”改變?yōu)椤胺e極福利”，致力于消除結(jié)構(gòu)上的不平等，提供人們有尊嚴(yán)與自我實(shí)現(xiàn)的發(fā)展機(jī)會?！暗谌龡l道路”理論認(rèn)為，盡量減少社會福利支出也無法解決社會所面臨的問題，重點(diǎn)應(yīng)是把這些支出引向人力資本投資，尤其是教育、訓(xùn)練與就業(yè)這三項(xiàng)基本措施，從而將英國從“福利國家”改變?yōu)椤吧鐣顿Y國家”，推動“市場機(jī)制激活福利機(jī)制和勞動力市場”，通過促進(jìn)就業(yè)、加大人力資本投入和引入私人要素等措施，以解決福利依賴、促進(jìn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自20世紀(jì)80年代開始，美國因越來越嚴(yán)重的福利依賴問題對社會福利制度進(jìn)行了改革，其中影響比較深遠(yuǎn)的是克林頓時期通過的“個人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會折衷法案”。在“個人責(zé)任與工作機(jī)會折衷法案”計(jì)劃中，耗盡了受益的人只有一條路可走，那就是走進(jìn)勞動力市場。在法案改革中，最徹底、影響最深遠(yuǎn)的是“未成年孩子家庭援助”項(xiàng)目的改革。改革徹底廢除了“未成年孩子家庭援助”的稱呼，代之以“貧困家庭臨時援助”(簡稱TANF)。這不只是名稱的改變，也是美國福利制度理念的轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)為：?？肆诸D力圖在凱恩斯主義與新自由主義之間尋求平衡，把單純救濟(jì)和普遍福利改為工作福利和有限救助。聯(lián)邦政府要求各州必須有一半的受益者每周工作30小時。各州可以制定更嚴(yán)格的計(jì)劃，而如果各州不能使福利接受者參加工作的比例達(dá)到某一設(shè)定值，它們將受到聯(lián)邦政府的懲罰。美國各州為福利受益者做技能評估，許多州還協(xié)助個人制定發(fā)展計(jì)劃。各國的改革呈現(xiàn)出非